CC BY
1
Вкник Нацюнального унiверситету "Львiвська полггехшка". Серiя: "Юридичш науки" № 2 (34), 2022
КОНСТИТУЦ1ЙНЕ ТА М1ЖНАРОДНЕ ПРАВО
УДК 341.1
В^алш Ковальчук
Нацюнальний унiверситет "Львiвська полтехшка", завiдувач кафедри теорп права та конституцiоналiзму Навчально-наукового пiдроздiлу 1нституту права, психологи та шновацшно! освiти kovalchyk1903@gmai.com ОЯСГО: 0000-0002-7523-2098
РОЛЬ ОПОЗИЦП В ДЕМОКРАТИЧНОМУ ПАРЛАМЕНТ1: ПОШУК БАЛАНСУ М1Ж ЛЕГ1ТИМНОЮ ВЛАДОЮ ТА ТИРАН1СЮ Б1ЛЬШОСТ1
http://doi.org/10.23939/law2022.34.179
© Ковальчук В., 2022
Здшснено комплексний пол^ико-правовий аналп ролi опозицп в демократичному парламент^ зокрема прав та гарантш парламентсько"! меншостi як фактору запоб^ання тиранп бiльшостi в умовах трансформацн полiтичних режимив кра'ш Центрально-СхщноТ Свропи, а також вироблення практичних рекомендацш щодо удосконалення цього парламентського шституту в Укра'шь
Зазначено, що в умовах конституцшно! демократы опозищя, яка представляе ште-реси меншост в парламентi однаковою мiрою з урядом - представником волi бiльшостi, е частиною легiтимно обраноТ влади. Кожна з них виконуе властивi Тй функцп, зокрема: т^ що представляють бiльшiсть, втiлюють стратепю суспiльного розвитку, а тi, що меншкть, - здiйснюють контроль за дотриманням прав i свобод. Залежно вiд того, як змiнюеться лептимшсть та ефективнiсть кожноТ iз сторш, змiнюються i Тх владн1 повно-важення. Тому тi, що представляли бшьшкть, можуть стати опозицiею, а т^ що мен-шiсть, - державною владою.
Легiтимнiсть демократичного парламенту залежить вiд того, наскiльки широко представлеш у ньому iнтереси народу - як його бшьшостц так i меншостi. В1дпов1дно, опозищя е вщображенням суспiльного плюралiзму. Така неоднорщшсть повинна бути врахована в пол^ичнш практицi держави, зокрема у способi функцiонування парламенту, а також формах його впливу на роботу уряду. З щею метою важливо створити систему, яка б дала змогу парламентськш опозицп виконувати п державш функцп - контроль, забезпечення прозорост публiчного життя i створення програмноУ альтернативи.
У цьому контекст опозищю слiд розглядати як незалежного суб'екта парламентського права, який разом iз урядовою коалщею активно впливае на парламентський процес. Це передбачае переведення парламентсько! опозицп з рiвня фактичного кну-вання на рiвень формального шституту, врегульованого законодавчо. Регулювання
прав парламентськоТ опозицн в умовах демократичного транзиту е позитивним явищем i може здiйснюватися як на рiвнi конституцiйних принцип1в, так i норм регламенту.
Депутатський iмунiтет та iндемнiтет як парламентськi прившет е важливою скла-довою статусу опозицшного депутата як члена парламенту, вони забезпечують належне виконання його функцш як представника народу. В трансформацшний першд тх збере-ження е виправданим. Зняття депутатського iмунiтету в Укратш не е ефективним способом запоб^ання пол^ичнот корупцн i мае ознаки популiстських (деструктивних) дш з боку влади, спрямованих проти парламентськоТ опозицн.
Одним iз головних методiв урахування iнтересiв опозицн пщ час парламентських дебатiв мае бути встановлення спещально вiдведеного часу протягом кожного сесшного тижня для розгляду законопроекпв, 1н1ц1аторами яких е представники меншость Вод-ночас черговкть розгляду мае бути зворотною вщ чисельностi в1дпов1дних фракцш та груп. Головуючим пщ час такого засщання мае бути представник меншостi. Слщ перед-бачити, аби список тих, хто виступае, автоматично упорядковувався в черговост опози-цiя - коал1ц1я.
З метою запобiгання популiстських (деструктивних) дiй з боку опозицiйних фрак-цiй пiд час законодавчого процесу необхщно запровадити розумну кiлькiсть обмежень щодо пропозицш та поправок до законопроектов, якi б, з одного боку, не порушували права меншост^ а з iншого - не допускали зловживання правом депутата в процес за-конотворення.
Важливим iнструментом забезпечення прав опозицн е розподш посад у структурах парламенту. Це передбачае окремi квоти для опозицп. Видаеться доцшьним впро-вадження посади Лщера опозицн, який е одночасно одним iз заступникiв Голови парламенту. Беззастережно повинш виконуватися регламентнi приписи стосовно немож-ливостi отримання одшею фракцiею бiльше нiж однiеТ посади в керiвництвi одного ко-мгтету. Також мае бути витримана норма про те, що голова i перший заступник ком^ету не можуть обидва бути обраними вiд коалщн.
З метою забезпечення контрольнот функцн парламенту опозицiя повинна володiти правом заслуховувати зв^ уряду i за необхщност висловлювати вотум недовiри як уряду у повному склад^ так i окремому мiнiстру. Уряд зобов'язаний представити свш рiчний звiт про дiяльнiсть, в якому також повинш бути розглянут i прiоритети його дiяльностi на близьку перспективу. Важливо, щоб iнiцiативу про вiдставку уряду могла внести до порядку денного квалiфiкована меншкть депутатiв. Для Укратни процедуру парламентського контролю за дiяльнiстю виконавчот влади може бути удосконалено за умови впровадження iнституту штерпеляцн.
Ключовi слова: права опозицн, демократичний парламент, тирашя бiльшостi, леп-тимна влада, конструктивна опозицiя, коал1ц1я.
