CC BY
194
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2009
УДК 340.131.6
Юридические науки
Выпуск 1 (3)
САНКЦИИ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ, ДОПУЩЕННЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ И ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ В АДМИНИСТРА ТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
С.Б. Поляков
Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права
Пермского государственного университета, 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
Рассматриваются проблемы санкций и ответственности государственных органов и должностных лиц за правонарушения, причиняющие вред правам и интересам граждан и организаций. Определяются составы правонарушений при административной деятельности и штрафные санкции за них. Анализируется вопрос о создании административных судов.
Ключевые слова: ответственность государственных органов; административный суд; правонарушения при административной деятельности
В административной деятельности государственные органы и должностные лица не так уж редко превышают полномочия, не исполняют обязанности, не соблюдают запреты, установленные законом, т.е. совершают правонарушения, причиняющие вред правам и интересам граждан и организаций. По логике права к ним должны применяться правовосстановительные и штрафные санкции для возмещения ущерба потерпевшим от актов власти и для предупреждения новых правонарушений. Наличие и реализация санкций являются собственно юридическими средствами восстановления нарушенных прав и обеспечения правомерности государственной деятельности. На какие же меры юридической ответственности для защиты своих прав от административного произвола могут в действительности рассчитывать граждане и организации в Российской Федерации?
Обращение к начальнику должностного лица с целью устранения нарушения прав и привлечения виновного к дисциплинарной ответственности -первый напрашивающийся шаг для защиты своего права. Порядок и сроки рассмотрения заявлений и жалоб личности определены Федеральным зако-
ном от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1. В его ст. 15 говорится: «Лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации». Согласно п. 4 ст. 5 закона граждане имеют право обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации. То есть в самом названном законе не определены санкции за нарушение установленных в нем обязанностей и запретов.
Бывший Председатель Высшего арбитражного суда РФ, видный ученый В.Ф. Яковлев выступает за развитие досудебных форм урегулирования административных споров граждан с чиновниками. Для этого им предлагается создание в государственных органах специальных структур, которые бы рассматривали заявления граждан, оспаривающих тот или иной административный акт. Они должны быстро и бесплатно для граждан разрешать споры, но при этом в распоряжении гражданина
© Поляков С.Б., 2009
1Собрание законодательства РФ. 08.05.2006. №19. Ст. 2060.
должна оставаться возможность судебного обжалования решения чиновника такой административной комиссии. Ссылаясь на зарубежный опыт, В.Ф. Яковлев отмечал, что в Г ермании до суда доходит лишь 5% административных дел, а во Франции - только 1%. Во многих случаях жалобы гражданина удовлетворяются. Но если гражданин не прав, ему разъясняют, в чем он ошибается, поэтому тот не идет в суд, не тратит на это время и деньги [4. С. 5; 8; 9; 24. С. 11].
В такой схеме чиновник административной комиссии является квазисудебным органом по разрешению административных дел, а обжалование его решения в суде сродни рассмотрению дела в суде второй инстанции. На такого чиновника-судью возлагается обязанность чиновника, рассматривающего первичное обращение граждан (юридических лиц) мотивировать свои действия (бездействия), в чем собственно и проявляется законность или произвольность деятельности чиновника. Таким образом, виновник административного спора уходит на второй план, и судебному обжалованию подвергается решение чиновника административной комиссии. А собственно незаконные действия (бездействия) нарушителя должного порядка административной деятельности уходят в тень судебного спора вместе с вопросом об ответственности за них.
Надежды на то, что права пострадавших от произвола чиновников будут восстанавливаться таким образом быстрее, в наших условиях представляются сомнительными. Досудебная процедура лишь затянет разрешение спора. Например, известно, что налоговые органы практически всегда проходят все судебные инстанции в делах об обжаловании их решений и действий, как бы ни была плоха их позиция. Поэтому чиновник-квазисудья будет действовать по логике своего ведомства. И жалобщику придется впустую потратить время на прохождение процедуры чиновничьего разбирательства [11; 23. С. 7].
В работах об административной юстиции показаны две формы развития этого института. Одна предусматривает органы, рас-
сматривающие жалобы на административные акты, внутри самой администрации. Вторая споры граждан с административными органами включает в компетенцию общих судов [16; 17; 18; 21]. Несложно заметить, что предложения В.Ф. Яковлева находятся в русле первой (внутриадминистра-тивной) формы решения дел об оспаривании актов власти.
