CC BY
692
М.Е. Жаглина,
кандидат юридических наук, доцент
ОСОБЕННОСТИ ДЕЛИКТНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ НЕЗАКОННЫМИ ДЕЙСТВИЯМИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ И СУДА
THE FEATURES OF TORT LIABILITY FOR THE HARM CAUSED ILLEGAL ACTIONS OF LAW ENFORCEMENT BODIESANDCOURT
В статье рассматриваются некоторые дискуссионные вопросы ответственности публичных образований за вред, причиненный деятельностью правоохранительных органов и суда, а также их должностных лиц.
The article discusses some controversial issues of liability ofpublic entities for damage caused by the activities of law enforcement agencies and the court, as well as their officials.
Гражданское законодательство России наряду с общими положениями о возмещении внедоговорного вреда (правилами «генерального деликта») содержит и ряд норм, предусматривающих особый порядок возложения ответственности за причинение вреда в определенных случаях. В качестве одного из специальных деликтов выступает правонарушение, предусмотренное ст.ст. 1069,1070 ГК РФ [1]: причинение вреда незаконными действиями (бездействием) государственных органов, в том числе правоохранительных, а также их должностными лицами.
Данные нормы базируются на положениях Конституции РФ [2], в ст.ст. 52 и 53 которой заложены основы ответственности публичных образований за деятельность органов государственной власти, компенсации причиненного в результате таких действий ущерба. Положения Конституции РФ соотносятся и с требованиями международно -правовых актов, Конвенции о защите прав человека и основных свобод [3]. Идею ответственности государства за вред, причиненный публичной
властью, следует признать вполне справедливой, поскольку за каждым государственным органом или его чиновником стоит публичное образование, наделившее данного субъекта властными полномочиями, в результате неправильного применения которых может быть причинен весьма существенный вред гражданам и организациям.
Для привлечения государства к ответственности за причинение внедоговорного вреда требуется наличие ряда специальных условий, дополняющих общий порядок привлечения к деликтной ответственности.
Прежде всего необходимо определить круг непосредственных причинителей вреда.
Ст. 1069 ГК РФ в качестве таковых называет государственные органы, органы местного самоуправления, их должностных лиц. В ст. 1070 ГК РФ состав причинителей вреда более конкретизирован — это органы дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда и их должностные лица.
Состав государственных органов и органов местного самоуправления перечисляется в ст.ст.
11, 12 Конституции РФ и ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4]. К ним относятся органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ и ее субъектов, а также представительные и исполнительные органы местного самоуправления. Таким образом, речь идет об органах, наделенных властными функциями по отношению к гражданам и организациям.
По смыслу ст.ст. 1069 и 1070 ГК РФ, вред должен быть причинен только должностным лицом указанных органов. Понятие должностного лица, содержащееся в уголовном и административном законодательстве, не вполне применимо в гражданских правоотношениях. С точки зрения определения круга должностных лиц, способных быть причинителями вреда по ст. ст. 1069 и 1070 ГК РФ, необходимо руководствоваться таким критерием, как возможность осуществления властных полномочий вне государственных органов и в отношении лиц, непосредственно не подчиненных по службе. Таким образом, в качестве должностных лиц здесь необходимо рассматривать только тех, которые являются представителями власти, т.е. должностными лицами правоохранительных, контролирующих или иных органов, наделенными распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости (ст. 318 УК РФ [5]). В этой связи причинение вреда должностными лицами, не отвечающими указанным требованиям, либо иными работниками должно квалифицироваться по ст. 1068 ГК РФ. Также подпадают под ст. 1068 ГК РФ случаи причинения вреда действиями иных государственных и муниципальных органов, не наделенных функциями публичной власти, и их должностных лиц (например, учреждений образования, культуры, здравоохранения).
Необходимым условием ответственности государства является исполнение должностным лицом своих служебных обязанностей во время причинения вреда гражданину или организации. Причинение вреда должностным лицом в частной жизни, ситуациях, не связанных со служебной деятельностью, влечет наступление его личной, персональной ответственности перед пострадавшим.
Противоправность, как условие наступления внедоговорной ответственности, в рассматриваемых деликтах также имеет свою специфику.