Постановка проблеми. Одним iз показникiв рiвня розвитку демократа е дотримання принцитв плюралiзму та свободи, якi гарантують рiвнi права та можливостi як для чинно! влади, так i опозицн. В умовах конституцшно! демократа опозицiя, яка представляе штереси мен-шостi в парламентi однаковою мiрою з урядом - представником волi бiльшостi, е частиною ле-гiтимно обрано! влади. Кожна з них виконуе властивi 1и функцн, зокрема: т1, що представляють бшьшють, втiлюють стратегiю суспiльного розвитку, а т^ що меншiсть, - здшснюють контроль за дотриманням прав i свобод.
Водночас слiд звернути увагу на те, що залежно вщ того, як змiнюеться легiтимнiсть та ефек-тивнiсть кожно! iз сторш, змiнюються i 1х владнi повноваження. Тому тi, що представляли бшь-шiсть, можуть стати опозицiею, а т1, що меншiсть, - державною владою. Це передбачае дотримання певних правил ефективно! взаемодн мiж цими двома елементами владного механiзму, суть яких
можна сформулювати таким чином: терпимють до тих, хто набув широк владш повноваження, i обережнiсть до тих, хто 1х втратив. Така взаeмодiя зумовлена, насамперед, прагматичними мiрку-ваннями, до яких належить, щонайменше, потенцiйна змiнюванiсть влади.
Аналiз конституцшних процесiв останнiх двадцяти рокiв у крашах Центрально-Схщно1 Свро-пи та республшах колишнього СРСР свiдчить про негативну тенденщю витiснення опозицп з пол> тичного поля тсля виборiв. В Угорщинi, Польщi, Чехи, а також Укра1ш iнтенсивнiсть цього проце-су е рiзною. Як правило, це вщбуваеться пiсля перемоги одта з партiй на виборах ("Права i Справедливости' у Польщ^ "Фщес" в Угорщинi, "Слуги народу" в Укра1ш). Партiя переможець самостшно або в коалщп зi сво!ми сателiтами намагаеться витiснити з пол^ичного процесу опози-цiю. Як наслщок, закони приймаються без належного розгляду за прискореною процедурою. Опозищя втрачае будь-який вплив у питанш призначення на ключовi посади як всередиш парламенту, так i до незалежних шститу^в - Вищо! ради правосуддя, Рахунково! палати, Комiтету з питань те-лебачення та радюмовлення. Небезпека таких процесiв очевидна, вона призводить до монополiзацil влади i втрати iнститутiв полiтичного контролю за дiями бiльшостi.
Ще одна особливють транзитних демократiй - поява неконструктивное' (популютсько1) опозицп, яка блокуе будь-яку ствпрацю з провладною бшьшютю. Популiстськi партп переносять свою незгоду практично у вс сфери пол^ичного життя - навiть на т^ де така спiвпраця з бшьшютю в принцип можлива. Наслiдком тако1 неконструктивно1 полiтики е тривалий бойкот роботи парламенту з безглуздою обструкщею законодавчих iнiцiатив та важливих призначень. Результатом тако1 деструктивно1 поведшки е неефективнiсть, хаос i нездатнють приймати важливi для суспiльства та держави ршення.
Як у першому, так i в другому випадку це створюе реальнi загрози "молодим" демокрапям, тому вироблення дiевого мехашзму запобiгання цим негативним проявам е одним iз основних завдань не лише уряду, але й опозицп цих кра1н.
Аналiз дослiдження проблеми. У статп використано науковi дослщження щодо ролi опозицп в демократичному суспiльствi Л. Блонделя, Р. Даля, Г. Дшова, А. Кайзера, С. Левщю, З. Мачель-ського, Б. Стоуна, Л. Хелмса, а також пращ вчених, яю дослщжували питання взаемодп парламент-сько! опозици та владно1 бiльшостi в умовах демократичного транзиту в крашах Центрально-Схщно1 Свропи та Укра1ш - Д. Аскар^ Б. Банашека, Ю. Я. Барабаша, В. В. Бусленка, I. Н. Борзова, Я. Вшта, О. В. Кукуруз, О. В. Совгирь Окремо придшено увагу науковим розвщкам, присвяченим проблемi iнституцiоналiзацil парламентсько1 опозицп в кра1нах транзиту, С. Васшьева, Н. Примуш, Я. Залесного, Я. Шимарика.
Метою статтi е комплексний аналiз прав та гарантш опозицп в демократичному парламент як дiевого механiзму запобiгання тиранп бшьшосп в умовах трансформацп полiтичних режимiв кра1н Центрально-Схщно1 Свропи, а також вироблення практичних рекомендацiй щодо удоскона-лення цього парламентського iнституту в Украшь
Виклад основного матерiалу. На сьогодш вiдсутнiй единий стандарт та правила побудови демократичного суспшьства, в якому б ефективно взаемодiяла парламентська бшьшють та опози-цiя, який би був воображений у мiжнародних актах. Чи не единим мiжнародним документом, який належить до акпв "м'якого права", е рекомендацп Венецшсько1 комюп Ради Свропи щодо цього питання, яю мiстяться в Доповщ "Про роль опозицп в демократичному парламент^', схваленiй Венецiйською комiсiею на своему 84-му пленарному засщанш 15-16 жовтня 2010 р., та "Про вщно-сини мiж парламентською бшьшютю i позицiею в демократ", схваленш Венецiйською комiсiею на 119-му пленарному засщанш 21-22 червня 2019 р. Зокрема, остання оповщь насамперед стосуеться взаемодп провладно1 бiльшостi та опозицп в парламентах краш демократичного транзиту, в яких принцип плюратзму та свободи е ще досить крихким.
У зазначенш вище доповщ сформульовано основш принципи ефективно! взаемодн влади та опозицн в демократичному парламент^ яю, незважаючи на !х абстрактнiсть, вiдображенi в бiльш конкретних процедурах та правилах, встановлених кожною окремою кра!ною. Перелiк цих принцитв не е вичерпним, вш може змiнюватись та доповнюватись, залежно вiд полiтичного режиму, конституцшно! культури та юторичних традицiй. Деякi з них впражеш через конкретнi права та таранти опозицн, в той час як реалiзацiя окремих виявилася доволi проблематичною. На це вказуе досвщ функцiонування парламентiв кра!н Центрально-Схщно! Свропи та Укра!ни.
