CC BY
65
А. В. Паньшина*
роль права в обеспечении безопасности и благополучия россиян, усыновленных иностранными гражданами
Ключевые слова: усыновление, безопасность, правовое регулирование, иностранный элемент, иностранные граждане, лица без гражданства. Аннотация: Статья посвящена проблеме обеспечении безопасности россиян, усыновленных иностранными гражданами. Показывая, что совершенствование законодательства РФ в данной сфере не обеспечивает снижения числа случаев гибели россиян, усыновленных гражданами США, автор приходит к выводу о необходимости заключения Россией двусторонних договоров о межгосударственном сотрудничестве в области усыновления.
Одной из актуальных проблем в области повышения эффективности действующего права является совершенствование института усыновления с иностранным элементом. Ныне вызывает сомнения «способность» отечественного законодателя обеспечить надлежащую заботу о ребенке со стороны его усыновителей в стране пребывания. Его обоснованность становится еще более очевидной с учетом того факта, что за последние 15 лет уже 14 маленьких россиян стали жертвами приемных родителей из США (причем, двое из них только в 2008 г.). В то же время критические высказывания в адрес законодателя, как правило, не содержат ни глубокого анализа современной правовой регламентации усыновления с иностранным элементом. ни тем более сколько-нибудь конструктивных предложений по поводу дальнейшего совершенствования указанного правового института. Попробуем восполнить возникший «пробел». Вопросы передачи детей - граждан РФ на усыновление (удочерение), в том числе иностранным гражданам, регулируются Семейным и Гражданским процессуальным кодексами Российской Федерации, а также рядом федеральных законов и целым комплексом актов органов исполнительной власти. К примеру, ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»,1 предусматривает, что иностранные
* Аспирант юридического факультета Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 17. Ст. 1643.
граждане и лица без гражданства, желающие усыновить ребенка, имеют право на доступ к конфиденциальной информации только о тех оставшихся без попечения родителей детях, в отношении которых возникли установленные Семейным кодексом РФ основания усыновления указанными гражданами. При этом в соответствующей анкете ребенка должна содержаться информация о мерах, предпринятых органами опеки и попечительства, региональным оператором и федеральным оператором, по его устройству (оказанию содействия в устройстве) на воспитание в семью граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ.
В свою очередь, ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»2 предусматривает, что ребенок, являющийся гражданином РФ, при усыновлении его иностранными гражданами или лицом без гражданства сохраняет гражданство РФ. При этом гражданство РФ ребенка, усыновленного иностранными гражданами (иностранным гражданином), может быть прекращено в общем порядке по заявлению обоих усыновителей или единственного усыновителя при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства.
значимым с точки зрения рассматриваемой проблемы является как Постановление Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. № 654 «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением».3 Его основу составляет Положение о деятельности указанных органов, предусматривающее, в частности, что для осуществления деятельности по усыновлению детей на территории РФ иностранная государственная организация должна получить в Министерстве образования и науки РФ разрешение на открытие представительства на территории РФ (п. 2 Положения).
Характерно, что решение о выдаче разрешения на открытие представительства (на осуществление деятельности), либо об отказе в выдаче соответствующего разрешения (о прекращении его действия) принимается Министерством образования и науки РФ в течение 3 месяцев с даты представления в Министерство предусмотренных Положением документов. Условием выдачи документов является наличие заключений МИД РФ, МВД РФ, Министерства юстиции РФ и Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития о возможности осуществления
2 Там же. 2002. № 22. Ст. 1929.
3 Там же. 2006. № 44. Ст. 4417.
представительством соответствующей иностранной организации деятельности по усыновлению (п. 7 Положения). Положение предусматривает достаточно широкий перечень оснований для отказа в выдаче разрешений, прекращения или приостановления их действия (п.п. 8 и 9 Положения), а также основные формы осуществления контроля за деятельностью представительств, порядок проверки их деятельности (п.п. 26 и 27 Положения).
Контроль за деятельностью представительств соответствующих иностранных организаций Положение возлагает на Министерство образования и науки РФ. Однако, думается, законодатель возложил на указанное Министерство не свойственные ему полицейские функции: учет в процессе осуществления контроля «наличия или отсутствия негативной информации о деятельности соответствующей иностранной организации либо ее представительства», полученной, в том числе «от организаций и граждан» (п.п. «а» п. 26 Положения).
Сам факт упорядочения деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению детей на территории РФ заслуживает поддержки. Как справедливо указывает А. 3. Дзугаева, «законодатель обоснованно предусмотрел создание подобных организаций, как на внутригосударственном уровне, так и на международном уровне, что позволяет координировать работу по устройству детей в семьи и осуществлять дальнейший контроль. Принятие законодательно закрепленных норм деятельности аккредитованных организаций позволяет исключить незаконную посредническую деятельность любых юридических и физических лиц по усыновлению детей, обеспечивает охрану прав и законных интересов детей, оставшихся без родительского попечения».4
Немалое значение в регулировании правоотношений по усыновлению с иностранным элементом имеют и «Правила передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации Правила постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства», утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 29
4 Дзугаева А. З. Правовые проблемы усыновления детей - граждан Российской Федерации иностранными гражданами в России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 19.