В соответствии со ст. 1069 ГК РФ, вред причиняется вследствие разнообразных незаконных действий (бездействия) органов публичной власти или их должностных лиц. Противоправное поведение может выражаться:
- в издании незаконных правовых актов, которые могут носить как нормативный, так и индивидуальный характер;
- в совершении иных незаконных действий, которые не были оформлены в виде какого-либо акта (например, прослушивание телефона);
- в бездействии вопреки требованиям закона, т.е. несовершении предписанного действия (отказ в рассмотрении обращений, непринятие заявлений и т.п.). Предлагается также вариантом бездействия государственных органов и органов местного самоуправления считать нарушение сроков исполнения обязанности, установленной законом [6. — С. 115].
Существует определенный порядок признания указанных действий (бездействия) незаконными. В ст.ст. 213 и 226 КАС РФ [7] и ст. 200 АПК РФ [8] закреплена обязанность доказывания законности действий и принятых актов теми органами и должностными лицами, которые их совершили, т.е. пре-зюмируется противоправность причинения вреда гражданам и юридическим лицам актами власти. Это означает, что пострадавшее лицо не обязано доказывать незаконность обжалуемых действий (бездействия) органов публичной власти, а должно доказать лишь наличие и размер вреда, причиненного такими действиями, а также причинную связь между ними и наступившим вредом.
В российском законодательстве и судебной практике до настоящего времени окончательно не решен вопрос о возможности одновременного рассмотрения требования о возмещении вреда, причиненного публичными органами, и требования о признании актов власти, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц незаконными. В решении данного вопроса в теории гражданского права сложилось два основных подхода.
В соответствии с первым подходом до предъявления иска в суд о возмещении вреда, причиненного государством, необходимо предварительное признание соответствующих актов (действий, бездействия) недействительными или незаконными либо их отмена в судебном или ином порядке [9]. Обычно данное мнение основывается на ст. 13 ГК РФ, в соответствии с которой в случае признания судом акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным нарушенное право подлежит восстановлению.
Сторонники противоположного подхода считают, что формулировка ст. 13 ГК РФ вовсе не означает невозможность рассмотрения требования о возмещении вреда, причиненного актами власти, без предварительного признания в другом процессе или в административном порядке данного акта незаконным. В такой ситуации суд, рассматривая иск о возмещении вреда, в том же самом процессе оценит и законность акта, которым этот вред был причинен. Поэтому А. Л. Маковский предлагает различать
прямой судебный контроль за законностью актов власти, когда заявляются требования о признании таких актов недействительными, и косвенный—ко-гда заявляются требования о возмещении вреда, причиненного актами власти, без соединения их с требованиями о признании акта, которым был причинен вред, недействительным [10].
Ю. Н. Андреев считает, что решение данного вопроса зависит от сути требований заявителя. Так, если в заявлении отсутствует самостоятельное требование о признании акта власти незаконным, суд вправе вынести решение только о возмещении вреда, причиненного этим актом, не применяя и не отменяя данный акт. Если же в заявлении ставится одновременно вопрос о признании акта незаконным и о возмещении причиненного этим актом вреда, необходимо сначала признать акт власти недействительным или незаконным и только потом рассмотреть требование о возмещении вреда, т.е. речь должна идти о двух различных процессах [6. — С. 139, 140].
Однозначное решение рассматриваемой проблемы осложняется тем, что требования о признании акта власти недействительным (незаконным) и о возмещении вреда, причиненного таким актом, рассматриваются по различным правилам и даже в разных процессах: административном и гражданском. С этих позиций при подаче искового заявления, в котором одновременно ставится вопрос о признании недействительным акта власти и о возмещении причиненного им вреда, необходимо будет выделять данные требования в отдельное производство, поскольку их совместное рассмотрение окажется невозможным. В любом случае на уровне высшей судебной инстанции должно быть предложено какое-то единообразное решение по данному вопросу.
