CC BY
52
УДК 334
Роль и место государственных целевых программ в бюджетном устройстве РФ
Ласкина Л.Ю. Кузьмин А.Г., Джеджелава Е.И., Мартынова Н.А.,
Одинцов В.А.
DEI@ansc.ru
В статье рассматриваются вопросы государственного финансирования федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах», раскрываются базовые принципы бюджетного устройства. Приведены виды экономических потерь от ДТП и группировка расходных обязательств пострадавшим.
Ключевые слова: безопасность дорожного движения, федеральные целевые программы, программно-целевой метод, расходы бюджета, виды экономических потерь
Role and place of target programmes in budgeting of Russian Federation
Laskina L.Y., Kuzmin A.G., Djedjelava E.I., Martynova N.A., Odintsov V.A.,
DEI@ansc.ru
Saint-Petersburg state university of refrigeration and food engineering
Article devoted to the questions of state budgeting of federal target program ‘Increasing of traffic safety in 2006-2012 ”. The basic principles of budgeting are discussed. The aspects of economic losses due to traffic accidents and groups of payments to suffered people in traffic accidents are presented.
Keywords: traffic safety, federal target programmes, programe-target method, budjet expenses, aspects of economic losses.
К числу весьма актуальных проблем Российской Федерации относятся вопросы реализации финансового обеспечения автодорожной безопасности. В настоящее время на различных уровнях управления осуществляется поиск
прогрессивных решений для успешного претворения в жизнь Федерального закона «О безопасности дорожного движения», федеральных целевых программ (ФЦП) «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах», «Модернизация транспортной системы России (2002-2010гг), направленных на предотвращение финансовых и социально-демографических потерь от дорожно-транспортных происшествий (ДТП), снижение тяжести их последствий.
Это вызвано необходимостью предотвращения большого количества человеческих жертв, снижением уровня аварийности, значительным экономическим ущербом. Гибель и травматизация граждан в ДТП приводят к снижению материального положения семей, в течение многих лет ложатся дополнительной нагрузкой на бюджеты всех уровней по выплатам различного вида социальных пособий.
Приоритеты государственной политики и основные принципы обеспечения безопасности дорожного движения сформулированы в федеральном законе «О безопасности дорожного движения». Среди них: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению БДД.
Несмотря на то, что при реализации государственных функций могут использоваться различные бюджетные методы финансирования, решающими признаны программно-целевые. Они более действенно позволяют использовать государственные инвестиции на создание инфраструктуры, обеспечивающей безопасность дорожного движения. В последние годы в федеральном бюджете на обеспечение БДД стали предусматриваться значительные ассигнования, в том числе на обеспечение экономики современной автодорожной инфраструктурой (табл.2):
Табл. 1 Расходы федерального бюджета на развитие транспорта и
транспортной инфраструктуры
2007 г. Млрд руб. 2008 г. 2009 г. Млрд руб.
Млрд руб. рост 2007 г., %
1.Развитие транспортной инфраструктуры
1.1 ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)» Из них: 141,7 199,6 40,9 219,4
убсидии субъектам Российской Федерации на строительство и реконструкцию автодорог 39,4 47,2 19,8 40,0
.2 ФЦП «Глобальная навигационная система» 0,2 0,2 - 0,2
3 ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах» 0,1 0,4 150,0 0,4
2.Поддержка функционирования транспорта и дорожного хозяйства
2.1 Дорожное хозяйство 2,4 2,4 - 2,4
2.2 Субсидии бюджетам субъектам РФ 35,0 35,0 - 35,0
Обращает на себя внимание достаточно неритмичное выделение средств в течение установленного срока реализации Программы (рис.1). Около 70% объемов финансирования предусматривается на 2009-2012 гг., то есть спустя три года от начального срока ее реализации. Такая ситуация повышает риск недостижения заявленных показателей результативности из-за сокращения возможностей маневрирования средствами в пользу наиболее эффективных мероприятий.
Отношения, регулируемые государством в области обеспечения БДД, достаточно сложны, они затрагивают деятельность органов управления всех уровней власти, интересы большого количества граждан Российской Федерации, организаций различных форм собственности. Участники дорожного движения и обеспечения его безопасности относятся к разным
секторам экономики страны, вследствие чего имеют место различная мотивация и реализуемые подходы к использованию ресурсов.
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
средства внебюджетных источников
п
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
0 69,8 104,4 89 89 90 90,1
585 3480,2 4894,1 5402 5402 5512,8 5290,9
1080 3250 3704,3 3774,5 4642,2 3460,25 3266,35
средства бюджетов субъектов РФ
средства федерального бюджета
рРис.1 Объёмы финансирования ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012годах», млн.рублей
Необходимость учета понесенных расходов отдельно по каждому из секторов экономики - частному, домашними хозяйствами, государственному -обусловлена, прежде всего, сформировавшимися за годы реформ новыми общественно-экономическими отношениями. Рассматривая виды экономических потерь можно предположить, что наиболее значительные расходы от ДТП и мер по их ликвидации и предотвращению, несёт государственный бюджет (рис. 1).
