CC BY
194
С. Б. Поляков*
Частноправовая ответственность органов и должностных лиц государства
От учреждения «ока государева» Петром I до наших дней надежды на усиление борьбы с чиновничьим произволом и корыстью возлагаются только на кнут верховной власти, основаны на вере в «доброго царя», которого обманывают «бояре» и «воеводы». Практически все действительно заслуживающие внимания антикоррупционные меры должны осуществляться государственными органами.1 Имеется много предложений о создании новых государственных органов либо комиссий и советов при них в тех же целях.2 Все административные реформы в России - это попытки государства исключительно собственными институтами обуздать злоупотребления бюрократии.3 Причем определяющей силой видится воля главы государства.
Привлечение государственными органами чиновников к ответственности за нарушения прав и законных интересов частных лиц означает реализацию известных мер публично-правовых видов юридической ответственности: дисциплинарной, материальной, административной, уголовной. Глава государства не может и не должен разбираться с каждым правонарушением чиновника, расследовать административные и уголовные дела. А эффективность административного и уголовного преследования зловредных чиновников зависит от добросовестности других чиновников.
* Кандидат юридических наук, начальник правового отдела ООО «Пермнефтегазпереработка», доцент кафедры теории государства и права Пермского государственного университета,
1 См., например, содержательные антикоррупционные стандарты, предлагаемые В. Н. Лопатиным (Тогонидзе Н. В. Политическая коррупция в России (Материалы «круглого стола») (Окончание) // Государство и право. 2003. № 4.С. 10S - 110).
2 См. например: Тогонидзе Н. В. Политическая коррупция в России... С. 113; Денисов С. А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3. С. 9 - 16; Куракин А. В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Там же. 2003. № S. С. 35 - 47; Президент России В. Путин объявляет войну коррупции // Российская юстиция. 2004. № 1. С. 2 - 7.
Вопросы материальной ответственности государственных служащих надлежащим образом в настоящее время не урегулированы. Как положительное исключение можно назвать только Федеральный закон «О материальной ответственности военнослужащих» от 12.07.1999 № 161-ФЗ. Военнослужащие, причинившие ущерб третьим лицам, который в соответствии с законодательством Российской Федерации был возмещен воинской частью, возмещают воинской части причиненный ущерб в порядке и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом (ст.10).4
Между тем, «третьим лицам» вред причиняется главным образом не военнослужащими, а другими категориями государственных служащих, относительно которых в законодательстве отсутствует аналогичная вышеприведенной норма. Материальная ответственность государственных служащих в современном виде направлена на непосредственную защиту прав не граждан и юридических лиц, а государства и его органов от противоправных действий должностных лиц, повлекших материальный ущерб для государственного органа, не связанный с гражданско-правовой ответственностью последнего за правонарушения при осуществлении властных полномочий.5
То, что дисциплинарная ответственность налагается на виновных до сведения пострадавших не доводится. Они, как правило, даже не имеют возможности ознакомиться с приказом о привлечении лиц, нарушивших их права, к такой ответственности. Действительно, до сих пор дисциплинарная ответственность рассматривается как ведомственное, внутриучрежденческое дело.
В Законе РФ от 27.04.1993 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» устанавливалось, что, удовлетворяя жалобу, суд в отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, определяет меру предусмотренной законодательством ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении (ст.7).6
Однако на практике эта норма практически не применяется. Так, по одному из дел, где ООО «Пермнефтегазпереработка» хотело через суд привлечь должностное лицо к дисциплинарной ответственности, суд, признав незаконным бездействие должностного лица, отказал в удовлетворении законного требования тем не менее отказал. Основание отказа - прерогатива привлечения к дисциплинарной ответственности находится в
3 См.: Казанцев С. М. Сенатская реформа 1802 г. // Правоведение. 1980. № 4. С. 55 - 62.
4 Собрание законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3682.
5 О непредусмотренной законодательством о государственной службе норме ст. 1081 ГК РФ, похожей на правила материальной ответственности, будет сказано дальше.
6 Российская газета. 1993. 12 мая.
компетенции вышестоящих должностных лиц виновного. С одной стороны, это является прямым неисполнением ст. 7 названного Закона, с другой - довод суда соответствует пониманию дисциплинарной ответственности как ответственности в порядке подчиненности. После вступления в силу ГПК РФ, регулирующего порядок обжалования бездействия должностных лиц и не содержащего норму о привлечении судом государственных служащих к дисциплинарной ответственности, можно считать, что суд в названном деле предвосхитил законодателя.
Уголовный Кодекс РФ содержит как «универсальные» (посягающие на любые права и интересы) составы преступлений, субъектами которых являются государственные служащие: ст. 285, 286, 290, 292, 293, 294, 200 - 305, 315, так и составы со специальными объектами охраны.7
В административном законодательстве отсутствуют составы правонарушений «общего» типа: злоупотребление и превышение служебным положением, халатность, неисполнение судебных актов, - отличающиеся от составов соответствующих преступлений степенью опасности (вредности). Лишь отдельные конкретизированные деяния в определенных сферах влекут административную ответственность.8 Так, ст. 19.9 КоАП РФ предусматривает административное наказание должностных лиц за нарушение установленных законодательством сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков или водных объектов. А такое же нарушение при рассмотрении заявлений юридических лиц, однако, ненаказуемо. Это относится и к рассмотрению заявлений и ходатайств граждан и юридических лиц по другим вопросам предпринимательской деятельности или частной жизни.