Ст. 1070 ГК РФ, предусматривающая ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, делит все противоправные деяния названных органов на две группы. Первую группу составляют действия, указанные в ч.1 ст. 1070 ГК РФ: незаконное осуждение, незаконное привлечение к уголовной ответственности, незаконное применение таких мер пресечения, как заключение под стражу или подписка о невыезде, незаконный административный арест и административное приостановление деятельности в отношении юридических лиц. Причинение вреда всеми остальными незаконными действиями (бездействием) правоохранительных органов и суда влечет ответственность по ст. 1069 ГК РФ за некоторыми исключениями (ч. 2 ст. 1070 ГК РФ). Принципиальное различие между ча-
стями 1 и 2 ст. 1070 ГК РФ заключается в дифференцированном подходе к наличию вины должностного лица соответствующего органа как основания ответственности за причинение вреда. В соответствии с ч. 1 ст. 1070 ГК РФ вина не является обязательным условием наступления деликт-ной ответственности государства за соответствующие действия (бездействие) должностных лиц, в то время как ч. 2 ст. 1070 (отсылая к ст. 1069 ГК РФ) требует обязательного наличия вины должностного лица правоохранительного органа, причем вина судьи должна быть установлена приговором суда.
Следует отметить, что перечень действий, содержащихся в ч.1 ст. 1070 ГК РФ, практически не менялся со времен ГК РСФСР 1964 г. (ст. 447) [11] и давно не соответствует современным реалиям. Так, нормы главы 18 УПК РФ [12] о реабилитации находятся в некотором противоречии с положениями гражданского законодательства, на что неоднократно обращалось внимание. В то же время формально исчерпывающий характер перечня незаконных действий, приведенных в ч.1 ст. 1070 ГК РФ, вкупе с приведенными выше соображениями не может не вызывать определенных трудностей при применении соответствующих положений УПК РФ и ГК РФ.
Ст. 133 УПК РФ предоставляет право на возмещение вреда в связи с уголовным преследованием лицам, обладающим определенным уголовно-процессуальным статусом, при наличии реабилитирующего правового основания:
- подсудимому при вынесении оправдательного приговора или прекращении уголовного преследования в связи с отказом от обвинения государственного обвинителя;
- подозреваемому (обвиняемому) при прекращении уголовного преследования по реабилитирующим основаниям (сюда, например, не относятся акты амнистии, истечение срока давности, недостижение возраста уголовной ответственности и т.п.);
- осужденному при отмене обвинительного приговора по реабилитирующим основаниям;
- лицу, к которому применялись принудительные меры медицинского характера, при условии отмены постановления суда о применении данных мер.
Кроме того, право на реабилитацию имеет любое лицо, незаконно подвергнутое мерам процессуального принуждения, а также юридические лица, которым был причинен вред незаконными действиями (бездействием) суда, прокурора, следователя, органа дознания, дознавателя.
Круг лиц, имеющих право на возмещение вреда, причиненного незаконным уголовным преследованием, в соответствии с ч. 1 ст. 1070 ГК РФ, гораздо уже. Речь идет только об осужденном, подозреваемом или обвиняемом, а также лице, к которому незаконно применялись такие меры пресечения, как заключение под стражу или подписка о невыезде. Таким образом, применение иных мер пресечения, даже более строгих, чем подписка о невыезде, принудительных мер медицинского характера формально не является основанием ответственности по ч. 1 ст. 1070 ГК РФ. Та же нелогичность проявляется и в перечне видов административной ответственности, незаконное привлечение к которой влечет возможность применения правил ч. 1 ст. 1070 ГК РФ: изо всех ее видов названы только два: административный арест и административное приостановление деятельности для юридических лиц. Данный подход законодателя неоднократно подвергался критике в научной литературе. Действительно, если исходить из такого критерия, как существенное ограничение мерой пресечения прав и свобод лица, в частности права на свободное передвижение и личную неприкосновенность, тогда в перечне незаконных действий должны присутствовать и залог, и домашний арест, которые более ограничивают свободу, чем подписка о невыезде.