Зосередимо нашу увагу на тих факторах, як впливають на ефективне функцюнування парла-ментсько! меншостi i реалiзацiю !! права на опозицiйну дiяльнiсть.
Важливий аспект функцiонування опозицн пов'язаний iз питанням: чи е необхщшсть шсти-туцiоналiзувати права опозицн i на якому рiвнi !х варто закршити: конституцн, закону, регламенту законодавчого органу чи шшого нормативного акту? Це питання мае особливу актуальшсть для "молодих" демократiй, у яких ще не сформована правова традищя регулювання вiдносин мiж пров-ладною бiльшiстю та меншiстю. Йдеться, передуам, про переведення парламентсько! опозицн з рАвня фактичного iснування на рiвень формального шституту, врегульованого законодавчо [1, с. 455].
Необхщшсть тако! шституцюналАзацн в останнi роки стае все бшьш очевидною. Зумовлено це, передуем, змшою сприйняття опозицн як незалежного суб'екта парламентського права, який поряд аз урядовою коалщею та парламентськими фракщями е активним учасником парламентського процесу. Так само, як свого часу процес юрпдизацн охопив пол1тичш партн, визначивши за ними статус суб'екта конституцшного права, який е важливим елементом полАтично! системи, вш включив у радАус свого впливу й опозищю - невщ'емну складову публАчно! влади. Таким чином, вщно-сини мАж владою та опозищею перейшли вщ реальних вщносин, як юнували до недавнього часу, на правовщносини, що, безумовно, було пов'язано з бшьш загальною тенденщею до правового норму-вання вшх елеменпв, що складають полАтичну систему.
Не менш важливим питанням е те, на р1вш якого правового акту будуть закршлення права опозицн. Найвищим ступенем шститущалАзацн е Конститущя. Однак така форма юридизацн мае сво! переваги та недолши. З одного боку, Конститущя дае найкращий захист меншост вщ бшьшос-ri, а з шшого - це може стати джерелом проблем, наприклад, якщо Основний закон встановлюе надто високий порАг квалАфшовано! бшьшосп для прийняття важливих ршень [2, с. 25]. КрАм цього, слщ зауважити, що згадка про опозищю чи меншють в Конституцн е рщюсним явищем. Лише в останш роки можна спостерАгати практику доповнення Конституцн положеннями, яю повинш га-рантувати парламентськш опозицн особливий захист.
Прикладом може слугувати поправка до Конституцн Францн, внесена в 2008 р., яка додала положення, згщно з яким: "Регламентом кожно! палати визначаються права парламентських груп, утворюваних у вщповщнш палата Регламентом визначаються особливА права опозицшних груп у палат^ а також груп, як становлять меншють" (ст. 51-1) [3]. ПодАбна норма мютиться в Конституцн Португалн: "За меншютю визнаеться право на демократичну опозищю згщно Конституцн та закону" (ч. 2, ст. 114) [4]. Кр1м цього, в Конституцн Португалн чАтко зазначено, що "пол1тичш партн представлены в Асамбле! Республши, як не входять в склад Уряду, користуються, зокрема, правом на отримання регулярно! шформацн безпосередньо вщ Уряду щодо впршення основних питань, як представляють сустльний штерес..." (ч. 3, ст. 112). Про опозищю згадуеться i в Конституцн Маль-ти [5], в якш чАтко закршлений шститут "Лщера Опозицн" (Leader of the Opposition).
У конститущях кра!н Центрально-Схщно! Свропи та Укра!ни закршлений лише принцип плюралАзму та свободи, а також окремА права депутаив чи !х невеликих груп щодо шщативи прийняття важливих ршень: внесення на розгляд парламенту законопроекта (ч. 2, ст. 41 Конституцн Чесько! Респубши) [6], а також поправок до них (ч. 2, ст. 119 Конституцн Польсько! Республши) [7], подання Прем'ер-мшютру чи мшютрам штерпеляцн (ч. 2, ст. 61 Конституцн Литовсько! Республши) [8], створення тимчасових слщчих комюш (ч. 3, ст. 89 Конституцн Укра!ни) [9].
Наскшьки винятковим явищем е конституцшне регулювання прав парламентсько1 опозицп, настшьки винятковим е i законодавча форма регулювання статусу парламентсько1 меншостi. Серед европейських демократiй винятком з правила е лише Португашя, в якш права та гарантп дiяльностi опозици врегульоваш спецiальним законом. Вважаеться, що законодавче регулювання прав парла-ментсько1 опозицп негативно впливае на автономний статус як парламентсько1 меншостi, так i за-конодавчого органу загалом, оскшьки такий закон пiдпадае тд конституцiйний контроль i на нього може бути накладене вето. Тому в жоднш з дослiджуваних нами кра1н вiн так i не був прийнятий. Причини не прийняття такого закону можуть бути винятково полiтичними, як, наприклад, у випад-ку з Укра1ною.
Оптимальною формою iнституцiалiзацil парламентсько1 меншостi, як засвщчуе досвiд европейських демократiй, е регламент. Це особливий нормативний акт, який, як правило, приймаеться за шшою процедурою, шж звичайний закон, i не пiдпадае пiд конституцшний контроль та вето президента. Венецшська комiсiя вказуе на те, що регламент повинен бути стабшьним i не може змшю-ватись регулярно на шкоду парламентсько1 меншосп. Змiна правил регламенту повинна здшснюва-тись за пiдтримки кватфшовано1 бшьшост та згоди меншостi парламенту. Регламент не може зм> нюватися систематично на вимогу бшьшост в процес вирiшення iнших питань, не пов'язаних зi змiстом регламенту, з порушенням принципу правово1 визначеностi. Така практика е характерним явищем в умовах демократичного транзиту, зокрема тод^ коли президент, уряд та парламентська бшьшють представляють штереси одше1 пол^ично1 сили.