В случае даже незаконного и необоснованного отказа в возбуждении дела об административном правонарушении или уголовного дела административное и уголовное преследование должностного лица практически исключается. Суд, куда может быть обжалован такой отказ, не может обязать начать административное или уголовное преследование. В деле привлечения к административной и уголовной ответственности воля потерпевшего не является определяющей. Это - инструмент государства, но не частного лица.
7 Статьи 128 (ч. 2), 136 (ч. 2), 137 (ч. 2), 138 (ч. 2), 139 (ч. 2), 140, 141 (ч. 2 п. «б»), 141-1, 142, 142-1, 144 (ч. 2), 146 (ч. 3 п. «г»), 148, 149, 154, 155, 169, 170, 178, 210 (ч. 3), 237, 272 (ч. 2), 275, 276, 278, 282 (ч. 2 п. «б»), 283, 284, 287, 289, 311, 320, гл. 33, 34 УК РФ.
8 Составы административных правонарушений, совершаемых именно государственными служащими, предусмотрены ст. 5.1, 5.3 - 5.6, 5.8, 5.10, 5.11, 5.15, 5.21 - 5.26, 5.36 - 5.41, 5.45, 5.47 - 5.49, 5.52, 8.5, 11.24, 12.35, 12.36, 13.11 - 13.13, 13.16, 14.9, 14.25, 17.13, 19.9, 19.17, 20.6 КоАП РФ.
Признание судом отказа в административном и уголовном преследовании незаконным и(или) необоснованным обязывает органы административного и уголовного преследования провести дополнительную проверку относительно заявленных обстоятельств, возбудить административное или уголовное дело либо привести новые доводы для отказа в возбуждении дела в соответствии с фактическими обстоятельствами. Для административного преследования практически это невозможно из-за установленных законом ограниченных сроков привлечения к административной ответственности (по общему правилу - два месяца и лишь в ряде случаев год - ст. 4.5 КоАП РФ).
Признание постановления об отказе в возбуждении или о прекращении уголовного дела прокурором или судом незаконным может исправить ошибку по существу и привести к привлечению виновного к уголовной ответственности, а значит обеспечить уголовноправовую охрану потерпевшего. Но не исключается по действующему законодательству и многократное вынесение постановлений, аналогичных признанным прокурором или судом незаконными. Чаще всего так и бывает.9
Повторное решение об отказе в возбуждении или о прекращении уголовного дела, признанное судом незаконным и необоснованным, сходное с первым, имеет признаки неисполнения обязательных указаний прокурора (ч. 3 ст. 37 УПК РФ) либо неисполнения судебного акта (ст. 392 УПК РФ) и, следовательно, умышленного неисполнения обязанностей по уголовно-правовой охране прав граждан и организаций. Что предопределяет постановку вопроса о юридической ответственности должностных лиц за нарушение обязанности государства «не только предотвращать и пресекать в установленном законом порядке какие бы то ни было посягательства, способные причинить вред и нравственные страдания личности, но и обеспечивать пострадавшему от преступления возможность отстаивать, прежде всего в суде, свои права и законные интересы любыми не запрещенными законом способами, поскольку иное означало бы умаление чести и достоинства личности не только лицом, совершившим противоправные действия, но и самим государством».10
Признание судом действий (бездействия) прокуратуры незаконными и возложение на нее обязанности устранить допущенные нарушения еще не означает, что постановление суда будет исполнено. Уголовное преследование по ст. 315 УК РФ, как и во всех других случаях,
9 Типичность таких ситуаций подтверждают статьи юристов-практиков. См., например, статью председателя Совета судей Карачаево-Черкесской республики И. Бадалова (Бадалов И. Суд от прокурора не свободен // Российская газета. 2004. 29 июня.
10 Постановление Конституционного Суда РФ от 24.04.2003 г. № 7-П // Собрание законодательства РФ. 2003. № 18. Ст. 1748.
осуществляется прокуратурой, то есть тем органом, который и не исполняет решение суда, что бы ни постановлял суд относительно их бездействия или постановлений.
Право, закрепленное ст. 52 Конституции РФ («права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом»), превращено по сути в милостыню, поскольку систему органов исполнительной власти, должных осуществлять уголовноправовую защиту конституционных прав, осуществляет прокуратура. Согласно ч. 1 ст. 42 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: «Любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры».11 Эта норма исключает привлечение должностных лиц, виновных в незаконном привлечении к уголовной ответственности, в содержании под стражей, в иных незаконных действиях при производстве расследования, а также в неисполнении судебных актов, направленных на защиту потерпевших от произвола, к установленной законом уголовной ответственности при произвольном нежелании прокуроров исполнять закон и судебные решения.