Интересной в этой связи является трактовка соотношения норм уголовно-процессуального и гражданского законодательства (ст. 133 УПК РФ и ст. 1070 ГК РФ), даваемая судебными органами. Так, в Обзоре практики рассмотрения судами Московской области споров о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда [13], отмечалось, что перечень неправомерных действий, содержащихся в ч. 1 ст. 1070 ГК РФ, сформулирован исчерпывающе. В то же время данная норма имеет отсылочный характер, поскольку содержит формулировку «вред возмещается в порядке, установленном законом». Такой порядок, по мнению составителей обзора, определен сегодня главой 18 УПК РФ, Положением о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, суда [14], которое применяется в непротиворечащей УПК РФ части, а также Инструкцией по применению данного Положения. Поэтому возмещение материального вреда, причиненного гражданину в результате уголовного преследования, должно производиться по правилам уголовного, а не гражданского судопроизводства, т.е. на основании постановления дознавателя, следователя, судьи. Если же требования не удовлетворены
либо пострадавший недоволен принятым решением, он имеет право обратиться в суд с иском в порядке гражданского судопроизводства. Также в порядке гражданского судопроизводства должны рассматриваться требования о компенсации морального вреда реабилитированному лицу, поскольку в УПК РФ и упомянутом Положении речь идет только о возмещении материального ущерба. Данный подход основан на позиции, высказанной Верховным Судом РФ в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2011 г. № 17 «О практике применения судами норм главы 18 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующих реабилитацию в уголовном судопроизводстве» [15].
Конституционный Суд в Определении от 4 декабря 2003 г. № 440-О по жалобе Т. Н. Аликиной [16] высказался за расширительное толкование перечня действий органов предварительного следствия, прокуратуры и суда, содержащихся в п. 1 ст. 1070 ГК РФ, отнеся к таким действиям незаконное задержание в качестве подозреваемого. Позиция Конституционного Суда, которая высказывалась и ранее, основывалась на схожем правовом положении лица, задержанного в качестве подозреваемого, и лица, заключенного под стражу. Поэтому в Определении был сделан вывод о том, что вред должен возмещаться не только в случаях, прямо перечисленных в п.1 ст. 1070 ГК РФ, но и при незаконном задержании. В другой ситуации Конституционный Суд посчитал возможным применение п.1 ст. 1070 ГК РФ в случае незаконного административного задержания на 48 часов (ст. 27.5 КоАП РФ) [17].
Принимая соответствующие решения, Конституционный Суд исходил из понимания лишения свободы не только как санкции за правонарушение, но и как принудительной меры. В этой связи задержание, арест, заключение под стражу и содержание под стражей следует рассматривать как лишение свободы. При этом Конституционный Суд руководствовался позицией Европейского Суда по правам человека, предлагающего оценивать не формальное, а фактическое положение лица, подвергнутого тем или иным ограничениям, как то: принудительное пребывание в ограниченном пространстве, изоляция от общества и семьи, невозможность свободного передвижения и т.п. Таким образом, по мнению Конституционного Суда, кратковременность задержания не означает, что оно не является лишением свободы, а следовательно, условия компенсации причинного данным незаконным действием вреда не должны отличаться от тех, которые применяются в прямо оговоренных в п. 1 ст. 1070 ГК РФ случаях.
Несмотря на неоднократно высказанное мнение Конституционного Суда о возможности расширительного толкования п. 1 ст. 1070 ГК РФ, до сегодняшнего дня вопрос о круге незаконных действий, позволяющих требовать возмещения вреда в порядке п. 1 ст. 1070 ГК РФ, остается открытым, так как сама норма не изменилась. Решение данной проблемы, по нашему мнению, возможно двумя способами. Первый способ сводится к устранению противоречий между уголовно-процессуальным, административно-процессуальным и гражданским законодательством в регулировании отношений по возмещению вреда, причиненного в области уголовного и административного преследования, с учетом позиции Конституционного Суда. В этих целях п. 1 ст. 1070 ГК РФ необходимо дополнить теми незаконными действиями, которые дают право на реабилитацию в смысле ст. 133 УПК РФ: применение принудительных мер медицинского характера, производство обыска, задержание, а также административное задержание на 48 часов. Второй способ сводится к отказу от попытки создать какой-либо исчерпывающий перечень незаконных действий соответствующих органов, что позволит требовать возмещения вреда, причиненного любым неправомерным актом, действием (бездействием), используя одинаковый компенсаторный механизм. В последнем случае отпадает необходимость выделения в ст. 1070 ГК РФ двух частей. Доводом в пользу последнего варианта служат положения главы 18 УПК РФ, которые допускают безвиновную ответственность при незаконном применении к потерпевшему любых мер процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу, хотя они и неоднородны по своему характеру и последствиям. На это, в частности, обращает внимание И. А. Тактаев, указывая, что в основе расширенного, по сравнению с ч. 1 ст. 1070 ГК РФ, перечня неправомерных действий в ст.133 УПК РФ не лежит какого-то единого критерия ответственности, в силу чего право на реабилитацию имеют в том числе лица, свобода и личная неприкосновенность которых не пострадали в результате применения к ним определенных мер уголовно-процессуального принуждения, например залога, ареста имущества, личного поручительства. Поэтому в случаях, когда свобода и личная неприкосновенность потерпевшего не затрагиваются незаконными действиями правоохранительных органов, предлагается руководствоваться правилами п. 2 ст. 1070 ГК РФ о виновной ответственности за причинение вреда [18. — С. 22, 23].
