CC BY
189
М.П. Сухомлинова*
Роль органов прокуратуры в обеспечении баланса частного и публичного интересов в сфере частной собственности
Аннотация. В статье раскрывается роль органов прокуратуры РФ с точки зрения обеспечения баланса частного и публичного интереса в сфере защиты права частной собственности. Автором делается акцент на правовые последствия применения мер прокурорского реагирования для субъективных прав частных собственников. В статье автор пришел к мнению, что органы прокуратуры в силу своих полномочий в некоторых случаях напрямую участвуют в определении правомочий частных собственников, установлении, прекращении, изменении права частной собственности в отношении значительного числа объектов, что порождает правовые последствия не только в конкретном случае, но и для правовой определенности в целом. Наделение органов прокуратуры РФ определенными правами, необходимыми для защиты общественных интересов, а также определение круга правоотношений, по которым могут быть приняты меры прокурорского реагирования, является реализацией РФ права на государственное вмешательство в частные правоотношения. Ключевые слова: частная собственность, частный интерес, публичный интерес, государственное регулирование, баланс интересов, органы прокуратуры.
В опросы защиты права частной собственности уже длительное время являются одними из основных для формирования как международной, так и внутригосударственной правовых систем.Субъективное право собственности не может реализовываться вне правового регулирования, обеспечивающего собственника массивом прав и гарантий, защищающих от нарушений его прав. С учетом того, что многие явления в обществе, в том числе и относящиеся к регулированию права собственности, носят трансграничный характер, основу такого регулирования в настоящее время составляют стандарты, выработанные на международном уровне, и на сегодняшний момент они восприняты практически всеми национальными системами, в том числе и РФ.
Наша страна является участницей Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней с 1998 г. (далее — ЕКПЧ)1. Выразив свое согласие с обязательностью норм международного права, Россия должна обеспечить действие и соблюдение этих норм на своей территории, что оказывает непосредственное воздействие на регулирование общественных отношений, включая формирование соответствующей национальной нормативной базы; определение функций
1 Ст. 1 Конвенции о защите прав человека и основных
свобод (заключена в Риме 04.11.1950) вместе с Протоко-
лом № 1 (подписан в Париже 20.03.1952), Протоколом №
4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и Протокол № 1 к ней (подписан в Страсбурге 16.09.1963), Протоколом № 7 (подписан в Страсбурге 22.11.1984).
и полномочий государственных органов; создание внутригосударственных механизмов, защищающих собственника от нарушения его субъективных прав.
Стоит отметить, что участие государственных органов в любом процессе, происходящем в отношении частной собственности, является формой вмешательства государства в дела частных лиц, в связи с чем такое вмешательство, его необходимость и правовые последствия требуют постоянного исследования как с целью соблюдения баланса публичного и частного интереса в широком смысле, а также определения государством необходимости таких действий и установления правовой определенности для субъектов права частной собственности, так и в каждом конкретном случае при нарушении права какого-либо лица.
В этой связи актуальным представляется исследование роли прокуратуры РФ в обеспечении баланса публичного и частного интересов в сфере защиты права частной собственности с учетом специальных функций и задач данного государственного органа. На наш взгляд, требуют изучения вопросы правовых последствий принятия мер прокурорского реагирования для частных собственников в случаях, предусмотренных действующим законодательством.
Деятельность органов прокуратуры представляет собой специфический вид государственной деятельности, которая обусловлена тем, что, согласно ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 (ред. от 21.07.2014) «О прокуратуре РФ» (далее — Закон о прокуратуре), прокуратура РФ как единая федеральная централизованная система органов с подчинением нижестоящих проку-
© Сухомлинова М.П., 2015
* Сухомлинова Марина Петровна — кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела международного сотрудничества и сравнительного правоведения НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ. [[email protected]]
123022, Россия, г. Москва, 2-я Звенигородская ул., д. 15.