В определении Конституционного Суда РФ от 11.07.02 № 221-О по жалобе Отинова зафиксировано, что такой порядок привлечения к ответственности должностных лиц прокуратуры «служит условием обеспечения законности и обоснованности принимаемых решений. В случаях же проявления волокиты или необъективности, выражающейся в том числе в безосновательном отказе в возбуждении уголовного дела, граждане, чьи права в результате оказываются нарушенными, вправе обжаловать соответствующие действия (бездействие) и решения в суд».12 Однако, право на такое обжалование - всего лишь шаг в замкнутый круг: гражданин жалуется - суд удовлетворяет жалобу - прокуратура не исполняет постановление суда - суд признает это незаконным - прокуратура опять не исполняет судебный акт. В конце концов либо гражданин выдыхается в борьбе за правду, либо суд особо настойчивому говорит, что неисполнение судебных актов ненаказуемо.
Так, в одном из заявлений Отинова в суд четко указывался период времени (ровно год), в течение которого не исполнялось постановление Свердловского райсуда г. Перми, что подтверждалось датами соответствующих процессуальных документов. Тверской райсуд г. Москвы в постановлении от 14.10.03, однако, указал, что заявитель не представил
11 В редакции Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.
12 СПС «Консультант-плюс». Иным образом не опубликовано.
объективных доказательств, свидетельствующих о совершении преступления -неисполнение решения суда (ст. 315 УК РФ). Поэтому Генеральная прокуратура РФ была вправе не рассматривать такое заявление в порядке ст. 144, 145 УПК РФ. Затем трижды в течение еще одного года прокуратура Пермской области переписывала признававшиеся незаконными судом постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по фактам незаконных действий, совершенных в отношении Отинова в ходе уголовного дела, прекращенного за отсутствием состава преступления. И Отинов отказался от бесплодных попыток найти уголовно-правовую защиту своих нарушенных прав.
Прокуратура с успехом использует непроцессуальный отказ в возбуждении уголовного дела. Вместо вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела или принятия иного решения в соответствии с УПК (ст. 109 УПК РСФСР, ст. 144, 145 УПК РФ) заявителю через месяц отправлялось письмо об отсутствии необходимости в проведении проверки по «обращению». Так, в постановлении Президиума Пермского областного суда от 24.09.2004 г. об отмене постановления районного суда о признании незаконной такой формы реагирования прокуратуры на заявление о возбуждении уголовного дела, было сказано, что ч. 5 ст. 144 УПК РФ предусматривает отказ в приеме сообщения о преступлении и для этого не требуется вынесения какого-либо постановления. С этим согласился и судья Верховного Суда РФ в постановлении об отказе в удовлетворении надзорной жалобы от 31.05.05 г. Лишь определением Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 09.11.2006 г. по другому делу такая практика прокуратуры была признана незаконной.13 Надо заметить, что, когда прокуратура проводит кампанию по «борьбе с укрывательством преступлений» в отношении милиции она применяет другие критерии.14 Отчасти об этих, а также о других проблемах уголовноправовой защиты прав граждан говорится в выступлениях Генерального прокурора РФ на коллегиях Генеральной прокуратуры РФ из года в год.15 Однако ситуация не меняется, что свидетельствует о системной неэффективности уголовно-правовой защиты граждан и юридических лиц от злоупотреблений власти.
Российская правовая система в последние полтора десятилетия сделала существенные шаги в развитии непосредственного судебного обжалования действий и бездействия
13 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. № 9. С. 14 - 15.
14 См., например: Шаров А. За отказ можно сесть // Российская газета. 2005. 9 июня; Куликов В. Милицию зачистят по приказу // Российская газета. 2005. 5 июля; Захаров А. Скрывали преступления // Российская газета. 2005. 21 июля.
исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц в административной деятельности. Однако в деле по обжалованию бездействия лишь восстанавливается в течение нескольких месяцев право заявителя. Вопрос же о штрафной ответственности должностного лица, государственного органа не решается.
Существует также неравенство гражданина и должностного лица в вопросах ответственности: «Ошибки налогоплательщиков «полуавтоматически» влекут для них взыскание пеней и штрафов, ошибки же налоговых органов, как правило, не влекут ни возмещения судебных расходов и иных убытков, ни ответственности должностных лиц».16 Иными словами для гражданина существуют правовосстановительная + штрафная ответственность, для государственных органов и должностных лиц - только правосстановительная.
В юридической литературе обращается внимание на необходимость решения проблем: 1) возмещения вреда, причиненного гражданину применением мер принуждения имущественного характера (возврата вещей, денег, сумм уплаченных штрафов при отмене постановления о привлечении к администраитвной ответственности); 2) наказания виновных в административном произволе. Вряд ли кто возьмется опровергнуть вывод, что «действующее в Российской Федерации право фактически устанавливает иммунитет служащих публичных организаций от притязаний граждан, в отношении которых они совершили незаконные, нецелесообразные действия. Максимум, что могут сделать потерпевшие, - добиться отмены незаконного акта».17
Фактически публично-правовая ответственность органов и должностных лиц государства означает их безответственность из-за отсутствия такого признака как неотвратимость наказания. Физические и юридические лица могут надеяться исключительно на милость государства наказать свои органы и должностные лица за правонарушения против них. Непосредственное юридическое преследование частным лицом (физическим или юридическим) государства, его государственных органов и должностных лиц по действующему российскому законодательству возможно лишь в рамках гражданско-правовой ответственности.