Российская правовая система в последние два десятилетия сделала существенные шаги в развитии непосредственного судебного обжалования действий и бездействия исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц в административной деятельности2.
Согласно ч. 1 ст. 257 ГПК РФ, заявление об оспаривании действия (бездействия) рассматривается судом в течение десяти дней. Но на практике эти сроки часто не соблюдаются и заявления рассматриваются наравне с исками. Законом не определены последствия нарушения судом сроков рассмотрения дел данной категории.
Согласно ст. 258 ГПК РФ, в случае удовлетворения заявления суд принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Решение суда направляется для устранения до-
2 Закон СССР от 02.11.1989 №719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1989. №22. Ст. 416; Закон РФ от 27.04.1993 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Российская газета. 12.05.1993; Гражданский процессуальный кодекс РФ (гл.гл. 23, 25): Федеральный закон от 14.11.2002 №138-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 18.11.2002. №46. Ст. 4532; Арбитражный процессуальный кодекс РФ: Федеральный закон от 05.05.1995 №70-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 08.05.1995. №19. Ст. 1709; Арбитражный процессуальный кодекс РФ (гл.гл. 22, 24): Федеральный закон от 24.07.2002 №95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 29.07.2002. №30. Ст. 3012 с последующими изменениями и дополнениями.
пущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу. В суд и гражданину должно быть сообщено об исполнении решения суда не позднее чем в течение месяца со дня получения решения.
По АПК РФ дела об оспаривании бездействия государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц рассматриваются судьей в срок вообще до двух месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу (ст. 200).
Арбитражный суд, установив, что действие (бездействие) государственных органов, должностных лиц не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании действия (бездействия) незаконным и обязывает совершить определенные действия, устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок (ст. 201 АПК РФ).
На практике, однако, не всегда признание бездействия государственного органа, должностных лиц незаконным влечет обязанность последних совершить требуемые действия. Вот пример из собственной практики. (То, что в данном случае обжаловалось бездействие органа местного самоуправления, а не государственного органа, не имеет значения для иллюстрации безнаказанности беззакония власти, присущей органам местного самоуправления в той же мере, что и государственным органам.) ООО обратилось в администрацию г. Перми с письмом-заказом по оформлению земель-
ного участка под строительство производственного, к тому же экологически важного объекта, примыкающего к территории завода в промышленной зоне города. В соглашении, направленном администрацией города для подписания, было установлено обязательство ООО по перечислению в бюджетный фонд города развития жилищного строительства 625 794 руб. на основании постановления главы города. Последнее решением арбитражного суда Пермской области (не по заявлению ООО) было признано несоответствующим закону и недействующим. Юридически отменив его, формально исполнив решение суда, фактически администрация города требовала от всех претендентов на земельные участки его выполнения. Без внесения денег администрация города отказывалась предоставить земельный участок.
ООО обратилось в арбитражный суд с требованиями признать незаконным отказ администрации г. Перми в оформлении земельного участка под строительство производственного объекта без внесения денег и обязать администрацию г.Перми утвердить акт выбора земельного участка и предварительного согласования условий для проектирования и строительства объекта.
Решением арбитражного суда отказ администрации г. Перми в оформлении земельного участка под строительство без оплаты суммы отчислений на развитие городской инфрастуктуры был признан незаконным. А в части требования обязать администрацию г. Перми предоставить земельный участок дело прекращено как не подведомственное арбитражному суду?
Что делать после такого решения? Обжаловать его, ссылаясь на ошибку в выборе основания для прекращения дела, настаивать, что в силу п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ признание решения администрации незаконным должно обязательно повлечь возложение на нее обязанностей дать то, в чем она отказывала? Но приходится учитывать судебную практику по земельным спорам. Так, Президиум Высшего арбитражного суда РФ отменил решения всех судебных инстанций, удовлетворивших иск ООО «Пози-
тив» к Московскому земельному комитету об обязании заключить договор краткосрочной аренды на земельный участок, указав, что в силу ст. 421 ГК РФ понуждение к заключению договора не допускается3. Таким образом, не было уверенности, что в итоге многомесячной тяжбы удастся добиться результата. А объект необходим для производства срочно. Поэтому пришлось смириться с незаконным (как решил суд) отказом в совершении действий и подчиниться де-факто установленному формально отмененным нормативно-правовым актом «порядку»: заплатить побор и начать-таки на кабальных условиях давно необходимую стройку.