Как уже отмечалось выше, специфика рассматриваемого деликта (ст. 1070 ГК РФ) также
заключается в различном подходе законодателя к такому обязательному условию ответственности за причиненный вред, как вина должностного лица. П.1 ст. 1070 ГК РФ предусматривает возмещение вреда независимо от вины должностного лица, п. 2 ст. 1070 ГК РФ, отсылая к правилам ст. 1069 ГК РФ, возлагает ответственность исключительно за виновное поведение должностного лица правоохранительных органов, причем вина судьи должна быть установлена в особом порядке — приговором суда.
Различный подход законодателя к основаниям ответственности за вред, причиненный правоохранительными органами, в научной литературе обычно объясняется особенностями привлечения к административной и уголовной ответственности, особой значимостью прав, которые нарушаются правоохранительной деятельностью, сложностью установления вины конкретных должностных лиц. А. П. Кун, в частности, указывает, что деятельность правоохранительных органов вредоносна по своему характеру, поскольку еще до признания лица виновным к нему могут быть применены меры процессуального принуждения [19]. Поэтому Ю. Н. Андреев справедливо утверждает, что ответственность государства за незаконные действия должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, по сути, является виновной, так как оно должно гарантировать гражданам и организациям исполнение их конституционных прав и правильное функционирование правоохранительной системы в целом [6. — С. 156, 157].
Особые правила привлечения к ответственности за причинение вреда при осуществлении правосудия, неоднократно становились предметом научного обсуждения. Суть дискуссии сводится к тому, что многие исследователи видят в формулировке ч. 2 ст. 1070 ГК РФ серьезное ограничение ст. 53 Конституции РФ, в соответствии с которой вред, причиненный незаконными действиями органов государственной власти и их должностных лиц (в том числе судей), должен быть возмещен государством. Так, например, И. А. Тактаев считает, что необходимо установить более широкую ответственность за вред, причиненный при осуществлении правосудия. При этом предлагаются два условия возмещения такого вреда: предварительное признание незаконным судебного акта и использование всех средств по оспариванию судебного акта, причинившего вред [18. — С. 24]. Однако высказывается и мнение, что обязательное установление вины судьи приговором суда как условия возмещения вреда в
сфере правосудия необходимо, поскольку судебная деятельность имеет свою специфику. Судебные ошибки могут быть вызваны самыми различными обстоятельствами, в числе которых собственно преступления судей не играют главной роли. Это и незаконные действия органов предварительного следствия и дознания, намеренное или случайное сокрытие (искажение) информации участниками судебного разбирательства, самооговор обвиняемого или подозреваемого, недостаточный опыт или квалификация судьи, сложность толкования правовой нормы и т.п.