Согласно ст. 16, 1069 ГК РФ, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов
15 См.: Куликов В. Устинов пересчитал взятки // Российская газета. 2004. 3 июля; Последнее прокурорское... // Российская газета. 2004. 13 июля; Генеральное предупреждение // Российская газета. 2005. 25 января.
16 Зарипов В. История с Определением // эж-Юрист. 2004. № 50. С. 6.
17 Бахрах Д. Н. Как защитить себя от произвола власти // Российская юстиция. 2003. № 9. С. 15.
местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Институт гражданско-правовой ответственности государства представляется неэффективным средством правовой защиты от произвола и противоправного бездействия государственных органов и должностных лиц, поскольку в законодательстве:
- не различается гражданско-правовая ответственность государства (аппарата) от ответственности общества;
- ответственность государства не связывается с формами и степенью вины государственных органов и должностных лиц - непосредственных причинителей вреда;
- практически не предусмотрено регрессное возмещение государству (обществу) государственными органами и должностными лицами - причинителями вреда выплаченных потерпевшим сумм;
- безвиновная гражданско-правовая ответственность государства не отделяется от обязательств государства перед определенными категориями лиц на основании закона;
- установлен исключительно добровольный порядок исполнения судебных решений о взысканиях с казны РФ.
Если возмещение осуществляется за счет средств бюджета, который формируется государством в основном из доходов граждан и юридических лиц, то за правонарушения чиновников гражданско-правовую ответственность по сути несет общество, а не государство. За виновного в конечном итоге расплачиваются невиновные налогоплательщики и в какой-то, пусть мизерной, доле сам пострадавший. Как верно замечает В. П. Реутов, в таких случаях штрафной аспект охранительной функции права остается нереализованным.18
Существующий порядок следует считать помощью части общества пострадавшим от произвола подобно сбору средств пострадавшим от стихийных бедствий, обернутую в фантик гражданско-правовой ответственности. С точки зрения понимания государства, не отождествляемого с аппаратом государства, никаких «нестыковок» нет. «Устаревший» взгляд на государство обнаруживает несправедливую замену виновных субъектов гражданско-правовой ответственности - должностных лиц государства невиновным -
18 Реутов В. П. Функциональная природа системы права. Пермь, 2002. С. 144.
обществом. А действительно виновным чиновникам материальная ответственность -регрессные требования о хотя бы частичном возмещении государству выплат за свои грехи
- не угрожает.
Напрашивается вопрос: почему за виновные действия конкретных лиц -
причинителей вреда должно отвечать государство? Главный ответ: тем самым потерпевшим обеспечивается возмещение вреда в полном объеме, на что не способны причинители вреда
- должностные лица с их невеликими по размерам официальными доходами и государственные учреждения, скованные бюджетом со строгими статьями расходов.
Однако действительное положение дел этот довод не подтверждает. Общеизвестны серьезные проблемы при исполнении судебных решений о компенсации государством причиненного вреда.19 Примечательно, что первое решение в отношении России Европейский суд по правам человека вынес именно по жалобе на неисполнение государством судебных решений о денежных выплатах из федерального бюджета: постановление от 07.05.2002 № 59498/00 по делу «А. Бурдов против России».20
Сама по себе возможность обжалования в суд бездействия чиновников, что Конституционный Суд РФ считает панацеей от всех бед,21 ничего реального взыскателю не дает. Во исполнение постановления Конституционного Суда РФ от 14.07.05 г. № 8-П был издан Федеральный закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ, ГПК РФ, АПК РФ и Федеральный закон «Об исполнительном производстве».22 Теперь уже не Правилами, а законом и чуть подробнее, чем в подзаконном акте, регламентируется порядок исполнения решений судов о взысканиях с Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Самое примечательное, что при очевидной проблеме -отсутствие каких-либо рычагов воздействия на должностных лиц, в чьи функции входит
19 См.: Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. № 3. С. 116 - 125; Карчевская Л. Обращение взыскания на казну // эж-Юрист. 2004. № 47. С. 6; Белоусов Л. В. 1) Как поступать судебному приставу-исполнителю, если должником является получатель средств федерального бюджета или государство? Должна ли измениться судебная практика? // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ.
2004. № 11. С. 117 - 127; № 12. С. 101 - 111; 2) Должник государство: что делать ? // эж-Юрист.
2005. № 9. С. 10 - 11; 3) Взыскание с казны - вопросы остаются // эж-Юрист. 2005. № 28. С. 11; Крохина Ю. Иски к казне // эж-Юрист. 2005. № 25. С. 8 - 9; Котова А. Право есть, а гарантии отсутствуют // эж-Юрист. 2005. № 25. С. 10; Сауль С. Н. Практика вносит коррективы // эж-Юрист. 2005. № 28. С. 14; Бауэр А. В. Региональные особенности // эж-Юрист. 2005. № 28.С. 15.