В Законе РФ от 27.04.1993 «Об обжаловании в суд действий и решении, нарушающих права и свободы граждан»4 устанавливалось, что, удовлетворяя жалобу, суд в отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, определяет меру предусмотренной Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений) (ст. 7).
Однако на практике эта норма практически не применялась. По одному из дел, где мы просили привлечь должностное лицо к дисциплинарной ответственности, суд, признав незаконным бездействие должностного лица, отказал в удовлетворении указанного требования, мотивировав это тем, что привлечение к дисциплинарной ответственности находится в компетенции начальников должностного лица. С одной стороны, это прямое неисполнение ст. 7
3 Вестник ВАС РФ. 2004. №3. С. 30-31. Может, исковое производство имела в виду судья, ссылаясь на неподведомственность разрешения требования об обязании предоставить земельный участок?
4 Российская газета. 1993. 12 мая.
названного закона, с другой - довод суда соответствует пониманию дисциплинарной ответственности как ответственности в порядке подчиненности5. После вступления в силу ГПК РФ, регулирующего порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц и не содержащего норму о привлечении судом государственных служащих к дисциплинарной ответственности, можно считать, что суд в названном деле предвосхитил законодателя.
К тому же за время судебных разбирательств вступления судебного акта в законную силу чаще всего истекает шестимесячный (по общему правилу) срок привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности.
Составов административных правонарушений для должностных лиц и государственных органов, посягающих на права граждан, в КоАП РФ практически нет. Отчасти восполняют это субъекты Федерации. Так, законом Пермского края от 01.11.2007 №139-ПК «Об административных правонарушениях» установлены денежные штрафы для должностных лиц за неправомерный отказ в приеме или рассмотрении, нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, принятия по ним заведомо необоснованного и (или) незаконного решения, за невыполнение или нарушение нормативных правовых актов Пермской области об обращениях граждан (ст. 2.20-2.22, 2.24)6.
Особое внимание следует обратить на защиту от правонарушений, связанных с привлечением к административной ответственности. Порядок обжалования постановления по делу об административном правонарушении, о взыскании обязательных платежей и определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении урегулирован гл. 30 КоАП РФ и гл. 25, 26 АПК РФ.
5 Поскольку важнее было скорейшее вступление решения в законную силу по основному вопросу, оно в части отказа в привлечении должностного лица к дисциплинарной ответственности не обжаловалось.
6 Собрание законодательства Пермского края. №12. 19.12.2007.
Рассмотрение заявления об обжаловании действий должностного лица, совершенных в ходе производства по делу об административном правонарушении, не затрагивающих существа принятого по такому делу постановления, но нарушающих иные права и законные интересы правонарушителя, осуществляется по правилам гл. 25 ГПК РФ (подробнее см. [14]).
Практическая невозможность для потерпевшего преодолеть нежелание административного органа привлечь к административной ответственности виновного, как он полагает на основании судебного решения о признании незаконным определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, усугубленная небольшими сроками давности привлечения к административной ответственности (по общему правилу - два месяца, согласно ст.4.5 КоАП РФ), - это проблема самой природы публичной юридической ответственности. Юридическую оценку неправомерности отказа в возбуждении дела об административном правонарушении потерпевшее от него лицо получить может. Но она не является эффективным средством восстановления нарушенного права на защиту государства от административных правонарушений.
Другое дело - защита от административного преследования. В целом установленный российским законодательством судебный порядок позволяет защищаться личности, субъектам предпринимательской деятельности от необоснованного и незаконного привлечения к административной ответственности. Установив, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности или порядок его принятия не соответствует закону либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения
(п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, ст. 211 АПК РФ).
Практика применения отдельных норм административного законодательства, соблюдения судами процессуальных норм о презумпции невиновности, о распределении бремени доказывания по данной категории дел - это проблемы ответственности судебной власти. Проблемы действия механизма защиты от злоупотреблений административных органов не говорят об его отсутствии в российской правовой системе.