Программа предусматривает результативность мероприятий по обеспечению БДД с позиций оценки потерь от ДТП. Однако в ней имеются достаточно значительные расхождения в экспертных оценках российских и зарубежных специалистов в части объема потерь от ДТП по отношению к валовому внутреннему продукту страны. В основе таких расхождений лежат различные методические подходы к определению наносимого ущерба. Например, нормативная величина одного смертного случая от ДТП в России, применяемая при расчете ущерба, в 14 раз ниже размера, принятого в Евросоюзе, в 23 раза ниже, чем в Канаде, и в 45 раз - в США.[3] В последние годы в виду возрастания объемов наносимого ущерба значимость оценки потерь возрастает, так как суммарные потери от тяжести последствий ДТП
являются для общества дополнительным бременем, снижают возможности для использования публичных финансов в интересах повышения благосостояния граждан.
Рис. 2. Виды экономических потерь от ДТП
Для правильного понимания государственной политики, направленной на ресурсное обеспечение всех мероприятий, связанных с улучшением ситуации на дорогах России, целесообразно привести классическую схему бюджетной системы. Бюджетная система современной России
состоит из трёх звеньев: федерального бюджета, территориальных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. Встречаемые понятия «местные бюджеты», «бюджеты муниципальных образований», «бюджеты местных органов самоуправления» рассматриваются как синонимы.[1] Такое разделение определено Бюджетным кодексом, принятым в 1998 году и вступившим в силу с 1 января 2000 года.
Знание базовых принципов бюджетного устройства и межбюджетных отношений необходимо для построения эффективной модели организации медицинской помощи в регионе в вертикальном и горизонтальном направлениях, особенно при реализации ключевых задач, финансируемых Правительством Российской Федерации в том числе посредством целевых программ.
Как следует из Бюджетного кодекса РФ, одним из определяющих принципов организации бюджетной системы, является принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, который состоит в закреплении соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Законодатель жёстко разграничил расходы по уровням бюджетной системы следующим образом:
- расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета;
- расходы, совместно финансируемые из бюджетов всех уровней;
- расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ;
- расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.
Табл. 2 Группировка расходных обязательств по оплате услуг, предоставляемых на безвозмездной основе
гражданам,
пострадавшим в ДТП
Уровень бюджетной системы Виды функций и расходных обязательств публично-правовых образований
Содержание автодорог и объектов инфраструктуры Услуги здравоохранения, С социального обеспечения и обслуживания одержание органов гос. управления, ОМСУ и специализированных учреждений
Федеральный бюджет, государственные внебюджетные фонды Ликвидация последствий ДТП на автодорогах едерального значения: - уборка; - восстановление объектов инфраструктуры Оказание высокотехнологичной, дорогостоящей медицинской помощи; финансовое обеспечение деятельности медико-социальных экспертных комиссий, осуществляющих экспертизу остояния здоровья для определения инвалидности граждан, пострадавших в результате ДТП; выплата пенсий и казание мер социальной поддержки Финансовое обеспечение деятельности ГИБДД, МВД, прокуратуры, органов юстиции, Пенсионного фонда и других организаций, осуществляющих: - расследование ДТП; - восстановление движения; - организацию судопроизводства; -оформление пенсионных выплат инвалидам и при утере кормильца; - выдачу документов по запросам
юджет субъекта РФ, ерриториальный фонд обязательного медицинского страхования Ликвидация последствий ДТП на с автодорогах регионального значения: - уборка; - восстановление объектов инфраструктуры Оказание амбулаторной и П тационарной помощи; оказание мер социальной поддержки п ринятие мер по расследованию ДТП и восстановлению движения силами равоохранительных органов, финансируемых за счет бюджета субъекта РФ: -оформление социальных пособий; - выдача документов по запросам потерпевших.
Местные бюджеты Ликвидация последствий ДТП на автодорогах местного значения: - уборка; - восстановление объектов инфраструктуры Оказание скорой и первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, не входящих в систему ОМС Оформление социальных пособий, выдача документов по запросам потерпевших
Функционирование системы целевых программ (как федерального, так и регионального уровня) обязательно должно строиться на принципах, вытекающих из устройства и современного состояния бюджетной системы, к числу которых могут быть отнесены следующие [2]:
- разграничения полномочий и ответственности между органами власти;
- уникальности задач и программных мероприятий;
- единства нормативно-правовой базы;
- соблюдения экономических интересов всех участников;
- инновационно-инвестиционной ориентации;
- актуальности и своевременности бюджетных расходов.