20 Российская юстиция. 2002. № 7. С. 75 - 78.
21 Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.05 г. № 8-П // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3199.
22 Федеральный закон от 27.12.2005 г. № 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 8.
обеспечение исполнения судебных решений в отношении государства,23 на что указано и в постановлении Конституционного Суда, в этом законе не предусмотрены санкции за нарушение установленного порядка ни к органам, ни к должностным лицам, выступающим от имени государства - субъекта гражданско-правовой ответственности! То есть по сути это
- не закон о реализации гражданско-правовой ответственности государства, а моральный кодекс государственного аппарата. Верно замечено, что законодательство об исполнительном производстве было подстроено под неправовой нормативный акт Правительства, интересы государства, озвученные в постановлении Конституционного Суда РФ.24
Итак, тяготы получения реального возмещения вреда с российского государства подрывают главный довод в пользу гражданско-правовой ответственности исключительно государства без учета конкретной вины государственных органов и должностных лиц.
Если конкретные виновные причинители вреда устанавливаются, гражданско-правовая ответственность государства за действия своих органов и служащих представляется малооправданной. Да, она соответствует общему принципу гражданско-правовой ответственности работодателя за действия своих работников (ст. 1068 ГК РФ). Но дело в том, что в отличие от ответственности субъекта по ст. 1068 ГК РФ, автономного от потерпевшего, субъект ответственности по ст. 1069 ГК РФ - государство охватывает общество, в том числе и применительно к потерпевшим от правонарушения государственного органа или должностного лица. Решение вопроса о юридической ответственности должно заключаться в разрыве связи потерпевших и непричастных к правонарушению лиц (государства в широком понимании) с виновными в правонарушении лицами государственного аппарата (с государством в узком смысле).
Пока же закон (п. 3 ст. 1081 ГК РФ) предусматривает ограниченное право регресса государства к виновному должностному лицу - причинителю вреда: только к должностным лицам органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда, причинившим вред, предусмотренный п. 1 ст. 1070 ГК РФ, при условии, что их вина установлена приговором суда, вступившим в законную силу (то есть за уголовно-процессуальные правонарушения). За правонарушения в административной деятельности непосредственные виновники освобождены от гражданско-правовой ответственности.
23 См.: Старженецкий В. В. Неисполнение судебных актов - нарушение Россией своих международных обязательств // Вестник ВАС РФ. 2006. № 1. С. 183.
24 Котова А. Сомнительный компромисс // эж-Юрист. 2006. № 7. С. 11.
Гражданско-правовая ответственность государства в существующем виде не выполняет функции юридической ответственности по восстановлению прав пострадавших и практически не выполняет функции превенции правонарушений должностных лиц. Так, исполнители заказных уголовных дел прекрасно знают, что лично они не будут возмещать утраченные из-за их действий доходы преследуемых ими лиц, ущерб от обысков, изъятий документов и имущества и приостановки деятельности предприятий.25 Поэтому даже с шансами в полпроцента на доведение уголовного дела до приговора смело исполняют самые сомнительные заказы с изяществом слона в посудной лавке.
Неэффективность существующих видов юридической ответственности государства заставляет задуматься о юридической штрафной ответственности должностных лиц и государственных органов, виновно нарушающих права и законные интересы физических и юридических лиц, налагаемой судом непосредственно по заявлению потерпевшего от их правонарушения частного лица и в его пользу.26 «Простым людям» понятно, что причина бед - в отсутствии личной ответственности виновного перед ним чиновника.27
Чтобы исправить положение, необходимо решить противоречие презумпций правовосстановительной и штрафной ответственности должностных лиц и государственных органов в действующем российском законодательстве.
Иерархия ценностей, закрепленная в ст. 2, 18, 52, 53 Конституции РФ, определяет положение государственных органов, в том числе органов дознания, следствия и прокурора как «оправдывающейся» стороны при всех своих властных действиях. Но такие рассуждения при рассмотрении конкретных дел далеко не всегда убеждают правоприменителя. Редкий юрист-практик не присоединится к сетованиям С. С. Алексеева на то, что не удалось добиться включения в Конституцию РФ 1993 г. принципа о строгом разрешительном
характере деятельности всех государственных органов и должностных лиц, о допустимости
28
совершения ими только тех актов и действий, которые прямо предусмотрены в законе.
25 См., например: Сергеев Е. Фирменный захват // Российская газета. 2004. 12 мая.
26 Эта мысль витает в воздухе давным-давно. В апреле 1914 г. журнал «Нива» писал: «Одним из первых законопроектов, разработанных Государственной Думой четвертого созыва, был законопроект об ответственности должностных лиц. Народные представители прекрасно поняли, что пока органы управления остаются совершенно безответственными перед судом и законом, до тех пор нельзя говорить ни о каком правовом строе жизни государства» (Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 77 - 78).
См., например: Мартынов Д. У нарушителя наших прав есть имя // Российская газета. 2006. 5 апреля. (Рубрика «Переписка»).
28 Алексеев С. С. Право: азбука - теория - философия: опыт комплексного исследования. М. 1999. С. 546 - 548.