Наступне питання, яке безпосередньо пов'язане з правами парламентсько1 меншост, - статус депутата вщ опозицп та можливють позбавлення його депутатського мандату. Вщповщно до реко-мендацiй Венецшсько1 комюн, усi депутати повиннi мати однаковi iндивiдуальнi права, незалежно вщ того, чи е вони представниками провладно1 бiльшостi, опозицп, чи збер^ають незалежний статус (право голосу, право депутатського подання та звернення, право виступати в парламентських дебатах, право участ в роботi комтетв та комiсiй, право отримувати шформащю та документи, представленi в парламент i т. д.). Окремi права можуть мати обмеження, якi пов'язаш зi статусом депутата як учасника певно1 групи (наприклад, у випадку обрання депутата на керiвнi посади парламенту). Тому принцип рiвностi депутатв зазвичай доповнюеться принципом пропорцшного представництва та участi партiйних груп у парламентських органах.
З метою збереження незалежного статусу депутата та забезпечення йому належних гарантш дiяльностi в демократичних парламентах був запроваджений шститут депутатських iмунiтетiв, який мае особливе значення для реалiзацil прав парламентсько1 опозицп. Доцiльно зазначити, що депу-татськi iмунiтети як таю були предметом окремого дослщження Венещансько1 комюн [10]. Зокрема, згадувана комiсiя наголосила, що парламентський iмунiтет е частиною европейсько1 конститу-цшно1 традицн, згiдно з якою вибраш представники потребують певних гарантiй для того, щоб ефективно здiйснювати свш демократичний мандат; вказала на вщмшнють мiж "невiдповiдальнiс-тю", яка означае iмунiтет вiд переслiдування за голосування, думки та вислови, пов'язанi з реалiза-цiею депутатсько1 посади, або, шшими словами, ширшою свободою слова (шдемштету), нiж орди-нарнi громадяни, та "недоторканiстю", або iмунiтетом у прямому сенш, що е спещальним юридич-ним захистом для парламентарiв, яких звинувачують у порушеннi закону. Зазвичай це стосуеться арешту, затримання або судового переслiдування без згоди парламенту. Також Венещанська Комiсiя зазначае, що юторично iдея парламентського iмунiтету пов'язана з принципом розподiлу влади i що головним аргументом проти парламентського iмунiтету е принцип рiвностi перед законом, який тлумачиться також як елемент верховенства права, а тому вш е лептимним тод^ коли може бути виправданим iз урахуванням принципiв пропорцiйностi й необхвдносп в демократичному суспшьствь
Депутатський iндемнiтет отримав свое закршлення як в конституцiях, так i в законах усiх державах Центрально-Схщно1 Свропи та Украlнi. В Конституцп Литви зазначено, що член Сейму за голосування чи виступ у Сеймi не може переслщуватися (ч. 3, ст. 62). Аналопчним або
подiбним за змютом е положення Конституцiï Украши (ст. 80) та Конституцн 4exiï (ч. 1, ст. 27). У Конституцн Польщi закршлене лише загальне положення про "невщповщальшсть" депутата за здiйснення свого мандата (ч. 1, ст. 105), яке детальшше прописане в Закош "Про виконання мандату депутата i сенатора" (ч. 2, ст. 6) [11]. Обмеження шдемштету може стосуватися лише виняткових ситуацiй, пов'язаних i3 найбiльш тяжкими висловлюваннями (наклепи чи образи), а також поведш-ки депутата, що не вщповщае його статусу.
Складшшим е питання щодо депутатсько1' недоторканостi. У Конституцн та законодавсга Литви, Польщi, Чехн передбачено, що депутат парламенту не може бути притягнутим до кримша-льноï вiдповiдальностi, його недоторканiсть стосуеться можливосп проведення щодо нього розсл> дування, включно з попереднiм розслщуванням, проведення обшукiв й виïмкою в житш та офiсних примiщеннях. Винятком з принципу недоторканостi в цих державах е flagrantedelicto ("затримання на гарячому"), яке передбачено на рiвнi Основного закону Польщi (ч. 5, ст. 105) та Чехн (ч. 5, ст. 27), а також Статуту Сейму Литви (ч. 3, ст. 22). Важливим аспектом цього питання е те, що депутатська недоторканють е тимчасовою i правосуддя лише певною мiрою вщкладаеться, а не заперечуеться. Так, вщповщно до Конституцн Польщк "Кримшальне провадження, здшснюване щодо особи до дня ïï обрання депутатом, на вимогу Сейму повинно бути зупинене до заюнчення перюду дiï мандата. В цьому випадку на такий самий час перериваеться переб^ у строюв давностi кримiнальному провадженнi" (ч. 3. ст. 105). Зняття iмунiтету в крашах демократичного транзиту зазвичай е компе-тенцiею парламенту, який, вщповщно до подання компетентного органу (як правило, Генерального прокурора), створюе комюда для розслiдування справи, на основi якого приймае остаточне рiшення (ст. 23 Статуту Сему Литви) [12].
Дещо шший спосiб вирiшення питання депутатського iмунiтету, зокрема представникiв опозицн, був запропонований в Украшу Впродовж тривалого часу депутати Верховно1' Ради Украши володiли депутатською недоторканютю. Однак, з огляду на неоднозначне ставленням до цього питання в сусшльсга, воно набуло пол^ичного значення. Ще пiд час проведення Всеукрашського референдуму 2000 р. одним iз питань було таке: "Чи згодш Ви з необхвдшстю обмеження депутатсь-ко1' недоторканностi народних депутата Украши i вилученням у зв'язку з цим частини третьо1' статп 80 Конституцiï Украши: "Народш депутати Украши не можуть бути без згоди Верховно1' Ради Украши притягнеш до кримiнальноï вiдповiдальностi, затримаш чи заарештованi"?". Кiлькiсть голосiв, поданих "за", становила 89 %, а отже, скасування депутатського iмунiтету отримало широ-ку народну пiдтримку. Проте це питання референдуму 2000 р., як i низка шших, так i не було тодi реалiзоване на практищ.