роров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ осуществляет от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
В сфере защиты права собственности реализация прав и обязанностей прокуроров, оговоренных Законом о прокуратуре, несомненно, являются формой участия государства, влияющим на правовые последствия для субъективных прав собственников. Кроме того, по нашему мнению, меры прокурорского реагирования в области защиты права частной собственности являются выражением отношения государства к тем или иным правоотношениям между частными лицами и между частными лицами и государством.
В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 (ред. от 10.02.2012) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», органам прокуратуры необходимо: «В сфере экономики сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства». В этом смысле надзор прокуратуры за исполнением действующего законодательства направлен на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. Это, в свою очередь, является обеспечением баланса частных и публичных интересов с той точки зрения, что принятые законодательные акты являются выражением сбалансированности интересов участников правоотношений в той или иной сфере. Ненадлежащее соблюдение законов нарушает такой баланс, способствует разрушению правовой определенности, в связи с чем надзор за соблюдением законов и принятие мер реагирования напрямую направлены на приведение интересов в состояние сбалансированности, опосредованном в законе.
Задачи непосредственной деятельности прокуратуры заключаются в том, чтобы посредством надзора обеспечить проверку конкретных обстоятельств, определить характер нарушений законов и принять решение о применении актов прокурорского реагирования. Этим прокурорский надзор характеризуется как процесс.
Такие задачи выполняются прокурорами в различных сферах, большинство из которых затрагивает частную собственность, и меры прокурорского реагирования имеют определенные правовые последствия для субъективных прав собственников.
Выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновных лиц, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц. Для этого законодательством, регулирующим прокурорский надзор, предусматри-
вается ряд специфических полномочий прокуроров, то есть прав и обязанностей, обеспечивающих устранение нарушений законов. Такие полномочия в теории и практике прокурорского надзора принято именовать правовыми средствами прокурорского реагирования на нарушения законов или актами прокурорского надзора.
Закон о прокуратуре не содержит такого понятия, как «мера прокурорского реагирования», в нем определены лишь виды актов прокурорского реагирования на нарушения действующего законодательства. Акты прокурорского реагирования — это предусмотренные законом средства реализации полномочий прокурора по выявлению, устранению и предупреждению правонарушений, привлечению к ответственности правонарушителей. Поэтому на выявленные нарушения законов прокурор должен реагировать посредством актов прокурорского реагирования, имеющих правовой характер, обличенных в определенную законом форму.
Целью выбора и применения конкретных актов прокурорского реагирования являются выявление и пресечение нарушений законности, привлечение правонарушителей к ответственности, возмещение причиненного вреда, устранение обстоятельств, способствовавших совершению правонарушения, предупреждению подобных правонарушений в будущем.
Меры прокурорского реагирования осуществляются в определенных правовых формах, закрепленных в Законе о прокуратуре (ст. 22—28). Все предложения и требования, содержащиеся в правовых актах прокуроров, должны соответствовать фактически установленным обстоятельствам и требованиям закона. Особенность правового акта прокурора заключается в том, что каждый акт индивидуален, обращен к конкретному органу или должностному лицу, содержит указания на нарушенный закон и предложения по устранению выявленных правонарушений, восстановлению нарушенных прав граждан. Такие акты являются самостоятельной мерой прокурорского реагирования и направлены на устранение нарушений законов, в том числе и сферах, затрагивающих право частной собственности. В качестве значимой меры, влияющей на права частных собственников, является обращение прокурора в судебные органы в установленных законом случаях.
В ГПК РФ приведен исчерпывающий перечень субъектов, в интересах которых прокурор может подать заявление в суд. В первую группу входят граждане, во вторую — субъекты, образующие неопределенный круг лиц, и в третью — Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. При этом прокурор не вправе обращаться в суд с исками в защиту интересов коммерческих или некоммерческих организаций (хозяйственных обществ, учреждений, фондов, общественных объединений, политических партий и т.п.).
