CC BY
33т РАЕКТОРИЯ МЫСЛИ
Роль материального и процессуального права в частнособственнических (гражданских) и административных правовых системах
С. Л. Денисов *
На протяжении многих лет автор данной статьи изучает специфику так называемых административных правовых систем, которые отличаются по своим социальным свойствам. Они выражают интересы класса чиновников, составляющих государственный аппарат1. Противоположную позицию занимают частнособственнические правовые системы, нацеленные на реализацию интересов класса предпринимателей, образующих ядро гражданского общества. В связи с этим данные системы можно назвать гражданскими.
Административная правовая система возникает в обществе административного типа 2, где господствующее положение занимают управленцы, подавляющие гражданское общество. Такое положение обеспечивают государственная собственность на средства производства, распределительный (редистрибутивный) тип экономики, недемократический тип государства (административное или бюрократическое) 3, насаждение соответствующей идеологии, неспособность населения выжить без государства-опекуна.
Частнособственническая социальная система, порождающую одноименную правовую систему, наоборот, выступает фундаментом доминирования класса предпринимателей посредством распространения частной собственности, рыночных отношений и конкуренции, демократического государства, формируемого гражданским обществом на основе выборности, конкуренции идеологий. Управленцы здесь не составляют самостоятельного класса. Они всего лишь социальная прослойка лиц, нанятых частными собственниками для осуществления их власти. Гражданское общество держит чиновничий аппарат под строгим контролем
и не позволяет использовать государство в личных и групповых целях.
Конечно, эти две правовые системы только научные модели и можно говорить лишь о том, какие признаки этих идеальных систем имеются в той или иной стране. В наибольшей степени модель административной правовой системы реализовалась в странах Азии. России также в основном были присущи черты этой модели 4, одной из разновидностей которой является социалистическая правовая система. Частнособственническая система в наиболее зрелой форме представлена в государствах Европы и Северной Америки. Сегодня вместе с развитием капитализма она распространяется по всему миру.
Административная правовая система отличается от частнособственнической по всем основным показателям: преобладанию публичного права перед частным, гипертрофированностью административного и слабостью гражданского права, отсутствием или имитацией конституционализма, главенствованием государства и его должностных лиц и вто-ростепенностью роли человека, применением административного метода регулирования общественных отношений, господством этатизма, отсутствием участия населения в правотворчестве и т. д. Отличается административная правовая система и ролью в ней материального и процессуального права. Последнее в данной статье понимается широко, как система норм, регулирующих процедуру правоприменительной деятельности властных органов5.
1. Управленцы в административных обществах обособлены от общества, могут пренебрегать его интересами, нацелены в первую очередь на реализацию собственных групповых и личных потребностей. Нормы процессуального права огра-
В нашем журнале публикуется впервые.
30
Научный вестник омской академии мВД россии № 1(28), 2008
ничивают свободу их действий, а потому либо вообще не принимаются, либо сведены к минимуму. Здесь доминируют материальные нормы, которые закрепляют полномочия управленцев, властных органов, а порядок осуществления этих полномочий они определяют сами. Государства административного типа не могут быть правовыми.
Гражданское общество в частнособственнических системах стремится к превращению государственной бюрократии в послушный инструмент. Право играет в этом случае ключевую роль. Оно строго ограничивает деятельность чиновников. Процессуальное регулирование позволяет реализовать модель веберовской идеальной бюрократии. Процедурные нормы иногда начинают выходить на первый план, оставляя позади нормы материального права. Например, если полицейский применил оружие и лишил жизни человека, суд прежде всего учитывает, была ли соблюдена должная правовая процедура, были ли у полицейского основания для применения оружия6.
2. В административном государстве чиновник служит не обществу, а своему начальнику, правителю. Он — «государев человек». Это обеспечивается тем, что перед служащим в материальных нормах ставятся абстрактные, часто невыполнимые цели и задачи, и как он их реализует, никого не касается. В подобных условиях служащий вынужден идти на нарушение и материальных и процессуальных норм. Например, в советский период сотрудники уголовного розыска, чтобы создать видимость высокой раскрываемости преступлений, укрывали часть их от учета, применяли недозволенные методы при получении показаний от подозреваемых, а руководитель подразделения по собственному усмотрению решал, кто достоин поощрения, а кто должен быть наказан. Пренебрежение к соблюдению процедурных норм приводило к тому, что их нарушитель мог поощряться за успехи в службе, а человек, твердо следующий процессуальному закону, увольнялся по отрицательным мотивам. Государственные служащие превращаются в личных слуг своего начальника.