Водночас 3 вересня 2019 р. Верховна Рада Украши прийняла Закон "Про внесення змш до Конституцн Украши" i з 1 шчня 2020 р. ст. 80 Конституцн Украши передбачае лише, що народш депутати не несуть юридично1' вщповщальност за результати голосування або висловлювання в парламент та його органах, за винятком вщповщальносп за образу чи наклеп. Вщтак на сьогодш Конституцiею передбачено лише депутатський iндемнiтет.
Окрiм того, слщ звернути увагу, що особливосп початку досудового розслщування щодо народного депутата Украши, повщомлення про тдозру, затримання, обрання щодо нього запобiжно-го заходу, проведення слiдчих (розшукових) та негласних слiдчих (розшукових) дш визначаються Кримiнальним процесуальним кодексом Украши (ч. 2 ст. 27 Закону Украши "Про статус народного депутата Украши") [13]. Поряд iз внесенням змш до Конституцн Украши, Кримшальний про-цесуальний Кодекс Украши був доповнений ст. 482-2 [14].
Отже, попри скасування депутатсько1' недоторканост на рiвнi Конституцн Украши, можемо стверджувати, що частково вона все ще залишаеться. Оскшьки клопотання про затримання, обрання запобiжного заходу та iншi розглядаються лише за учасп народного депутата, це ускладнюе проведення розслщування щодо народних депутатiв. Водночас однозначно позитивним моментом е те, що на рiвнi Кримшально-процесуального кодексу було вперше реалiзовано концепцiю flagrantedelicto.
Ще одне важливе питання стосуеться права опозицИ тд час парламентських дебат1в. Передуем опозищя повинна мати достатньо часу для критики законопроектв, яю пропонуе парла-ментська бшьшють. Якщо надати повноваження щодо регулювання часу на виступи на розсуд ке-рiвного органу парламенту чи особисто сткеру, то е ймовiрнiсть того, що опозищя не отримае достатньо можливостей впливати на законодавчий процес. Венецшська комюя вважае, що в зако-нодавств^ зокрема в парламентському регламент, повинно бути прописано основш правила, що запобтають постху у прийняттi законiв, таких як штервали мiж читаннями та обговорення в комiтетах.
Це, насамперед, стосуеться процедури внесення змiн до конституций яка мае бути "повшьною та поступовою", що б дати можливють опозицп чинити опiр конституцшним змiнам, запропонова-ним бiльшiстю. Процедура внесення змш до Конституцп Литви, Польщ^ Чехи та Укра1ни е "жорс-ткою" як за кшькютю послiдовних етапiв И проведення, так i за чисельнiстю суб'ектiв права, що дае змогу парламентськш опозици контролювати И перебт Крiм цього, парламентська меншють може iнiцiювати внесення таких змш, як це передбачено Конститущею Литви (ч. 1, ст. 147), Конститущею Польщi (ст. 235) та Конститущею Украши (ст. 154).
Що стосуеться прийняття звичайних закошв, то опозицiя повинна мати достатньо часу для обговорення законопроектв та внесення сво1х пропозицiй щодо !х удосконалення. Венецiйська ко-мюя рекомендуе запровадити чiткiшi правила розподш часу на проведення дебатiв мiж парла-ментською бiльшiстю та опозищею. Однак у регламентах Польщi, Литви, Чехи вони не передбаче-ш, депутати вiд меншостi беруть участь у парламентських дебатах на загальних шдставах як зви-чайнi члени парламенту. Частково це питання регулюеться в Статут Литовського парламенту, в якому передбачено, що голова Сейму може змшити порядок черговост вистушв з метою бшьш пропорцiйного представництва в дебатах фракцiй, комiтетiв, аргументацп "за" та "проти" (ч. 2, ст. 105), а також у раз^ якщо проти ршення припинити дебати буде заперечувати опозицiйна фракщя i И пiдтримае третина присутшх на засiданнi членiв Сейму, вони будуть продовжуватися (ч. 7. ст. 108).
Також важливо забезпечити опозицшним фракщям можливiсть формувати порядок денний, пропонувати законопроекта та поправки до них, внесет бшьшютю. Лише в Сеймi Литви за опозищею закршлене право визначати кожного третього четверга порядок роботи вечiрнього засщання (ч. 5, ст. 97) [12]. Встановлення фшсованого часу для розгляду питань, запропонованих меншютю, е одшею з основних вимог опозицiйних фракцш у кра1нах транзиту, де таке право не набуло формального закршлення. Що стосуеться права законодавчо1 шщативи та внесення змiн до законопроекпв, то воно дозволяе опозицп стати реальним учасником законодавчого процесу. Хоча це право i передбачено в законодавстга кра1н Центрально-Схщно1 Свропи, а також Укра1ни, воно все ж потребуе додаткових гарантш його реатзацп.
Важливим шструментом забезпечення прав опозицп е розпод1л посад у структурах парламенту. Якщо надати можливють бшьшосп виршувати питання призначення керiвникiв структурних пiдроздiлiв, опозищя ризикуе повнютю втратити здатнiсть впливати на роботу законодавчого органу i виконувати притаманнi 1'й функцп. Тому Венецшська комюя пропонуе в свош доповiдi пропо-рцiйний розподш керiвних посад та мiсць в основних комтетах. Окрiм того, е змют резервувати за опозицiйними фракщями керiвнi посади в структурах парламенту. Якщо для сталих демократiй це питання виршуеться на рiвнi конститущйно1 традицil, то для кра1н транзиту його краще сформу-лювати в окремих правових положеннях.
Пропорцiйне представництво буде марним, якщо вш важливi процесуальнi рiшення, що сто-суються функщонування парламенту (визначення порядку денного, встановлення вщповщальносп окремих депутатiв тощо) приймаються спiкером або простою бшьшютю голошв у парламентi. Тому представникам опозици надзвичайно важливо володiти достатшми повноваженнями у тих комiте-тах, яю встановлюють правила внутрiшньоl процедури або виршують спори, наприклад, Комтет iз регламенту, депутатського iмунiтету та етики. Тут принцип пропорцшного представництва може бути доповнений додатковими мехашзмами, такими як голосування квалiфiкованою бшьшютю або надання опозици блокувальних повноважень щодо найважливших процедурних рiшень.