Однако инструмент защиты не является средством контрнаступления против незаконного привлечения к административной ответственности. Кроме освобождения от административного преследования лицо стремится возместить понесенные в ходе него и при производстве по административному делу материальные потери. Причиняемый незаконным административным преследованием вред возмещается не причинителем вреда, а государством в порядке ст. 1069, 1070 ГК РФ. Возмещение такого вреда по основаниям гражданско-правовой ответственности, а не на основании закона, устанавливающего компенсацию общества невиновным в правонарушениях лицам, ограничивает их возможности возместить свои материальные потери.
Согласно п. 1 ст. 1070 ГК РФ независимо от вины должностных лиц подлежит возмещению за счет казны РФ только вред, причиненный гражданину в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности. В остальных случаях привлечения к административной ответственности невиновно понесший ущерб от административных органов должен доказывать их вину, что практически невозможно.
Даже прямые положения о возмещении вреда, причиненного административным преследованием, подвергались попыткам толкования в пользу государства. Так,
по мнению Минфина РФ, право на возмещение вреда по ст. 1070 ГК РФ возникает лишь в случае полной реабилитации гражданина, а само по себе прекращение административного дела такого права не порождает. В этих доводах сквозит мысль: государство дарует право, а не оправдывается в основаниях ограничения прав личности. Такие доводы определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 30.03.2004 г. №81-В04-5 были признаны несостоятельными. Вред, причиненный гражданину в результате незаконного наложения административного взыскания в виде ареста, подлежит возмещению по правилам, предусмотренным п. 1 ст. 1070 ГК РФ, независимо от обстоятельств, послуживших основанием к реабилитации7.
При производстве по административному делу у преследуемого физического или юридического лица изымается и нередко повреждается (портится) или безвозвратно утрачивается имущество. Приостановка или ограничение деятельности предприятия также приводит к имущественным потерям. Однако доказать объем вреда и причинноследственную связь между ним и действиями административного органа не так-то просто. В процессе защиты своих прав личность несет судебные расходы, прежде всего на получение юридической помощи. Потери же рабочего времени, моральные издержки вообще трудно поддаются денежному выражению.
По делам об административных правонарушениях расходы на оплату труда адвокатов или иного лица, участвовавшего в производстве по делу в качестве защитника, не отнесены к издержкам по делу об административном правонарушении. В случае отказа в привлечении лица к административной ответственности либо удовлетворения его жалобы на постановление о привлечении к административной ответственности указанные расходы этого лица квалифицируются как вред, подлежащий возмещению на основании ст. 15, 1069, 1070 ГК РФ, т.е. за счет соответствующей казны, а не за счет
7 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. №1.С. 6-7.
лица, вынесшего незаконное постановление
о привлечении к административной ответственности8. Поэтому для возмещения своих расходов незаконно преследовавшееся лицо должно пройти еще через один судебный процесс. Причем только в случае возмещения вреда, причиненного административным арестом, подсудность гражданского дела определяется истцом (ч. 6 ст. 29 ГПК РФ), а иск о возмещении вреда, причиненного другими административными наказаниями или мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении, должен подаваться по месту нахождения Министерства финансов РФ -представителя казны РФ (Тверской суд г. Москвы), что создает дополнительное существенное препятствие для возмещения жителями России причиненного им административными органами ущерба.
В административном законодательстве отсутствуют нормы о возмещении вреда реабилитированным по административному делу, подобные содержащимся в гл. 18 УПК РФ.
Указанные обстоятельства затрудняют непростую задачу восстановления имущественных прав, нарушенных необоснованным административным преследованием. Сложности ее решения вынуждают граждан в большинстве случаев отказаться от намерений возместить причиненный ущерб. Благодаря этому, а также отсутствию карательного и превентивного значения для нарушителей прав личности в существующих правовосстановительных санкциях по возмещению вреда, таковой причиняется административными органами без всяких помыслов о его минимизации.
С целью повысить гарантии защиты граждан и юридических лиц от произвола чиновников высказывались идеи и предпринимались меры по созданию в России системы административных судов (см. [3; 7; 12; 13; 15; 18; 20] и др.). Но при этом по сути не предлагается ничего принципиально
8 Пункт 26 постановления Пленума Верховного суда РФ от 24.03.2005 г. №5 // Бюллетень Верховного
суда РФ. 2005. №6. С. 10. См. также Бюллетень Верховного Суда РФ.2005. №7. С. 27.