марта 2000 г. № 275.5 Хотя данный документ, по нашему мнению, несколько перегружен фактическим пересказом норм Гл. 19 СК РФ и даже норм Гл. 29 ГПК РФ, он содержит целый ряд достаточно принципиальных положений, позволяющих обеспечить защиту прав детей, усыновленных иностранными гражданами (лицами без гражданства) даже после утраты этими детьми гражданства РФ.
Так, п. 1 «Правил постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства», предусматривает, что постановка детей на учет в консульском учреждении осуществляется в 3-месячный срок со дня въезда их в государство места проживания усыновителей. При перемене места проживания усыновленного ребенка усыновители обязаны проинформировать об этом консульское учреждение, в котором указанный ребенок состоит на учете, и поставить ребенка на учет в консульское учреждение по их новому месту проживания (п. 6 Правил); Контроль за постановкой усыновителями усыновленного ребенка на учет в консульском учреждении осуществляет специально уполномоченный иностранным государством орган или организация по усыновлению детей, представлявшие в установленном порядке интересы кандидатов в усыновители при усыновлении ими ребенка на территории РФ (п. 7 Правил); Консульские учреждения в конце календарного года направляют в Министерство образования и науки РФ списки детей, поставленных на учет в соответствии с настоящими Правилами, а также, что особенно важно, «информируют о нарушении прав и законных интересов усыновленного ребенка и неблагополучии в семье усыновителей» (п. 8 Правил).
Вместе с тем, здесь следует учитывать то, что контроль со стороны консульских учреждений за усыновленными детьми осуществляется в соответствии с международным правом с соблюдением норм и правил страны пребывания ребенка и только в пределах консульского округа, что, как показывает практика, не обеспечивает его высокой эффективности. Думается, что данную проблему будет правильнее решать путем заключения Российской Федерацией двусторонних договоров о межгосударственном сотрудничестве в области усыновления, что, кстати, будет соответствовать положениям ст. 21 Конвенции ООН «О правах ребенка» от 20 ноября 1989 г.6
5 Собрание законодательства РФ. 2000. № 15. Ст. 1590.
6 «О правах ребенка». Конвенция ООН от 20 ноября 1989 г. // Ведомости Съезда
Положения Федеральных законов и Постановлений Правительства России в ряде случаев конкретизируются приказами федеральных органов исполнительной власти, в первую очередь Министерства образования и науки РФ. Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. № 654 «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением», Министерством образования и науки РФ был принят Приказ от 17 августа 2007 г. № 240 «Об утверждении форм разрешений на открытие представительства иностранного государственного органа (организации) по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и на осуществление деятельности по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации представительством иностранной некоммерческой неправительственной организации». В нем утверждены как форма разрешения на открытие представительства иностранного государственного органа (организации) по усыновлению (удочерению) детей на территории РФ, так и форма разрешения на осуществление деятельности по усыновлению (удочерению) детей на территории РФ представительством иностранной некоммерческой неправительственной организации.7
Особенности порядка применения тех или иных актов, в свою очередь, разъясняются в отдельных письмах органов исполнительной власти. Так, одним из наиболее удачных документов такого рода следует признать Письмо Департамента молодежной политики, воспитания и социальной защиты детей Министерства образования и науки РФ от 19 декабря 2006 г. № 06-1892 «О приеме документов для получения разрешения на открытие представительства и разрешения на осуществление деятельности по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации». Данное Письмо, в частности, содержит конкретные сроки приема документов для получения разрешения на осуществление деятельности по усыновлению от иностранных государственных организаций и представительств иностранных некоммерческих организаций в зависимости от срока действия разрешений на открытие представительства, а также разъясняет ряд положений Постановления Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. № 654. Например, в нем указано на то, что «в документе, содержащем перечень услуг, предоставляемых иностранной организацией кандидатам
Народных Депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 45. Ст. 955.
7 Вестник образования. 2007. № 20. С. 13-14.
в усыновители, с указанием их стоимости указывается информация о тех услугах, которые по законодательству государства местонахождения иностранной организации оказываются на платной основе, а также стоимость конкретных услуг и общая стоимость услуг, предоставляемых кандидатам в усыновители».8
Другим примером удачного подхода к рассматриваемой проблеме можно признать Письмо Министерства образования и науки РФ от 31.05.2006 г. № ДЛ-190/06 «Об осуществлении деятельности представительств иностранных организаций по усыновлению детей в связи с внесением изменений в Федеральный Закон «О некоммерческих организациях».9 В данном документе не только перечисляются предполагаемые изменения в упомянутом законе, но и приводится полный список представительств иностранных организаций, осуществляющих деятельность по усыновлению детей на территории РФ, с указанием сроков их аккредитации.
Изложенное свидетельствует о том, что к настоящему времени отечественной нормотворческой практикой выработана система разноуровневых нормативных правовых актов, позволяющих, в целом, достаточно эффективно реализовать правоотношения по усыновлению с иностранным элементом. Отличительной особенностью данной области семейно-правового регулирования является доминирование императивных норм, что предопределено необходимостью особой защиты детства. В то же время, все это не только не исключает, но и предполагает дальнейшее совершенствование правовой регламентации усыновления с иностранным элементом, в частности, путем заключения Россией двусторонних договоров о межгосударственном сотрудничестве в области усыновления. Только соблюдение последнего условия, как представляется, позволит в полной мере обеспечить не только безопасность, но и благополучное развитие ребенка, усыновленного иностранными гражданами.
8 Там же. № 2. С. 8-9.
9 Там же. 2006. № 16. С. 14-17.