Конституционный Суд РФ, проверяя конституционность положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ, в частности, отметил, что специальное условие ответственности за вред, причиненный при осуществлении правосудия, обусловлено как особенностями функционирования судебной власти, так и особым порядком ревизии судебных актов. В этой связи наличие альтернативной процедуры проверки судебных постановлений в виде предъявления деликтных исков, по мнению Конституционного Суда, недопустимо, поскольку это может «парализовать» контроль и надзор за осуществлением правосудия из опасений вызвать в последующем споры о возмещении вреда. Так как отграничение незаконных решений, принятых вследствие случайной судебной ошибки и в результате виновных действий судьи, весьма затруднительно (особенно учитывая ограничение активности суда в собирании доказательств по гражданским делам), Конституционный Суд высказался за правомерность положения п.2 ст. 1070 ГК РФ, в соответствии с которым требуется предварительное установление вины судьи в уголовном судопроизводстве. В то же время было отмечено, что под осуществлением правосудия в смысле п. 2 ст. 1070 ГК РФ следует понимать только деятельность судов по вынесению актов, разрешающих дело по существу. Остальные неправомерные деяния судей в гражданском судопроизводстве (например, нарушение процессуальных сроков, невручение документов и т.п.) правосудием в собственном смысле не являются, и поэтому возмещение вреда в этих случаях не должно связываться с наличием приговора суда, устанавливающего вину судьи [20]. Таким образом, была констатирована возможность возмещения вреда, причиненного в гражданском судопроизводстве не только принятием актов, разрешающих дело по существу, но и в иных случаях. При этом, если вред был причинен при осуществлении правосудия, наличие приговора суда, установившего вину судьи, является обязательным условием ответственности государства. Если же судьей были со-
вершены иные незаконные действия, не связанные с вынесением актов, разрешающих дело по существу, вина судьи может быть установлена любым судебным постановлением. Отметим, что, несмотря на рекомендации Конституционного Суда в ближайшее время урегулировать основания и порядок возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) судей в соответствии с высказанными в постановлении соображениями, подведомственность и подсудность таких дел, никаким изменениям редакция ч. 2 ст. 1070 ГК РФ с 2001 года так и не подверглась.
Данная ситуация весьма затрудняет обращение в суд с требованием о возмещении вреда, причиненного в результате осуществления судебной деятельности, при отсутствии приговора, устанавливающего вину судьи. Распространена практика отказа в принятии исковых заявлений, подаваемых в порядке п. 2 ст. 1070 ГК РФ, со ссылкой на непринятие специального федерального закона о подведомственности и подсудности соответствующих требований. Так, в Апелляционном определении Белгородского областного суда от 25 июня 2015 г. по делу № 33-2695/2015, которым было оставлено в силе определение районного суда об отказе в принятии искового заявления о возмещении материального и морального вреда, причиненного не предоставлением судьей документов по запросу заявителя, сказано, что «в настоящее время в законодательном порядке вопрос об основаниях и порядке возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) суда (судьи) не урегулирован, также не определены подведомственность и подсудность дел применительно к случаям, когда вина судьи установлена не приговором, а иным судебным решением. Не решен в законе и вопрос о компенсации материального и морального вреда в таких случаях». При этом суд сослался на правовую позицию Верховного Суда РФ, изложенную в Определении от 16 февраля 2010 г. № 41-Г10-2 [21].
В этой связи мы согласны с мнением С. Ф. Афанасьева о необходимости включения в п. 2 ст. 1070 ГК РФ положения о том, что причиненный вред возмещается не только в случае установления вины судьи приговором суда, но и когда вина установлена судебным решением или актом судейского сообщества [22]. Соответственно, аналогичные изменения должны коснуться и п. 3 ст. 1081 ГК РФ, устанавливающего правила привлечения судьи к регрессной ответственности перед государством.
В качестве общего правила в ст. 1070 ГК РФ установлена обязанность возмещения вреда, причиненного в результате незаконных действий правоохранительных органов и суда, за счет казны РФ. Таким образом, ответчиком в данных спорах
является само публичное образование, т.е. Российская Федерация. Вопрос о круге лиц, выступающих в качестве представителя ответчика от имени казны по рассматриваемым категориям дел, продолжает оставаться дискуссионным как в теории материального и процессуального права, так и в судебной практике.