Далеко не каждому судье удается доказать этот принцип, не имея возможности сослаться на текст нормативно-правового акта.
Приведем характерный пример. Согласно постановлению Правительства РФ от 17.04.2002 г. № 244, за обслуживание пенсионера в доме престарелых взимается плата до 75
29
процентов пенсии. Министерство труда РФ истолковало это так, что плату в размере 75 процентов можно брать с двух пенсий, выплачиваемых инвалидам войны. В деле по иску Уполномоченного по правам человека РФ в защиту одного из таких пенсионеров юристы ответчика - пансионата аргументировали свою позицию тем, что в постановлении правительства нет запрета брать плату за нахождение в пансионате с двух пенсий инвалидов войны. Уполномоченный по правам человека РФ В. Лукин заметил: «Но в постановлении также нет запрета применять телесные наказания к инвалидам. Так что же. будем их бить?»30
Для того, чтобы «выкорчевать» из голов чиновников саму возможность рассуждать таким образом, с чем приходится встречаться сплошь и рядом, необходимо законодательно регламентировать общие принципы деятельности государственных органов и их должностных лиц.
Статья 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 189, ч. 6 ст. 194, ч. 5 ст. 200, ч. 4 ст. 210 АПК РФ устанавливают, что на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, организации и их объединения, на должностных лиц, государственных служащих, нормативно-правовые акты, действия и решения которых обжалуются гражданином или организацией, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений). То есть устанавливается презумпция вины должностных лиц при обжаловании их нормативноправовых актов, действий и решений.
Но если в отношении гражданина совершены деяния, содержащие признаки должностного преступления, то должностное лицо уже не обязано доказывать законность обжалуемых действий. В данном случае оно защищено положениями ст. 49 Конституции РФ. Должностные лица, чьи действия обжалуются в порядке уголовного судопроизводства (в порядке ст. 125 УПК РФ), не обязываются судами к доказыванию законности своих уголовно-процессуальных действий и вообще редко вызываются в судебное заседание. Фактически суд оценивает обоснованность жалобы гражданина, достаточность приведенных
29 Собрание законодательства РФ. 2002. № 16. Ст. 1571.
последним доказательств незаконности обжалуемых уголовно-процессуальных действий (решений).
Создана парадоксальная ситуация. При совершении менее опасных нарушений прав и свобод граждан должностное лицо обязано доказывать законность своих действий, а при совершении тяжких деяний должностными лицами в отношении граждан действует презумпция невиновности. Значит, чем сильнее пострадал человек от злоупотреблений властью, тем сложнее ему добиться провозглашенных статьями 52 и 53 Конституции РФ правовой защиты и компенсации причиненного ущерба!
Казалось бы, ряд преступлений власти против личности можно было бы отнести к категории дел частного обвинения (ч. 2 ст. 20, ст. 22 УПК РФ).31 Но такие направления поиска усиления ответственности чиновников представляются противоречащими публичноправовой природе административной и уголовной ответственности. При этом не снимается отмеченное противоречие презумпций в борьбе обиженных лиц с государственными органами и должностными лицами-обидчиками в гражданском (с одной стороны) и уголовном и административном (с другой стороны) судопроизводствах. Причем административное законодательство вообще не предусматривает привлечения к административной ответственности в частном порядке.
Видны и другие препятствия для такого решения. Во-первых, частное административное и уголовное преследование должностных лиц за нарушение прав физических и юридических лиц, если бы такое было установлено, не устранило бы материально-правового препятствия привлечения чиновников к этим видам юридической ответственности. Квалифицирующим признаком многих составов должностных преступлений является причинение «существенного вреда» потерпевшему. Этот оценочный критерий позволяет произвольно трактовать его, как правило, не в пользу пострадавших, если только прокуратура не затевает показательное дело. Существует проблема реализации ст.15 УПК РФ, угодничества суда перед прокуратурой, «двойного стандарта» обстоятельств дела и их доказательств. Одно и то же оценивается по-разному в зависимости от того, кем преподнесено - прокуратурой или гражданином.
Не преодолев барьера «существенный вред», не найдя в КоАП казуса для широкой деятельности чиновника за пределами правомерного служебного поведения, потерпевший (гражданин или юридическое лицо) вообще лишается всякой возможности привлечь
30 Нечаев В. Пенсия строго режима // Российская газета. 2004. 21 сентября.
должностное лицо к штрафным санкциям за превышение полномочий, ненадлежащее исполнение предписанных законодательством обязанностей и порядка их осуществления.
Во-вторых, дела частного обвинения в уголовном праве не изменяют публичноправовой природы наказания. В пользу потерпевшего по нормам публичного (уголовного) права с виновного ничего не взыскивается. Для возмещения вреда потерпевший все равно вынужден обращаться к институтам гражданского права и воевать не с причинителем вреда, которого «ненавидит в лицо», а с бездушным государством. Невозможность получить возмещение непосредственно с обидчика лишает потерпевшего стимула к борьбе за право.
В-третьих, процессуальное препятствие. По своему характеру должностные преступления не вписываются в подсудность дел частного обвинения мировым судьям (ст. 20, 318, 319 УПК РФ), которым присущ бытовой характер.