нового по сравнению с рассмотрением в настоящее время судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, возникающих из публичных (административноправовых) отношений. Создание отдельной судебной структуры якобы само по себе должно повысить качество и объективность рассмотрения дел этой категории. Однако непонятно, как это поможет искоренить процессуальные нарушения (например, возложение на заявителей бремени доказывания незаконности действий административных органов), немотивированность судебных решений и прочие болезни судебной системы, которые по административным делам сегодня ничуть не страшнее, чем по иным категориям дел. Со временем административные судьи очерствеют, как и их «родители» - суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Все та же зыбкая гарантия правосудия - убеждения судей в судах с новой вывеской, но не новые механизмы правосудия и защиты от произвола исполнительной власти.
Административный суд не должен быть самоцелью. Следует прислушаться к доводам ученых, обращающих внимание на то, что для защиты лиц от административного произвола нужны специальные процессуальные нормы, а не специальный суд [2; 10. С. 10].
Принципиально новым шагом в укреплении законности деятельности органов исполнительной власти было бы решение о дополнении правовосстановительной ответственности штрафной для должностных лиц и государственных органов -нарушителей законодательства. Такое решение давно назрело9. Подмечается неравенство гражданина и должностного лица, например, в вопросах налоговой ответственности: «Ошибки налогоплательщиков «полуавтоматически» влекут для них взыскание пеней и штрафов, ошибки же налоговых органов, как правило, не влекут ни воз-
9 Так, еще в 1991 г. В.И. Гойман предлагал принятие Закона об ответственности госорганов и должностных лиц перед населением за должностной обман, невыполнение обязательств перед населением и др. (см. [5. С. 19]).
мещения судебных рас-ходов и иных убытков, ни ответственности должностных лиц» [6. С. 6]. То есть для гражданина - правовосстановительная + штрафная ответственность, для государственных органов и должностных лиц - только правосстанови-тельная. Например, индивидуальный предприниматель прекратил свою деятельность, подав соответствующие заявления в налоговый орган и Пенсионный фонд в конце календарного года, и не обратил внимание на то, что соответствующие решения этих органов вынесены уже в следующем году. Поэтому он должен был произвести отчисления в Пенсионный фонд за один месяц - 159 руб. В связи со своим заблуждением он допустил просрочку платежей на 27 дней, за что ему начислены пени в общей сложности
1 руб. 86 коп.10 Для взыскания этой суммы вынесено специальное решение органов Пенсионного фонда, государство понесло расходы на почтовые отправления, в несколько раз превосходящие взысканную сумму. Если гражданин в отпущенные законом дни не произведет платеж, он должен будет заплатить исполнительский сбор в связи с принудительным исполнением решения судебными приставами-
исполнителями. С такой ситуацией, лишенной здравого смысла и порождающей у граждан только злобу к государству, можно было бы смириться, если бы такие же «счетчики» включались в отношении должностных лиц государства, не исполняющих свои обязанности и тем самым причиняющих вред гражданам далеко не на 100 руб.
Д.Н. Бахрах, сдержанно относящийся к идее создания административных судов, обращает внимание на необходимость решения следующих проблем: 1) возмещения вреда, причиненного гражданину применением мер принуждения имущественного характера (возврата вещей, денег, сумм уплаченных штрафов при отмене постановления о привлечении к административной ответственности); 2) наказания виновных в административном произволе. Выводы ав-
10 Одно из сотен тысяч подобных - решение УПФР в Дзержинском районе г.Перми от 12.11.08 г. №5.
торитетного ученого в области административного права: «...действующее в Российской Федерации право фактически устанавливает иммунитет служащих публичных организаций от притязаний граждан, в отношении которых они совершили незаконные, нецелесообразные действия. Максимум, что могут сделать потерпевшие, - добиться отмены незаконного акта» [1. С. 15].
Итак, в Российской Федерации нормативно установлена и существует достаточно успешная практика рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел по жалобам на действия (бездействие) органов исполнительной власти и их должностных лиц. Однако в итоге рассмотрения таких дел лишь восстанавливается в течение нескольких месяцев право заявителя. Но вопрос о штрафной ответственности должностного лица, государственного органа не решается. Вследствие этого правовосстановительные санкции, применяемые к органам исполнительной власти и их должностным лицам, не оказывают существенного влияния на количественные и качественные характеристики их правонарушений.