При отсутствии разработанных процессуальных норм начальник подразделения может отдавать приказы, идущие вразрез с законом. При выявлении факта нарушения закона подчиненным вся ответственность ложится на него, поскольку его руководитель утверждает, что не отдавал никаких распоряжений.
Для защиты государственных служащих от произвола начальства, подчинения их закону, реализующему интересы общества, в развитых странах Запада от чиновника прежде всего требуют соблюдения процессуальных норм, регламентов его деятельности. Если работник не нарушает их, его нельзя уволить, наказать. Тогда просто поставить отношения между начальником и подчиненным
в правовые рамки (формализовать). Все приказы начальника должны быть оформлены должным образом. Если они требуют от подчиненных нарушения закона, то их нетрудно обжаловать. Легко определить наличие оснований для поощрения или дисциплинарного наказания служащего.
3. В административном обществе права человека имеют второстепенное значение. Главным здесь становится поддержание соответствующего порядка управления страной. Поэтому, например, в борьбе с преступностью приоритет отдается раскрытию преступлений (реализация материальных норм уголовного права). Каким образом будут раскрыты преступления (каков будет процесс следствия и суда) — неважно. Как говорили в 30-е гг. в СССР о борьбе с преступностью: «Лес рубят — щепки летят». Человек, невинно привлеченный к ответственности, мог оказаться «щепкой». Святая инквизиция исходила из принципа: «Лучше принести в жертву сто невинных, чем упустить одного виновного»7.
В частнособственнических системах человек (как правило, небедный) объявляется высшей ценностью. Именно нормы процессуального права защищают его от произвола государства и должностных лиц. Он имеет право знакомиться с существом обвинения, на защиту, разбирательство дела правомочным и справедливым судом. В поправке к Конституции США говорится, что «никто не должен лишаться жизни, свободы или имущества без должной правовой процедуры». Подобные ограничения очень мешают борьбе с преступностью, но демократическое общество готово идти на определенные потери ради защиты прав человека. Здесь вновь процедурные нормы ставятся превыше материальных, которые они реализуют.
4. В административном обществе все нацелено на то, чтобы обеспечить наивысшую управляемость обществом со стороны государства, его органов и должностных лиц. Для быстрого расследования преступлений создается упрощенный уголовный процесс, например процессуальные нормы, принятые в 30-е гг. ХХ в. в СССР. Для более быстрого получения признаний от еретиков инквизиция стала активно применять пытки. Сначала это поручалось светским властям, а потом этим не гнушались и святые отцы 8. Г. Геринг в своей речи 3 марта 1933 г. заявил: «Я не буду ограничивать себя в принимаемых мной мерах никакими юридическими соображениями... Моим долгом не является правосудие. Мне надлежит лишь уничтожать и искоренять.» 9.
Пренебрежение процессуальными нормами в административном обществе часто оправдывается высокими целями и задачами, которые ставятся перед должностными лицами в материальных нормах: борьба за чистоту христианской веры, за коммунизм. Судья-инквизитор выполнял святую миссию: охранял веру и карал оскорбления, нанесенные ересью Богу. Он «был больше чем судья; он
был духовник, боровшийся за спасение душ, влекомых заблуждением в вечную гибель» 10. Ради этой великой миссии он не стеснялся в выборе средств.
Игнорирование процедурных правил очень часто оправдывается интересами защиты государства. Министр юстиции нацистской Германии Гюртнер говорил, что законность делает государство беззащитным 11.
Наивысший произвол в осуществлении государственной власти присущ системам, возглавляемым харизматическим лидером, которому население вверяет свою судьбу. Такой вождь при достижении поставленных великих целей пренебрегает всеми процедурными нормами, ограничивающими произвол. Наглядный пример — нацистская Германия, где широкие полномочия главы государства обеспечивались за счет отсутствия достаточно полного и четкого регламентирования его деятельности в законодательстве. Бюрократическая элита стремилась не связывать себе руки жесткой фиксацией положения главы государства, чтобы иметь возможность использовать его как весьма эффективное орудие неограниченного произвола12. Закон, принятый рейхстагом 26 апреля 1942 г., признавал за фюрером все верховные права, не связывал его какими-либо обязательствами, не ограничивал ни сферу, ни средства его деятельности, закрепляя полнейшую свободу его усмотрения.