В соответствии с ч. 3 ст. 131 ГПК РФ в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту
интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов.
В случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина, в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином либо указание на обращение гражданина к прокурору.
В существенном количестве случаев действия прокурора влекут правовые последствия для частных собственников, в связи с чем практически в каждом из таких случаев перед прокурором стоит задача оценки степени нарушений интересов частных лиц, защита которых возлагается законом на прокурора, и интересов общественных, интересов неопределенного круга лиц.
Такими случаями в числе прочих являются иски о защите прав граждан, принадлежащих к категории лиц, не способных защитить себя самостоятельно, например, в случаях отказа в предоставлении муниципального жилья. В результате разрешения вопроса о законности такого отказа лицо либо приобретает, либо лишается прав на жилье, которое является не только социальным правом, гарантированным Конституцией РФ, но и влечет изменение (приобретение, утрату) материальных имущественных прав. Таким случаем также является защита прокурором интересов незащищенной стороны при несоблюдении условий договоров пожизненной ренты, в результате чего рентодатель лишен права как на денежные средства, получение которых оговаривалось договором ренты, так и права на свою собственность. Также примером вмешательства прокурора в определение прав на частную собственность могут служить меры реагирования по восстановлению нарушенного права работника на заработную плату, поскольку доходы от труда работника также являются частной собственностью.
Отдельной сферой деятельности органов прокуратуры является защита прав граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Здесь распространенными являются такие случаи, как неполучение по вине управляющих компаний гражданами оплаченных ресурсов, несоблюдение порядка содержания и текущего ремонта общедомового имущества, необоснованное взимание платы за коммунальные услуги в повышенном размере, недостатки при проведении капитального ремонта многоквартирных домов, ненадлежащее качество предоставляемых коммунальных услуг. Результатами таких нарушений может стать незаконное лишение граждан своего имущества как в виде денежных средств и недвижимого имущества в случаях, если недобросовестные действия управляющей компании могли привести к разрушению недвижимости.
Правовые последствия для субъективных прав частных собственников имеются также и при участии прокурора в административных правоотношениях. В соответствии с ч. 3 ст. 27 Закона о прокуратуре, в тех случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство по делу об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать это дело. Таким образом, осуществляя надзор, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, предусмотренном как КоАП РФ от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 21.07.2014), так и законом субъекта РФ об установлении административной ответственности.
Прокурор также вправе участвовать в рассмотрении любого дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении, независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.
С точки зрения правовых последствий для частного собственника, важным является участие прокурора в делах об административных правонарушениях с требованием о приостановлении деятельности юридического лица.
Очевидно, что такое приостановление зачастую влечет крайне негативные последствия как для деятельности юридического лица, его контрагентов, а также его собственников — физических и юридических лиц. Такие негативные последствия связаны с невозможностью в ряде случаев исполнения юридическим лицом своих обязательств перед третьими лицами, невозможностью получения материальных благ и т.д.
Законодатель установил закрытый перечень случаев, допускающих возможность назначения наказания в виде административного приостановления деятельности. Первым условием назначения этого наказания является общественно значимый характер противоправных действий организации, продолжение работы которой несет риск причинения вреда жизни, здоровью или имуществу иных лиц, нарушения их прав и законных интересов. Но именно это и выступает фактором, позволяющим если не заморозить деятельность всей организации, то остановить использование отдельных зданий и сооружений под предлогом придания им статуса аварийных.
Отдельной категорией дел с участием прокуроров и влекущих правовые последствия для собственников являются дела о сносе самовольной постройки. Так, в информационном письме Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143 указано, что прокурор и другие органы, уполномоченные
Федеральным законом (и орган строительного надзора, в частности), имеют право обратиться с иском в арбитражный суд, выступив с требованием сноса самовольной постройки в случае, если это продиктовано защитой ими публичных интересов. В ст. 52 АПК РФ не предусматривается, что прокурор может предъявить в суд иск о сносе самовольной постройки. Но Президиум ВАС РФ данную норму истолковывает так, что прокурор вправе обратиться с исковым заявлением в арбитражный суд, если такой иск направлен на обеспечение защиты интересов неопределенного круга лиц.