Представляется, что правомерность административной деятельности и эффективное восстановление прав личности, нарушенных злоупотреблениями при ней, может быть обеспечена установлением материально-правовых норм о штрафной ответственности государственных органов и должностных лиц за это в пользу пострадавших, которые должны применяться по их заявлениям судом дополнительно к существующим правосстановительным санкциям. Можно предложить следующие составы правонарушений при административной деятельности и штрафные санкции за них.
1. Незаконное бездействие
Невыполнение государственным органом, органом местного самоуправления и (или) их должностными лицами обязанности по совершению предписанных законодательством или судебным решением действий в интересах обратившегося физического или частного юридического лица в
установленный законом или судебным решением срок, а равно отсутствие письменного отказа в совершении таких действий влечет наложение штрафа за каждый день нарушения срока в размере 50 руб. на должностное лицо либо в размере 100 руб. на государственный орган или орган местного самоуправления в пользу потерпевшего.
То же бездействие свыше 10 дней влечет наложение штрафа за каждый день нарушения срока свыше 10 дней в размере 100 руб. для должностного лица либо в размере 200 руб. для государственного органа или органа местного самоуправления в пользу потерпевшего.
То же бездействие свыше 30 дней влечет наложение штрафа за каждый день нарушения срока свыше 30 дней в размере 200 руб. для должностного лица либо в размере 500 руб. для государственного органа или органа местного самоуправления в пользу потерпевшего.
То же бездействие, сопряженное с отказом в регистрации обращения либо в приеме его по почте, влечет наложение дополнительного штрафа в размере 50 руб. на должностное лицо либо в размере 100 руб. на руководителя государственного органа (учреждения) или органа местного самоуправления в пользу потерпевшего.
Этот состав правонарушения направлен против волокиты, являющейся к тому же одной из самых распространенных форм побуждения к взятке, когда требуемое действие не совершается, но и не выражается очевидно незаконный отказ в удовлетворении заявления. Такие нарушения составляют большую часть правонарушений исполнительной власти, являясь также фундаментом для других правонарушений.
Наказание не в фиксированной сумме, а за каждый день просрочки поубавит у вымогателей взяток надежды, что у потерпевших не хватит терпения получить должное по закону.
Доказать отказ в приеме и регистрации обращения (заявления) заинтересованного лица, препятствующий ему в фиксации начала течения срока для исполнения обя-
занности субъекта ответственности, непросто. Но запрет такого не очень распространенного сегодня деяния должен быть установлен, чтобы не воскресить его как способ сокрытия противоправного бездействия.
Если нет специальной нормы о сроке исполнения конкретной государственной обязанности, то срок исполнения обязанностей государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц должен определяться согласно ст. 12 Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации» в 30
11
дней .
2. Незаконный отказ в совершении предписанных законодательством действий
Отказ должностного лица государственного органа или органа местного самоуправления обратившемуся физическому или частному юридическому лицу в совершении требуемых ими действий без ссылки на федеральный закон в обоснование такого отказа влечет наложение штрафа в размере 50 руб. для должностного лица либо в размере 100 руб. для государственного органа или органа местного самоуправления в пользу потерпевшего.
Те же действия, совершенные неустановленным лицом от имени государственного органа или органа местного самоуправления влекут наложение штрафа в размере 100 руб. на руководителя государственного органа или органа местного самоуправления в пользу потерпевшего.
Признанный судом незаконным отказ должностного лица государственного органа или органа местного самоуправления обратившемуся физическому или частному юридическому лицу в совершении требуемых ими действий со ссылкой на федеральный закон влечет возмещение лицом, чьи действия признаны незаконными, расходов потерпевшего по рассмотренному судом делу о восстановлении нарушенных указанным отказом прав: расходов на уплату гос-
11 Собрание законодательства РФ, 08.05.2006, №19, ст. 2060.
пошлины; на оплату услуг представителя, но не более 500 руб. за каждый день судебного разбирательства (без учета времени судебного заседания в день).
Этот состав нужен для обеспечения положений ст. 2, 18, ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, согласно которым права и свободы человека могут быть ограничены только на основании федерального закона. Отказ в удовлетворении заявления без ссылки на федеральный закон при ясно сформулированном запрете этого будет говорить о заведомо незаконном отказе. Так явно «подставляться» чиновники вряд ли будут. Поэтому установление такого состава правонарушения должно вытеснить немотивированный отказ исполнительных органов власти в удовлетворении заявлений. Вместо этого начнутся «ошибочные» ссылки на ненадлежащий закон. Выявить, действительно ли была при отказе в удовлетворении заявления ошибка в исполнении (применении) закона, либо неправильной ссылкой прикрывается преднамеренный отказ в удовлетворении заявления, непросто, если вообще возможно.