Як засвщчуе досвщ европейських демократш, опозицiя широко представлена в тих комтетах, якi здiйснюють парламентський контроль за дiяльнiстю виконавчо1' влади та незалежних агентств. Традицшно лщери опозицiйних фракцiй очолюють комiтети з питань бюджету та правоохоронно1' дiяльностi. Так, у Францiï опозицiя завжди обирае голову Комiтету з бюджету, в Шмеччиш меншо-стi належить посада голови Комiтету з питань контролю за спецслужбами. Ц комтоти надiленi до-сить широкими повноваженнями, якi не обмежуються лише заслуховуванням щорiчних звiтiв цих органiв, а мають можливють розслiдувати конкретнi справи щодо конкретних посадових осiб.
Парламентський контроль за виконавчою владою е одшею з основних функцiй опозицн, яку вона реалiзуе через право заслуховувати зв^ уряду та у разi необхiдностi висловлювати йому вотум недовiри. Уряд, мiнiстри, iншi посадовi особи виконавчо1' влади зобов'язаш регулярно звiтувати перед парламентом i давати вщповщ на запитання депутатiв. У процесi звiтування опозищя повинна мати прiоритетне право задавати питання першою i поставити уряду бшьше запитань, шж члени бшьшосп. Вiдповiдна норма мiститься в Статуй Сейму Литви. Вiдповiдно до нього, щорiчно (до 31 березня) Уряд зобов'язаний представити свiй рiчний зв^ про дiяльнiсть, в якому також повинш бути розглянуп i прюритети дiяльностi Уряду на близьку перспективу. Пюля звiту Уряду проводяться спещальш дебати, по завершенню яких Сейм може прийняти резолюцiю. У дебатах першими виступають лщер опозици та представники опозицiйних фракцiй (ст. 207). Пюля зв^у членiв Уряду im задають питання в такiй послiдовностi: спочатку два питання може задати лiдер опозицiï Сейму, пюля чого питання можуть задавати тдряд представники вшх фракцiй, починаючи з опозицшних фракцiй i з урахуванням розмiру фракцiï (ст. 208).
У бшьшосп краш Центрально-Схiдноï Свропи парламентська опозищя володiе дiевим ме-хашзмом контролю за виконавчою владою - правом на штерпелящю. Обговорення штерпеляци вiдбуваеться у форматi загальноурядового зв^у або звiту окремого мiнiстра, результатом обговорення якого в парламент може бути резолющя недовiри як уряду у повному склад^ так i окремим мшютрам. 1нститут штерпеляци в Лига, Чехiï та Польщi мае сво1' особливостi. Так, у Сеймi Литви iнтерпеляцiя може бути подана Прем'ер-мшютру чи мiнiстру шд час сесiï групою чисельнiстю не менше як одна п'ята члешв Сейму. Пюля обговорення вщповщей Сейм бшьшою половиною голосiв всiх члешв Сейму може висловити недовiру Прем'ер-мшютру (це передбачае вщставку всiх члешв Уряду) чи мшютру (ст. 61 Конституци). У процесi обговорення штерпеляци першими виступають лщер опозицiï та представники опозицшних фракцш. Депутат Сейму Польщi володiе правом подати штерпелящю з основоположних питань, що стосуються внутршньо1' та зовшшньо1' пол^ики держави (ч. 1, ст. 192 Статуту). Пропозищя про прийняття вщповщно1' постанови може бути внесена не менше 69 депутатами (ч. 1, ст. 159 Конституци'). Кожен депутат Палати представниюв Чехн може внести штерпелящю Уряду чи окремому мшютру з питань, яю належать до ix компетенцн. Вiдповiдно, члени Уряду повинш вщповюти на штерпелящю впродовж тридцяти днiв з моменту ïï внесення (ст. 53 Конституци). Депутат подае запит усно на засщанш Палати або письмово через Голову Палати.
Законодавством Украши така форма парламентського контролю, як штерпелящя, не передба-чена. Найближчою до штерпеляци формою контролю ддачого Регламенту е процедура депутатсь-кого запиту (Глава 37). Зокрема, ст. 226 Регламенту передбачае, що представник органу чи посадова особа, до яко" було направлено депутатський запит, можуть бути викликаш до Верховно" Ради Украши для надання вщповщей, сформульованих у запил. Однак депутатський запит мае суттевi вщмшност вщ класичноï процедури iнтерпеляцiï, яку застосовують у европейських демократах. По-перше, на засiданнi парламенту на запит може давати вщповщь не лише прем'ер-мшютр чи мшютри, а будь-яка посадова особа, до якоï направлений запит (в окремих випадках це може бути уповноважена на це особа). По-друге, запит передбачае обмежену кшькють часу (до 30 хв), що е недостатшм для об'ективного та всебiчного обговорення проблеми. По-трете, за результатами обговорення запиту приймаеться постанова, але ïï змют е довшьним, вона не мае ч^ких юридичних наслщюв. Натомiсть за результатами iнтерпеляцiï член уряду може отримати iмунiтет
на певний перюд часу або бути звшьнений i3 займано1 посади. По-черверте, процедура звернення не передбачае жодних прюритетв для опозицшних фракцш, а навпаки прерогативи пiд час ïï проведення належить Головi Верховноï Ради та парламентськiй бшьшосп.
Висновки. Легiтимнiсть демократичного парламенту залежить вiд того, наскiльки широко представлен у ньому iнтереси народу - як його бшьшост, так i меншосп. Вiдповiдно, опозицiя е вщображенням суспiльного плюралiзму, факту, який шдтверджуе його соцiополiтичну неоднорщ-нiсть. Така неоднорщшсть повинна бути врахована в пол^ичнш практицi держави, зокрема у спо-собi функцiонування парламенту, а також формах його впливу на роботу уряду. З щею метою важливо створити систему, яка б дала змогу парламентськш опозицп виконувати ïï державш функцп -контроль, забезпечення прозорост публiчного життя i створення програмноï альтернативи.