Принцип разграничения полномочий и ответственности между органами власти подразумевает, в первую очередь, определение степени участия в программах каждого из заинтересованных ведомств. Полномочия должны определяться не только для государственного заказчика целевой программы, но и для органов государственной власти всех уровней бюджетной системы, которые непосредственно осуществляют разработку и принятие проекта целевой программы, ее реализацию и финансовое обеспечение.
Принцип уникальности задач и программных мероприятий указывает на необходимость устранения дублирования мероприятий в рамках всей системы целевых программ. Соблюдение этого принципа не позволит создать новую программу, если ее провозглашенные цели совпадают с целями уже существующих программ.
Принцип единства нормативно-правовой базы подразумевает для всей системы целевых программ общую правовую основу, единые стандарты оценки задач и результатов программных мероприятий, типовые процедуры привлечения средств внебюджетных источников, а также единые механизмы преобразования программ (например, из региональной - в федеральную или из федеральной - в ведомственную).
Принцип соблюдения экономических интересов всех участников вытекает из особенностей осуществления государственных инвестиций в рыночной экономике. Все участники реализации целевых программ в лице федеральных и региональных органов власти, а также коммерческих организаций, объединяя свои финансовые и материальные ресурсы для достижения программных целей, рассчитывают на получение экономического, социального, бюджетного эффекта.
Принцип инновационно-инвестиционной ориентации свидетельствует о том, что в состав проблем, решаемых программным способом, включаются задачи преимущественно инвестиционной направленности развития
наукоемких производств. Так, затраты на научно-исследовательские и опытноконструкторские работы ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012гг.» составляет 2704,5 млн.руб. или 10,3% от запланированных затрат федерального бюджета на реализацию программы.
Принцип актуальности и своевременности бюджетных расходов выражает взаимосвязь целевых программ с приоритетами государственной политики. В рамках целевых программ обеспечивается концентрация финансовых ресурсов именно на тех объектах, которые имеют существенное значение для достижения стратегических и тактических целей государства, регионов и частных инвесторов.
Перечисленные принципы характеризуют разные стороны организации системы целевых программ, поэтому одновременность и комплексность их соблюдения являются важным условием повышения эффективности управления государственными расходами.
Рассмотрим, в какую сторону происходит перераспределение средств бюджетов различных уровней подчинения при проведении мероприятий ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012годах» в здравоохранении Вологодской области. Ранее, основная тяжесть лечебных мероприятий приходилась на ЛПУ, которые расположены вдоль федеральной трассы М-8. К ним относятся следующие учреждения второго уровня оказания медицинской помощи: Грязовецкая ЦГБ, Сямженская ЦРБ, Верховажская ЦРБ, Сокольская ЦРБ. Соотношение количества больных, пострадавших в ДТП и получивших помощь в учреждениях второго уровня, и Вологодской областной клинической больницей, относящейся к ЛПУ первого уровня оказания медицинской помощи за 2008-2009гг., составляла 78% к 22%.
Инфраструктура и материально-техническая база центральных районных (городских) больниц явно недостаточна для оказания квалифицированной помощи больным с сочетанными, множественными травмами. Анализ парка диагностического оборудования показал, что на балансе этих ЛПУ числятся рентгенологические установки, приобретённые до 2002 года. К настоящему времени ресурс этой техники выработан полностью. Только в Сокольской ЦРБ имеется соответствующее оборудование, приобретённое в период после 2005 года. Переоснащение этих лечебных учреждений силами местных и муниципальных бюджетов затруднено дефицитом финансирования.
Очевидно, что при таком раскладе невозможно реализовать качественную медицинскую помощь при сложных ДТП.
В результате развёртывания в рамках ФЦП крупного травмацентра на базе многопрофильного учреждения областного подчинения, финансовые потоки распределяются в пользу Вологодской областной больницы, где пациенты гарантированно обеспечены качественной медицинской помощью на всех этапах лечения.
Кроме того, органами Росфиннадзора, Минздравсоцразвития и непосредственно департаментом здравоохранения Вологодской области на постоянной основе будет обеспечен контроль за целевым использованием денежных средств федерального бюджета, полученные из регионального фонда софинансирования социальных расходов (РФССР)
Список литературы:
1. Финансы, денежное обращение и кредит: учбник/ М.В. Романовский и др.; Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. -М.:Юрайт-Издат,2007.-543стр.
2. Швецов Ю.Г., Миркина И.В. Целевые программы как инструмент управления государственными расходами.// Финансы, №4, 2009
3. Крепышева Н.В. Программно-целевое финансирование в системе обеспечения безопасности дорожного движения // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. - 2008. - №2. - С. 48 - 54
- 0,9 п. л.