Неправильное применение закона при отказе в удовлетворении заявления выявляется в делах, предусмотренных гл. 25 ГПК РФ и гл. 24 АПК РФ, заканчивающихся при удовлетворении заявлений применением правовосстано-вительных санкций. Для того, чтобы уход от запрета, предусмотренного настоящей статьей, не был бы слишком простым в виде упоминания первого «подвернувшегося» закона, и потерпевший не обрекался бы легкомысленно на хождения по судам, затраты потерпевшего должны компенсироваться их виновником.
Не изживается практика подписания документов органов (организаций) не тем лицом, чья фамилия указана на документе. Часто такие подписи сопровождают ничего не значащие для идентификации «подписанта» косые линии, пометки «и.о.» и т.п. За такую практику и обнаружение действительного исполнителя должен отвечать руководитель органа, как и за все, исходящее из последнего.
3. Незаконное требование оплаты действий государственного органа или органа местного самоуправления
Незаконное требование оплаты действий и (или) решений государственного органа или органа местного самоуправления путем внесения денежных средств на бюджетные счета либо счета организаций или физических лиц, в том числе на основании нормативно-правовых актов, изданных с нарушением закона, влечет наложение штрафа на государственный орган или орган местного самоуправления в пользу потерпевшего в размере затребованной от него суммы дополнительно к возврату последнему всего полученного по незаконному сбору.
Этот состав правонарушения направлен против незаконных сборов, «пожертвований» и т.п., устанавливаемых чаще всего органами местного самоуправления в качестве условия выдачи разрешений, предоставления земельных участков и т.п. Пример этого приводился выше. Часто условием деятельности предпринимателей становится внесение денежных средств в различные фонды, для организации праздничных мероприятий и т.п. Признание таких требований незаконными не отваживает предприимчивых чиновников от пополнения бюджета своего учреждения, поскольку правосстановительные санкции в отдельных случаях не влекут для властных органов и должностных лиц никаких материальных потерь и их применение означает лишь недонос одной мзды в закрома при сохранении системы мздоимства в целом.
Иногда подобные деяния искусственно притягивают ко взяточничеству, хотя очевидно, что получение денег учреждением, а не физическим лицом так квалифицироваться не должно.
Предлагаемый состав правонарушения и санкции за него позволят субъектам предпринимательской деятельности не вступать в борьбу за Право до получения разрешения на предпринимательскую деятельность, что фактически ставит крест на предпринимательстве и означает переход в правозащитники как минимум на полгода. Вместо этого
можно выполнить все незаконные условия, быстро преодолеть все преграды для предпринимательской деятельности, а потом получить в двойном размере понесенные расходы. И не в исковом производстве о кабальной сделке, где истец должен доказывать, что он был поставлен в кабальные условия, а в судопроизводстве, где чиновник должен доказать законность установленного и полученного его учреждением сбора.
4. Нарушение порядка производства по административному делу
Нарушение установленного законом порядка производства по делу об административных правонарушениях, а равно применение должностным лицом, осуществляющим такое производство, либо под предлогом производства по делу об административном правонарушении мер принуждения и ограничения личных и (или) имущественных прав и свобод без оснований, предусмотренных законом, влечет наложение штрафа в размере 50 руб. в пользу лица, в отношении которого совершены действия с нарушением закона.
Те же действия, повлекшие ограничение личной свободы, влекут наложение штрафа в размере 100 руб. за каждый час потери личного или рабочего времени в пользу каждого потерпевшего.
Те же действия, повлекшие утрату, повреждение, ухудшение потребительских качеств изъятого имущества, влекут возмещение его собственнику стоимости утраченного или поврежденного имущества.
Примечанием в статье о таком составе правонарушении следовало бы предусмотреть следующее.
Субъектом ответственности по указанной статье должно быть лицо, составившее протокол об административном нарушении, изъятии имущества, ином ограничении права. При отсутствии протокола субъектом ответственности по указанной статье является старшее по должности лицо из тех, кто проводил незаконные действия, а при отсутствии у потерпевшего(их) сведений о таком лице - руководитель правоохранительного органа, от имени которого или на
территории деятельности которого проводились незаконные действия.