Вместо попыток втиснуть в известные виды юридической ответственности ответственность за чиновный произвол необходимо законодательное закрепление нового вида штрафной ответственности, синтезирующего известные виды публично-правовой ответственности и гражданской ответственности со следующими признаками.
1) Привлечение к ответственности должностных лиц и государственных органов по заявлению потерпевшего физического или юридического лица в суд, непосредственно устанавливающий наличие или отсутствие правонарушения и применяющий санкцию к правонарушителю. Непосредственное рассмотрение дела судом отличает предлагаемый вид штрафной ответственности от известных видов публично-правовой ответственности, дела о привлечении к которой возбуждаются органами исполнительной власти, без воли которых дело до суда не дойдет, и сходно с возбуждением гражданских дел. Этот признак указывает на частноправовой характер предлагаемой юридической ответственности. Поэтому далее этот вид ответственности будет называться частноправовым.32
2) Ответственность должностных лиц и государственных органов только при наличии их вины. В этом признаке - сходство с публично-правовой ответственностью и
31 Предложения о наделении потерпевшего правом уголовного преследования см.: Петрова Н. Наделить потерпевшего правом уголовного преследования // Российская юстиция. 2002. № 12. С. 55 -56; Бахрах Д. Н. Как защитить себя от произвола власти // Российская юстиция. 2003. № 9. С. 15.
32 В ГДР законом от 12.05.1969 г. была введена специальная форма административно-правовой материальной ответственности государства. Требование о возмещении ущерба на основе закона о регламентировании ответственности государства именовалось административно-правовым притязанием потерпевшего гражданина. (См. Бачило И. Л. Проблемы ответственности в управлении («Круглый стол» административистов СССР и ГДР) // Советское государство и право. 1979. № 4. С. 141). Однако в нашей правовой системе административное взыскание налагается государством в свою пользу, а потому притязание частного лица к административному органу должно называться иначе.
уход от неопределенности гражданского права в вопросе вины, поскольку оно допускает возмещение ущерба независимо от вины непосредственных причинителей вреда.
3) Презумпция вины должностных лиц и государственных органов аналогично гражданско- и арбитражно-процессуальному законодательству в отличие от публичноправовой ответственности. Бремя доказывания законности и обоснованности своих действий (бездействия) должно возлагаться на должностных лиц и государственные органы. Это не революция, а только один шаг в нужном направлении. В сущности, предлагается в известных делах, возникающих из публичных правоотношений, решать одновременно с восстановлением прав частных лиц вопрос о штрафной ответственности лиц, виновных в их нарушении.
4) Презумпция нарушения прав и интересов любыми нарушениями обязанностей и запретов должностными лицами и государственными органами. «Существенный вред», «формальное нарушение» и прочие понятия, жонглирование которыми позволяет государству освобождать своих чиновников и органы от ответственности, должны быть «разведены» с делами об ответственности должностных лиц и государственных органов. Принцип фактического определения степени вреда самим причинителем вреда или его начальником и освобождения по такому поводу себя от ответственности должен быть, наконец, заменен принципом, соответствующим статьям 2 и 18 Конституции РФ. Любое нарушение прав человека государством, а не «существенное» по суждению нарушителя, должно влечь его ответственность. Правонарушитель должен в поте лица доказывать, что его действия никак не затронули права и интересы заявителя и убедительно объяснить, почему нарушение выявлено, если оно не нарушает ничьих прав и интересов, а значит, должно было остаться незамеченным.
В этом - существенное отличие от уголовной ответственности, массовое освобождение от которой из-за «несущественности» причиненного вреда, как правило, означает освобождение чиновников от всякой ответственности. Сегодня вряд ли кто-либо станет отрицать, что «развитие процессуального законодательства - это самоограничение
33
власти, ... подчинение власти праву». Но если за нарушение процессуального законодательства нет штрафной ответственности, то оно ничтожно и нет никакого подчинения власти праву. Поэтому всякое нарушение процессуального законодательства должно влечь наказание виновного в том нарушителя.
33 Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 6 - 17.
5) Взыскания должны производиться (штрафные санкции применяться) в пользу потерпевшего от незаконных действий (бездействия) должностных лиц и государственных органов. Здесь уместно привести критику К. Маркса практики превращения публичного наказания в денежное возмещение частному лицу. Сказано это было, надо уточнить, относительно денежного наказания частного же лица (похитителя леса) в пользу частного лица - лесовладельца.34 Но далее это развивается в более общее рассуждение: «Варварские народы заставляют за определенное преступление уплатить потерпевшему определенное денежное возмещение (виру). Понятие публичного наказания утвердилось только в противовес этому взгляду, рассматривающему преступление лишь как нарушение прав отдельной личности. Но надо еще отыскать народ и такую теорию, которые соблаговолили бы предоставить личности право применять наказание - как частное, так и государственное».35
Не боясь обвинений в варварском мировоззрении, предлагаю следующее законодательное нововведение. Образец имеется в Habeas Corpus Amendment Act 1679 г. В нем устанавливались штрафы для тюремщиков, судей, лордов и баронов в пользу лиц, чьи права они нарушили.36 Язык не поворачивается назвать этот акт варварским в современном презрительном значении этого слова. Настоящее варварство - унижения российских граждан - вечных просителей перед безнаказанными чиновниками, а тем более их мучения в попытках получить реальную реабилитацию от государства, регулярно перемалывающего их в своих бестолковых и железных жерновах.