У цьому контекст опозицiю слiд розглядати як незалежного суб'екта парламентського права, який разом iз урядовою коатщею активно впливае на парламентський процес. Це передбачае пере-ведення парламентсь^' опозицiï з рiвня фактичного юнування на рiвень формального iнституту, врегульованого законодавчо. На нашу думку, регулювання прав парламентсь^' опозицп в умовах демократичного транзиту е позитивним явищем i може здшснюватися як на рiвнi конституцшних принцитв, так i норм регламенту. З огляду на це, оптимальним видаеться той тдхщ, який передба-чатиме внесення необхщних змiн до Регламенту Верховноï Ради Украши в частинi одночасного унормування питань органiзацiï та дiяльностi коалщп та опозицiï. Натомiсть окреме законодавче регулювання статусу коалщп та опозицп виглядае надмiрним та неращональним.
Однак процес ефективноï опозицiйноï дiяльностi в парламент залежить не лише вщ шститу-цiалiзацiï прав опозицiï, але й вiд правовоï традицiï та культури, яка сформувалася у вщносинах мiж бiльшiстю та меншiстю та шклюзивних полiтичних iнститутiв, якi гарантують транспарентнiсть формування як парламенту загалом, так i його опозицшних фракцш та груп. Одшею з умов форму-вання конструктивноï опозицiï в крашах демократичноï трансформацiï е наявшсть консолiдованоï полiтичноï елiти, об'еднаноï навколо iдеï нацiонального та конституцiйного патрютизму. Отож, конструктивна опозицiя - це результат системних змiн як на рiвнi полiтико-правовоï практики, так i правосвщомост.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Szymanek J. O potrzebie instytucjonalizacji opozycji parlamentarnej w przepisach regulaminu Sejmu RP. Gdanskie Studia Prawnicze. 2018.Vol. XL. Р. 455.
2. Диков Л. Роль оппозиции в демократическом парламенте - поиск баланса между эффективным государственным управлением и тиранией большенства. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law. № 1. 27 р.
3. Конститущя Французько1 Республки вщ 28.09.1958 р. URL: http://185.65.244.102/img/books/files/ 1525439702fr_const_new_a5%20_web.pdf (дата звернення: 25.04.2022).
4. Constituiçao de Portugal ввд 02.04.1976 р. URL: http://webcache.googleusercontent.com/ search?q=cache:ztAGya2u0hkJ:www.parlamento.pt/Legislacao/Documents/constpt2005.pdf+&cd=2&hl=uk&ct=clnk &gl=ua (дата звернення: 25.04.2022).
5. Конституц1я Мальтшсько1 Республши ввд 21.09.1964 р. URL: https://legalns.com/download/books/ cons/malta.pdf (дата звернення: 20.04.2022).
6. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. URL: https://www.sejm.gov.pl/prawo/ konst/rosyjski/kon1.htm (дата звернення: 20.04.2022).
7. Конституц1я Литовсько1 Республ1ки в1д 25.10.1992 р. URL: http://lib.rada.gov.ua/static/LIBRARY/ catalog/law/lit_konst1.htm (дата звернення: 15.04.2022).
8. Конститущя Украши : Закон Украши в1д 28.06.1996 р. Вiдомостi Верховноï Ради Украши. № 30. Ст. 141. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96%D0%B2%D1%80#Text (дата звернення: 15.04.2022.
9. Report on the Scope and Lifting of Parliamentary Immunities CDL-AD(2014)011. URL : http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2014)011-e (дата звернення: 10.04.2022).
10. O Wykonywaniu Mandatu Posla i Senatora. URL: http://www.sejm.gov.pl/prawo/mandat/ mandat.htm (дата звернення: 11.04.2022).
11. Lietuvos Respublikos Seimo statutas. URL: https://www.etar.lt/portal/lt/legalAct/ TAR.123B53F30F70 8 Lietuvos Respublikos Seimo statutas - https://www.e-tar.lt/portal/lt/legalAct/ TAR.123B53F30F70 (дата звернення: 15.04.2022).
12. Про статус народного депутата Украши : Закон Украши вщ 17.11.1992 р. В1домост1 Верховно'! Ради Украти. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show (дата звернення: 11.04.2022).
13. Про внесения змш до деяких законодавчих акпв Украши з метою приведення у вщповщшсть iз Законом Украши "Про внесення змш до статп 80 Конституци Украши щодо недоторканносп народних депутапв Украши" : Закон Украши вщ 18.12.2019 р. В1домост1 Верховно'! Ради Украши. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/388-20#n13 (дата звернення: 09.04.2022).
REFERENCES
1. Szymanek J. (2018). Pro neobkhidnist instytutsionalizatsii parlamentskoi opozytsii v rehlamenti Seimu Respubliky Polshcha. [On the need to institutionalize the parliamentary opposition in the regulations of the Sejm of the Republic of Poland].Vol. XL. 473 р. [in Polish].
2. Dykov L. (2020). Rol opozytsii u demokratychnomu parlamenti - poshuk balansu mizh efektyvnym derzhavnym upravlinniam ta tyraniieiu bilshosti [The role of the opposition in a democratic parliament - the search for a balance between effective public administration and the tyranny of the majority]. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law. No. 1. 27 р. [in Russian].
3. Konstytutsiia Frantsuzkoi Respubliky. (1958). [Constitution of the French Republic]. URL: http://185.65.244.102/img/books/files/1525439702fr_const_new_a5%20_web.pdf (access date: 25.04.2022).
4. Konstytutsiia Portuhalskoi Respubliky. (1976). [Constitution of the Portuguese Republic]. URL: http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:ztAGya2u0hkJ:www.parlamento.pt/Legislacao/Documents/c onstpt2005.pdf+&cd=2&hl=uk&ct=clnk&gl=ua (access date: 25.04.2022).
5. Konstytutsiia Maltiiskoi Respubliky. (1964). [Constitution of the Republic of Malta]. URL: https://legalns.com/download/books/cons/malta.pdf (access date: 20.04.2022).
6. Konstytutsiia Rechi Pospolytoi Polshchi. (1997). [Constitution of the Republic of Poland]. URL: https://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/rosyjski/kon1.htm (access date: 20.04.2022).