Возмещение стоимости утраченного или поврежденного имущества означает обязанность субъекта ответственности заплатить потерпевшему (собственнику) денежную цену изъятого имущества, подтвержденную потерпевшим в протоколе изъятия, а при отсутствии этого определяемую по представляемым потерпевшим сведениям о рыночной цене аналогичного имущества на момент его изъятия, с учетом уровня инфляции с момента изъятия до момента применения указанной санкции с переходом прав на изъятое имущество субъекту ответственности после возмещения вреда потерпевшему.
При недостаточности у лица, изъявшего или повредившего имущество, средств для возмещения вреда по истечении двух месяцев со дня привлечения к ответственности, предусмотренной частью третьей настоящей статьи, обязанность возмещения вреда переходит к государственному органу, от имени которого действовало виновное должностное лицо.
Предлагаемый состав правонарушения предусматривает виновные незаконные действия. Аналогичные меры по возмещению вреда потерпевшему должны быть предусмотрены на случай прекращения административного дела, когда изъятие имущества проводилось на законных основаниях и субъекту частноправовой ответственности удалось доказать законность своих действий. Возмещение вреда должно в таком случае производится не тем, кто изымал имущество и не в порядке юридической ответственности, а в порядке реабилитации за счет казны РФ.
Особенная категория дел о привлечении государственных органов и должностных лиц к частноправовой ответственности за совершение вышеизложенных правонарушений могла бы стать самостоятельным основанием для создания административных судов и собственным (не заимствованным из ведения существующих судов) предметом их рассмотрения.
Библиографический список
1. Бахрах Д. Как защитить себя от произвола власти // Российская юстиция. 2003. №9. С. 14-15.
2. Он же. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. №2. С. 10-11.
3. Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Г осу-дарство и право. 1994. №5. С. 42-53.
4. Гетьман Н. А могли бы и помириться // эж-Юрист. 2005. №29.
5. Зарипов В. История с Определением // эж-Юрист. 2004. №50.
6. Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. №1. С. 18-20.
7. Куликов В. Кремлевский арбитр. Интервью с В.Ф. Яковлевым // Российская газета. 2004. 21 дек.
8. Он же. Вениамин Яковлев: до суда и следствия // Российская газета. 2005. 15 июля.
9. Петрова С. Необходимы процессуальные гарантии, а не новый суд // эж-Юрист. 2005. №34.
10. Пятахин Э. // эж-Юрист. 2005. №42. [Статья без названия].
11. Радченко В. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников // Российская юстиция. 2004. №3. С. 2-5.
12. Он же. Компетенция административных судов нам понятна // Российская юстиция. 2001. №6. С. 9-11.
13. Семенов С.Н., Никитин В.Г. К вопросу о видах судопроизводства по заявлениям об оспаривании законности действий должностных лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях // Российский судья. 2005. №3.
14. Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция, административное судопроизводство // Государство и право. 2002. №1. С. 5-11.
15. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж, 1998.
16. Он же. Административные суды в России: новые аргументы «за» и «против». М., 2004.
17. Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать в России // Российская юстиция. 1996. №5. С. 3587.
18. Усанов В.Е. Административная юстиция в России и зарубежных государствах. М., 1999.
19. Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия // Российская юстиция. 2001. №6. С. 7-8.
20. Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997.
21. Он же. Судебный контроль за реализацией права граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999.
22. Шеленкова Е. Немирный путь к мировому соглашению // эж-Юрист. 2005. №31.
23. Яковлев В. На очереди - обеспечение доступности и повышение качества правосудия // Российская юстиция. 2001. №11. С. 11.
SANCTIONS FOR LA W VIOLA TIONS BY THE STA TE BODIES AND OFFICIALS IN ADMINISTRATIVE ACTIVITIES
S.B. Polyakov
Perm State University, 614990, Perm, Bukireva st., 15
The problems are reviewed of the sanctions and liability of the state bodies and officials for the law violations resulting in harm to the rights and interest of citizens and organizations. The types of violations during the administrative activities are proposed as well as the corresponding types of penalty fines. The issue of the administrative court creation is analyzed.
Keywords: liability of the state bodies; administrative court; law violations in the administrative activities