В настоящее время участие прокуроров в правоотношениях, связанных с определением постройки как самовольной, достаточно часто встречаются в практике. В большинстве случаев прокурор обращается в судебные органы по заявлениям граждан, проживающих по соседству с такой постройкой. Также прокурор обращается в суд, если самостоятельно сочтет, что постройка отвечает признакам самовольной, в связи с чем могут быть нарушены права значительного числа граждан. В данных спорах, с одной стороны, затрагивается частный интерес владельца недвижимости, который в некоторых случаях является ее приобретателем и несет бремя негативных последствий, если постройка будет признана самовольной, с другой стороны, прокурор защищает интересы и в некоторых случаях имущество значительного числа граждан. Кроме того, в случае если при рассмотрении указанного спора будет установлено, что спор затрагивает исключительно гражданские права определенных сторон правоотношения, прокурору будет отказано в предъявлении иска.
Очевидно, что во всех описанных случаях окончательное решение в отношении права собственности о соразмерности нарушений публичных и частных интересов принимается судом, что соответствует конституционному принципу, согласно которому никто не может быть лишен своего имущества, иначе как по решению суда. Вместе с тем прокурор является лицом, уполномоченным обеспечивать охраняемые законом интересы общества и государства. Основанием для реализации этих полномочий являются предусмотренные законом случаи нарушения прав и действующего законодательства, а инструментами — меры прокурорского реагирования, предусмотренные Законом о прокуратуре. В этой связи при решении прокурором вопроса о принятии таких мер необходимо руководствоваться как нормами, защищающими общественные интересы и публичный порядок, так и требованиями и принципами, стоящими на страже частной собственности.
С этой точки зрения явно недооценена роль участия государства в лице органов прокуратуры в защите неопределенного круга лиц, поскольку по результатам такого участия прокурора частные лица получают не только конкретный результат в виде защиты нарушенных прав, но и устанавли-
вается правовая определенность в регулировании и применении конкретным норм права.
Такое же тесное взаимовлияние публичного и частного интереса можно отметить и при защите прокурором прав отдельных лиц, которые не способны защитить свои права самостоятельно (несовершеннолетние, инвалиды и др.). В данном случае прокурором зачастую обеспечивается защита их частной собственности в случае посягательств на такое право со стороны третьих лиц, и одновременно защищаются публичные интересы, выражающиеся в необходимости соблюдения гарантированного государством права по защите таких лиц вообще. Здесь, на наш взгляд, наглядно проявляется двойственность характера такой меры, как подача прокурором указанного иска: с одной стороны, с учетом того, что прокурор является представителем государства и его действия по защите неопределенного круга лиц направлены на защиту общих целей государства и общества, с другой стороны, защиту получают частные лица в данном конкретном случае.
Сказанное в полной мере относится и к полномочиям органов прокуратуры по обжалованию нормативных правовых актов. В данной сфере прокуратура имеет наибольший объем полномочий по оспариванию таких актов, что вытекает из осуществления надзора за состоянием законности в государстве, в том числе и в области нормотворчества.
Анализ положений ч. 1 ст. 46 и ч. 2 ст. 251 ГПК РФ, а также ст. 53 и ч. 2 ст. 192 АПК РФ показывает, что прокурор вправе оспорить нормативные правовые акты в суде общей юрисдикции или арбитражном суде по любому основанию, позволяющему считать их незаконными.
Учитывая также положения п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23 и 28 Закона о прокуратуре, прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, за исключением издаваемых Правительством РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами (п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»). При этом не имеет значения, нарушает этот акт права и законные интересы конкретных граждан или организаций.