5. На определенном этапе развития административного общества управленцы уже не могут открыто творить произвол. Они вынуждены формально признать ценность процессуальных норм, устанавливающих рамки действия органов власти и должностных лиц. Но реальная власть в руках управленцев, пассивность гражданского общества приводит к тому, что нормы формально провозглашенного права не действуют. Параллельно им существуют нормы реально действующего права, источник которого — сложившиеся во властных структурах обычаи, административные прецеден-ты13. Это реальное право нейтрализует действие формального.
В демократических частнособственнических системах родился и укоренился принцип независимости суда. В административных системах класс управленцев представляет собой единый монолит. Суд здесь не отделен от администрации. Судьи тесно связаны с чиновниками, ощущают себя частью единого управленческого класса. Они легко идут на нарушение процессуальных норм, если необходимо защитить интересы правящей группы, которые обычно выдаются за интересы государства. Судья, ощущающий себя частью государственной машины, будет, как правило, исходить из презумпции виновности подсудимого, что бы ни было написано в конституции и законах. Он будет прислушиваться к доводам государственного обвинителя, а не адвоката, представляющего гражданское общество.
В целях упрощения борьбы с теми, кто выступает против основ административного строя или конкретных лиц, находящихся у власти, могут создаваться внесудебные (административные) органы репрессий, например «тройки» в СССР
О пренебрежении формально принятыми нормами сигнализирует правовая безграмотность государственных служащих. Так, большинство работников советской милиции не имело юридического образования. До сих пор в России знание законов, уважение к ним не является главным требованием к государственным служащим.
6. Управленцы в административных обществах научились использовать процессуальные нормы для реализации своих личных и групповых интересов. Получению дополнительного коррупционного дохода от должности способствуют процессуальные нормы, позволяющие надолго затягивать принятие управленческих решений. В свою очередь, подобная ситуация возникла из-за непрозрачности деятельности чиновника, неясности процедурных норм, неограниченной свободы усмотрения, невозможности или искусственного затруднения обжалования решения и др.
Процедурные правила в административном обществе преимущественно нацелены на создание видимости демократии в стране (закрепление процедур выборов в органы власти, проведения референдумов, обсуждения законов и т. п. в тоталитарных системах). Наполеон Бонапарт, Луи Бонапарт, Муссолини любили проводить свои решения через референдум.
Для того чтобы организация деятельности государственных служащих и органов власти была удобной для управленцев, она (организация) осуществляется не парламентом, а самими ведомствами через подзаконные акты 14, часто недоступные для населения или прямо засекреченные. Сегодня стало известно, что пытки некоторых категорий подозреваемых в СССР в 30-е гг. ХХ в. были разрешены секретным актом высших партийных органов.
7. Как отмечалось, административное общество имеет распределительную экономику, при которой государство следит, чтобы число богатых не увеличивалось, или вообще не допускает их появления (кроме высших чиновников). Здесь государство концентрирует в своих руках все общественные достижения, оно всемогуще, а блага для населения строго дозирует, оставаясь опекуном для электората. Такой обстановке больше всего соответствует инквизиционный судебный процесс, где судья, как заботливый отец, занимается сбором доказательств и поиском истины. Во имя этого можно легко пренебречь установленным процессуальным порядком. Функции судьи с успехом могут взять на себя административные органы, прокуратура, вообще не связанные строгими процедурными нормами.
32
Научный вестник Омской академии МВД России № 1(28), 2008
Инквизиционная система следствия и суда была необходима для защиты прав человека (лучше сказать, подданного) в СССР, где неимущее и юридически неграмотное население не могло самостоятельно защищать свои права. Прокуратура совмещала функции обвинения и суда, выдавая санкции на обыск, арест обвиняемого. Без общего прокурорского надзора граждане страны лишились бы всякой защиты своих прав. Большое количество жалоб направлялось не в суд, а в государственные и партийные органы, фактически исполнявшие административную работу. Подобный строй выгоден самим управленцам, поскольку делает их единственными хозяевами в обществе, от воли которых зависят судьбы людей.