Публичное наказание возможно только по воле государства. В России - по воле прокуратуры, отсутствие которой потерпевший преодолеть тем не менее не может, в том числе с помощью суда, то есть того же государства. Если для прокуратуры нарушение прав отдельной личности их сотрудниками, милиционерами и прочими чиновниками приобретает публичное значение лишь тогда, когда публичное наказание может принести им личную карьерную или материальную выгоду, то публичное наказание при защите гражданина от государственного произвола утрачивает всякую ценность. Узурпация прокуратурой публичного наказания превратила его в частное прокурорское.
Автор не предлагает предоставить гражданину право непосредственного применения наказания. Такое право должно быть только у суда. Но право непосредственно обвинять в суде беззакония чиновника он обязан иметь. И удовлетворение от наказания (его денежное
34Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 148.
35 Там же. С. 149.
36 Международные акты о правах человека. Сборник документов. М., 2000. С. 8 - 11.
выражение) должно получать непосредственно пострадавшее от беззакония чиновника лицо, а не родитель правонарушителя - государство, извлекающее выгоду из наказаний (п. 4 ст. 41 Бюджетного кодекса РФ). Пусть государство получает штрафы с чиновников в результате собственной борьбы с их неправовыми действиями.
Пользу от наказания зарвавшихся чиновников должны получать непосредственно борцы за право, а не смиренно сносящие «неправо» государственной власти. Очевидно, что взыскание штрафа в пользу тех, кто нетерпим к правонарушениям, пойдет только на пользу укреплению правопорядка.37 Борцы за право не обязаны быть альтруистами. Утверждающий обратное в действительности хочет, чтобы борцов было как можно меньше. К. Маркс справедливо подчеркивал, что лесовладелец, получивший право на частное наказание,
38
похитил само государство.
Ничего страшного нет в том, что частное лицо в борьбе с произволом чиновников «похитит» само государство в лице суда. По нашему мнению, это будет только точной реализацией статей 2 и 18 Конституции РФ.
Как на практике, так и в теории у К. Маркса есть оппоненты. Так, Р. Иеринг, следуя средневековому римскому праву, предлагал для частного права предусмотреть не только простое возмещение вреда, но и штрафные санкции, аналогичные санкциям публичного права. Он справедливо полагал, что весы Фемиды в частном праве такие же, как и в праве уголовном. Они должны взвешивать неправо, а не одни только деньги.39 В российском гражданском праве помимо возмещения убытков предусмотрены также штрафные санкции за неисполнение обязательства (ст. 330, 332 ГК РФ). Это правило следует распространить и на частную ответственность должностных лиц и государственных органов. Данная норма, наряду с другими мерами, обеспечит такую массовость борьбы за право, на которую в данном случае не способна публичная власть. Против правонарушителей выступит не их брат-чиновник, уставший от жалобщиков, а армада злых и обиженных ими, отмахиваться от которых, все равно, что от расстревоженного роя пчел не уповающих на пасечника в охране своего меда от медведя.
6) В целях реализации принципа равенства всех перед законом и судом (ч.1 ст. 19 Конституции РФ) и ограничения наследственной снисходительности судов к нарушениям государственных чинов санкции должны быть максимально точно определенными. Они не должны быть также чрезмерно тяжкими. Подведение их под уголовно-правовые штрафы
37 Шубин Н. Способы стимулирования гражданской активности в укреплении правопорядка // Российская юстиция. 2004. № 6.С. 59 - 60.
38 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 149.
психологически затруднит применение их судами. В данном случае полезно возродить ленинский принцип ответственности чиновников: важна не тяжесть наказания, а его неотвратимость. Прямое введение частно-правовой ответственности, думается, заставит государственных служащих серьезно пересмотреть уровень личной ответственности за свои индивидуальные, а также корпоративные действия.
Оптимальным представляется выделение в расходах государственных органов средств на штрафы частной ответственности (за счет выделяемых в настоящее время расходов на возмещение вреда, причиненного государством, и может быть увеличения бюджетных расходов на эти цели, то есть расходов общества). Оставшиеся после бюджетного периода средства должны поступать в распоряжение государственного органа для оплаты труда сотрудников пропорционально личным результатам работы. Реальная возможность увеличения зарплаты - хороший стимул не совершать правонарушения.
Введение штрафной ответственности на изложенных принципах за названные в настоящем разделе виновные противоправные действия и бездействие исполнительных и судебных органов при осуществлении организаторской и охранительной деятельности государства реально обеспечивало бы их ответственное исполнение.40
39 ИерингР. Борьба за право. СПб., 1912. С. 58 - 67.
40 Проект закона для реализации высказанных предложений см.: Поляков С. Б. Юридическая ответственность государства. М., 2007. С. 381 - 396.