Вместе с тем как принятие, так и отмена нормативного акта влечет правовые последствия зачастую и для частных собственников. Так, отмена распоряжения муниципальных властей о выделении земельного участка для муниципальных нужд, в случае если такой участок затрагивает имущественные интересы собственников соседних участков, защи-
щает таких собственников от незаконных действий местных властей в отношении их имущества.
Принцип соблюдения баланса частных и публичных интересов прослеживается в предмете участия прокурора в арбитражном процессе. Речь идет о видах исков, которые вправе предъявлять прокурор — иска о признании сделки недействительной и иска о применении последствий недействительности ничтожной сделки. Значительные последствия для субъективных прав собственников имеют осуществление надзора за соблюдением законодательства о свободе экономической деятельности, таможенного законодательства и т.д.
В целом, анализируя действующее законодательство, регулирующее деятельность прокуратуры в РФ, следует отметить, что деятельность прокурора в настоящее время направлена на защиту государственных и публичных интересов. Прокурор не должен подменять в судебном процессе частных лиц — участников гражданского оборота, который строится на недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела (ст. 1 ГК РФ). Вместе с тем во всех описанных ранее и приводимых выше случаях можно говорить о двойственности цели действий прокурора — при принятии мер, предусмотренных действующим законодательством с целью защиты неопределенного круга лиц, получают защиту и права частных лиц по приобретению, владению, пользованию и распоряжению имуществом, устанавливается правовая определенность в отношении схожих по своему составу
правоотношений, касающихся в том числе и права частной собственности. В этом проявляется взаимовлияние принципа защиты публичного интереса и принципа защиты частного интереса собственника в деятельности органов прокуратуры в сфере защиты права частной собственности.
На основании изложенного анализа действующих законов и роли прокуратуры РФ в защите прав как определенных категорий лиц, так и охраняемых законом интересов общества и государства, можно утверждать, что органы прокуратуры в силу своих полномочий в некоторых случаях напрямую участвуют в определении правомочий частных собственников, установлении, прекращении, изменении права частной собственности в отношении значительного числа объектов, что порождает правовые последствия не только в конкретном случае, но и для правовой определенности в целом. Меры прокурорского реагирования во многих случаях создают основания для установления, изменения объема или утраты права субъектов на частную собственность, в связи с чем такие меры следует применять в строго оговоренных законом случаях с учетом как общественных интересов, так и интересов частных лиц, участвующих в данных правоотношениях. При этом такие основания возникают как в сфере защиты граждан, принадлежащих к категории лиц, не способных защищать свои права самостоятельно, так и в случаях, когда прокурор защищает интересы неопределенного круга лиц или государства.
Материал поступил в редакцию 18 ноября 2014 г.
Role of the prosecution bodies in guarantees of the balance between private and public interests in the sphere of private property
SUKHOMLINOVA, Marina Petrovna — PhD in Law, Senior Scientific Researcher of the Department of International Cooperation and Comparative Legal Studies of the Scientific Research Institute of the Academy of Prosecutor General's Office of the Russian Federation. [[email protected]] 123022, Russia, Moskva, ul. 2 Zvenigorodskaya, 15.
Review. The article discusses the role of the prosecution bodies of the Russian Federation within the framework of guaranteeing the balance between private and public interest in the sphere of private property protection. The author pays special attention to the legal consequences of the measures taken by the prosecution in respect of titles of owners of private property. In this article the author came to a conclusion that in some cases the prosecution bodies due to their competence are directly involved in defining the limits of competence of owners of private property, establishment, termination and amendments in the private property ownership in respect to a large quantity of objects, causing legal consequences both for the owner of a specific object and in general. Provision of the prosecution bodies of the Russian Federation with certain rights necessary to protect public interest and establishing the range of legal relations, which may involve measures by the prosecution both form implementation of the right of the Russian Federation for state intervention into private legal relations.
Keywords: private property, private interest, public interest, state regulation, balance of interests, prosecution bodies.