В частнособственнических системах человек, будучи свободным, сам должен заботиться о защите своих прав. Поэтому данной правовой системе присущ состязательный судебный процесс, где суд выступает арбитром или даже конферансье 15. Конечно, такая система более дорогая и защищает в первую очередь интересы имущих граждан. Она не находит поддержки среди массы бедного населения, не способного оплатить услуги адвоката.
Для принижения роли профессиональных судей как чиновников государства в частнособственнических системах вводится суд присяжных. В административных системах бюрократия не допускает представителей народа к судебной власти, поскольку очевидно, что они будут выносить решения не в пользу административного государства и его слуг, как это произошло в деле В. Засулич. Население в административном обществе умышленно удерживается на уровне развития ребенка, которому нельзя доверить ни одно серьезное дело, в том числе правосудие.
8. Процессуальные нормы в административном обществе могут использоваться управленцами как инструмент нейтрализации норм материального права, закрепляющих права и свободы населения, обязанности должностных лиц16. Например, усложнение процедур правоприменения, приводящее к волоките, большим материальным затратам, нравственным переживаниям, отбивают желание обращаться в государственные органы. Чрезвычайно сложная процедура реализации нормы материального права может сделать ее фактически не работающей. Отмечается, что сегодня в России очень трудно провести общероссийский референдум, если на это не согласится правящая группа, потому что процедура его инициации крайне перегружена. А. В. Мазуров пишет, что установленный в Конституции РФ порядок отрешения президента от должности практически нереализуем 17.
Иногда материальная норма не может быть реализована без процессуальных. Например, ст. 58 Конституции СССР 1977 г. провозгласила право граждан обжаловать действия должностных лиц
государственных и общественных органов в суд. Но Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» был принят только 2 ноября 1989 г.
За последние годы российское общество сделало несколько шагов к построению частнособственнической правовой системы. Но черты административной правовой системы встречаются достаточно часто, а у некоторых возникают сомнения, следует ли отказываться от наших правовых традиций, связанных с административной правовой системой.
1 См.: Денисов С. А. Административизация правовой системы. — Екатеринбург, 2005.
2 См.: Денисов С. А. Реставрация административной социальной системы в России // Россия и современный мир. — М., 2005. — № 4(49). — С. 106-116.
3 См.: Денисов С. А. Бюрократический тип государства и права // Сборник научных трудов. — Сургут, 2002. — Вып. 9: Гуманитарные науки: в 2 ч. — Ч. 2. — С. 3-24.
4 См.: Денисов С. А. Три волны бюрократизации и дебюрократизации отечественной государственно-правовой системы // Юридическая наука и развитие российского государства и права. — Пермь, 2002. — С. 26-29.
5 См.: Протасов В. Н. Теория юридического процесса; Процессуальные нормы и отношения в советском праве (в «непроцессуальных» отраслях) // Сов. гос-во и право. — 1987. — № 5. — С. 145; Юридическая процессуальная форма. Теория и практика / под ред. П. Е. Недбайло, В. М. Горшенева. — М., 1976.
6 См.: Hummel Ralph P. The Bureaucratic experience. — N.-Y., 1977. — Р. 89.
7 Ли Г. Ч. Инквизиция. — СПб., 1999. — С. 1012.
8 Там же. — С. 1044-1045.
9 Буржуазное государство в период 1918-1939 гг. — М., 1962. — С. 271-272.
10 См.: Ли Г. Ч. Указ. соч. — С. 1008.
11 См.: Буржуазное государство в период 19181939 гг. — С. 269.
12 Там же. — С. 321.
13 См.: Денисов С. А. Влияние обособленных управленческих групп на форму позитивного права // Ленинградский юридический журнал. — 2006. — № 1(5). — С. 79-97.
14 См.: Винницкий Д. В. Проблемы правового регулирования процедурных и процессуальных отношений в российском налоговом праве // Современные проблемы взаимодействия материального и процессуального права России: теория и практика. — Екатеринбург, 2004. — Ч. 1. — С. 99.
15 См.: Фридмен Л. Введение в американское право. — М., 1993. — С. 60.
16 См.: Денисов С. А. Нейтрализация норм материального права с помощью норм процессуального права // Государство, право и управление: мат-лы III Всерос. меж-вуз. науч.-практ. конф. — М., 2003. — Вып. 1. — С. 71-74.
17 См.: Мазуров А. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О конституционном Суде Российской Федерации». — М., 2006. — С. 357.