7. Konstytutsiia Lytovskoi Respubliky. (1992). [Constitution of the Republic of Lithuania]. URL: http://lib.rada.gov.ua/static/LIBRARY/catalog/law/lit_konst1.htm (access date: 15.04.2022).
8. Konstytutsiia Ukrainy. (1996) : Zakon Ukrainy vid 28.06.1996 r. Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy, No. 30, st. 141 [Constitution of Ukraine: Law of Ukraine]. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 254%D0%BA/96%D0%B2%D1%80#Text (access date: 15.04.2022) [in Ukrainian].
9. Zvit pro sferu dii ta zniattia deputatskoi nedotorkannosti. (2014). [Report on the Scope and Lifting of Parliamentary Immunities CDL-AD011]. URL : http://www.venice.coe.int/webforms/documents/def ault.aspx?pdffile=CDL-AD(2014)011-e (access date: 10.04.2022) [in English].
10. Pro vykonannia mandata deputata i senatora. (1996). [On the performance of the mandate of deputy and senator]. URL: http://www.sejm.gov.pl/prawo/mandat/ mandat.htm. (access date: 11.04.2022) [in Polish].
11. Statut Respubliky Lytvy. (1994). [Statute of the Republic of Lithuania]. URL: https://www.etar.lt/portal/lt/legalAct/ TAR.123B53F30F70 8 Lietuvos Respublikos Seimo statutas - https://www.e-tar.lt/portal/lt/legalAct/ TAR.123B53F30F70 (access date: 15.04.2022).
12. Pro status narodnoho deputata Ukrainy. Zakon Ukrainy vid 17.11.1992 r. Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy. [About the status of the People's Deputy of Ukraine. Law of Ukraine]. (access date: 11.04.2022).
13. Pro vnesennia zmin do deiakykh zakonodavchykh aktiv Ukrainy z metoiu pryvedennia u vidpovidnist iz Zakonom Ukrainy "Pro vnesennia zmin do statti 80 Konstytutsii Ukrainy shchodo nedotorkannosti narodnykh deputativ Ukrainy" [About modification of some legislative acts of Ukraine for the purpose of bringing in accordance with the Law of Ukraine "About modification of article 80 of the Constitution of Ukraine concerning inviolability of People's Deputies of Ukraine"] (access date: 09.04.2022).
Дата надходження: 17.03.2022р.
Vitaliy Kovalchuk
Lviv Polytechnic National University, Head of the Department of Theory of Law and Constitutionalism Educational and scientific department of the Institute of Law, psychology and innovative education kovalchyk1903@gmai.com ORCID: 0000-0002-7523-2098
THE ROLE OF THE OPPOSITION IN A DEMOCRATIC PARLIAMENT: FINDING A BALANCE BETWEEN THE LEGITIMATE POWER AND THE TYRANNY OF THE MAJORITY
The article provides a comprehensive political and legal analysis of the role of the opposition in a democratic parliament, including the rights and guarantees of the parliamentary minority as a preventing factor of the tyranny of the majority in the transformation of political regimes in Central and Eastern Europe.
It is noted that in a constitutional democracy, the opposition, which represents the interests of the minority in the parliament on an equal footing with the government, which represents the will of the majority, is a part of a legitimately elected government. Each of them performs its inherent functions, in particular: those representing the majority implement the strategy of social development, and those representing the minority - exercise control over the observance of rights and freedoms. Depending on how the legitimacy and effectiveness of each party changes, their powers change. Therefore, those representing the majority can become the opposition, and those representing the minority - the state government.
The legitimacy of a democratic parliament depends on how widely it represents the interests of the people - both majority and minority. Accordingly, the opposition is a reflection of social pluralism. Such heterogeneity must be taken into account in the political practice of the state, including the way the parliament functions, as well as the forms of its influence on the work of the government. To this end, it is important to create a system that would allow the parliamentary opposition to perform its state functions - control, ensuring transparency of public life and creating a program alternative.
In this context, the opposition should be seen as an independent subject of parliamentary law, which, together with the governing coalition, actively influences the parliamentary process. This involves shifting the parliamentary opposition from the level of actual existence to the level of a formal institution regulated by law. The regulation of the rights of the parliamentary opposition in the conditions of democratic transit is a positive phenomenon and can be carried out both at the level of constitutional principles and norms of the regulations.
Parliamentary immunity and indemnity as parliamentary privileges are an important component of the status of an opposition deputy as a member of parliament, they ensure the proper performance of his functions as a representative of the people. In the transformation period, their preservation is justified. The lifting of parliamentary immunity in Ukraine is not an effective way to prevent political corruption and shows signs of populist (destructive) actions by the authorities against the parliamentary opposition.
One of the main methods of taking into account the interests of the opposition during parliamentary debates should be setештп a specific time during each session week to consider bills initiated by minority representatives. In this case, the order of consideration should be inverse to the number of relevant factions and groups. The representative of the minority should chair this meeting. The list of speakers should be automatically sorted by the opposition-coalition order.
In order to prevent populist (destructive) actions by opposition factions during the legislative process, it is necessary to introduce a reasonable number of restrictions on proposals and amendments
to bills that on the one hand would not violate minority rights and on the other hand would prevent abuse of MPs' rights.
An important tool for ensuring the rights of the opposition is the distribution of seats in parliamentary structures. This provides for separate quotas for the opposition. It seems expedient to introduce the position of Opposition Leader, who is also one of the Deputy Speakers of Parliament. Unconditional regulations on the impossibility for one faction to obtain more than one position in the leadership of one committee must be strictly observed. The rule that the chairman and the first deputy chairman of a committee cannot both be elected by the coalition must also be upheld.
In order to ensure the control function of the parliament, the opposition should have the right to hear the report of the government and, if necessary, to express a motion of no confidence in both the government as a whole and the individual minister. The government is obliged to submit its annual activity report, which should also consider the priorities for its activities in the near future. It is important that the initiative for the resignation of the government can be put on the agenda by a qualified minority of deputies. For Ukraine, the procedure of parliamentary control over the activities of the executive branch can be improved provided that the institution of interpellation is introduced.
Key words: rights of the opposition, democratic parliament, tyranny of the majority, legitimate government, constructive opposition, coalition.