В ст. 1071 ГК РФ сказано, что в случаях, когда вред подлежит возмещению за счет казны, от ее имени выступают соответствующие финансовые органы, если только в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на иной орган (юридическое лицо, гражданина). Собственно, данная формулировка и служит основанием различных подходов к определению фигуры представителя ответчика по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями правоохранительных органов.
В соответствии с приказом Министерства финансов РФ и Федерального казначейства от 25 августа 2006 г. № 114н/9н «О порядке организации и ведения работы по представлению в судебных органах интересов Министерства финансов Российской Федерации и интересов Правительства Российской Федерации в случаях, когда их представление поручено Министерству финансов Российской Федерации» [23] представление интересов казны в судах возложено на территориальные управления Федерального казначейства в лице их руководителей, которые действуют на основании доверенностей с правом передоверия (п.1).
Согласно п. 3 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ [24] по искам о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, в качестве представителя Российской Федерации выступает главный распорядитель средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности. Перечень распорядителей бюджетных средств определяется приказом Министерства финансов России от 1 июля 2013 г. № 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» [25]. В числе главных распорядителей указаны, в частности, Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Генеральная прокуратура, Следственный комитет, Верховный Суд, Судебный департамент, которые, таким образом, будут в суде представлять интересы Российской Федерации в зависимости от того, в чьем ведомстве находится орган (должностное лицо), причинивший вред.
В п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного
кодекса Российской Федерации» [26] также говорится о выступлении в суде от имени Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов или их должностных лиц, именно главных распорядителей бюджетных средств. При этом указание в исковом заявлении иного органа не препятствует рассмотрению дела по существу, а лишь обязывает суд привлечь главного распорядителя бюджетных средств к участию в деле.
Наоборот, для судов общей юрисдикции более характерно привлечение в качестве представителя ответчика по искам к казне не главного распорядителя бюджетных средств, а Федерального казначейства РФ в лице его территориальных органов [30]. Например, в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2011 г. № 17 сказано о необходимости привлечения в качестве ответчика от имени казны Министерства финансов РФ, интересы которого в судах должны представлять по доверенности управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации.
Принципиально иной подход к решению данного вопроса Верховным Судом объясняется тем, что Бюджетный кодекс РФ регулирует отношения между участниками бюджетных отношений, к которым физические лица не относятся, соответственно бюджетные нормы к ним неприменимы. И. А. Тактаев, придерживаясь аналогичной позиции, полагает, что норма ст. 158 Бюджетного кодекса РФ противоречит ст. 1071 ГК РФ, в силу чего не может применяться в рассматриваемых отношениях [18. — С.14]. В то же время в практике судов общей юрисдикции довольно часто встречаются и случаи привлечения в качестве соответчиков по таким искам наряду с финансовыми органами соответствующих распорядителей бюджетных средств [29, 30]. Данное противоречие свидетельствует об отсутствии единого подхода к решению рассматриваемого вопроса не только в правовой теории, но и в судебной практике, что, безусловно, не способствует обеспечению единообразия принятых судебных актов.
Таким образом, можно констатировать острую необходимость совершенствования законодательства, регламентирующего основания и порядок возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) правоохранительных органов и суда. При этом основными направлениями такого совершенствования, по нашему мнению, должны стать:
- расширение оснований безвиновной ответственности за незаконные действия органов предварительного следствия, дознания, прокуратуры и
суда с учетом положений гл. 18 УПК РФ и позиции Конституционного Суда РФ;
- законодательная регламентация оснований и порядка возмещения вреда, причиненного в рамках гражданского судопроизводства в результате деятельности, не связанной с осуществлением правосудия в узком смысле. При этом в п. 2 ст. 1070 ГК РФ следует закрепить правило об установлении вины судьи как судебным приговором, так и иным судебным актом (решением суда вышестоящей инстанции или актом квалификационной коллегии судей);
- устранение противоречий между бюджетным и гражданским законодательством и, соответственно, практикой арбитражных и общих судов, в области определения органа, представляющего интересы публично-правовых образований по искам, вытекающим из ст.ст. 1069 и 1070 ГК РФ.
ЛИТЕРАТУРА
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 года № 14-ФЗ // Собр. законодательства РФ. —1996. — № 5. — Ст. 297.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собр. законодательства РФ. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.
3. Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS № 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изменениями и дополнениями) // Собр. законодательства РФ. — 2001. — № 2. — Ст. 163.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 1996. — № 40. — Ст. 3822.
6. Андреев Ю. Н. Ответственность государства за причинение вреда. — Санкт-Петербург : Юридический центр-Пресс, 2013.
7. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2015. — № 10. — Ст. 1391.
8. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2002. — № 30. — Ст. 3012.
9. Гражданское право : учебник. Ч. 2 / под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. — Москва : Проспект, 1997. — С. 716.
10. Маковский А. Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика : сб. памяти С. А. Хохлова. — Москва, 1998. — С. 108.
11. Гражданский кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 11 июня 1964 г.) // Ведомости ВС РСФСР.
— 1964. — № 24. — Ст. 407 (утратил силу).
12. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2001. — № 52 (ч. I).
— Ст. 4921.
13. Обзор практики рассмотрения судами Московской области споров о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда от 6 декабря 2016 г. [Электронный ресурс]. — иКЬ: // http://www.garant.ru/-ргоаи^/1ро/рпшеМос/28855168/#1х774хНШ8Ии У (дата обращения: 28.01.2018).
14. Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда : утв. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 года № 4892-Х // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1981. — № 21. — Ст. 741.
15. Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2012.
— № 1.
16. Вестник Конституционного Суда РФ. — 2004. — № 3.
17. По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М. Ю. Карелина, В. К. Рогожкина и М. В. Филандрова: постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2009 г. № 9-П [Электронный ресурс]. — ШЬ: http://www.garant.ru/product Мро/рпшеМос/ 1691572/#ixzz54WW6fpck (дата обращения: 31.01.2018).
18. Тактаев И. А. Ответственность публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами : автореф. дис. ... канд. юрид наук. — Москва, 2003. — С. 22—23.
19. Кун А. П. Возмещение вреда, причиненного гражданину актами власти : дис. ... канд. юрид. наук. — Ленинград, 1984. — С. 82.
20. По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И. В. Богданова, А. Б. Зернова, С. И. Кальянова и Н. В. Труханова: постановление Конституционного Суда
РФ от 25 января 2001 г. № 1-П / Вестник Конституционного Суда РФ. — 2001. — № 3.
21. URL : http://sudact.ru/ (дата обращения: 05.02.2018).
22. Афанасьев С. Ф. Призрачность доступности правосудия по искам о возмещении государством вреда в порядке п. 2 ст. 1070 ГК РФ // Российский судья. — 2014. — № 11. — С. 40—44.
23. Финансовая газета. — 2006. — 9 нояб.
24. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.
25. URL: http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_148920/ (дата обращения: 05.02.2018).
26. Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. — 2006. — № 8.
27. Обзор практики рассмотрения судами Московской области споров о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, от 6 декабря 2016 г. — URL: //http://www.garant.ru/products/ipo -/prime/doc/28855168/#ixzz4xHiBSHUY (дата обращения: 28.01.2018);
28. Апелляционное определение Владимирского областного суда от 27 июля 2017 г. по делу № 33-2830/2017 [Электронный ресурс]. —URL: http://sudact.ru/ (дата обращения: 05.02.2018).
29. Решение Заволжского районного суда г. Твери от 6 сентября 2017 г. по делу № 2-1297/2017 [Электронный ресурс]. — URL: http://sudact.ru/ (дата обращения: 05.02.2018).
30. Решение Советского районного суда г. Липецка от 6 сентября 2017 г. по делу № 24790/2017; Решение Ханты-Мансийского районного суда от 4 сентября 2017 г. по делу № 23558/2017 [Электронный ресурс]. — URL: http://sudact.ru/ (дата обращения: 05.02.2018).
REFERENCES
1. Grazhdanskiy kodeks Rossiyskoy Federatsii (chast vtoraya) ot 26 yanvarya 1996 goda # 14-FZ // Sobr. zakonodatelstva RF. —1996. — # 5. — St. 297.
2. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii (prinyata vsenarodnyim golosovaniem 12.12.1993) // Sobr. zakonodatelstva RF. — 2014. — # 31. — St. 4398.
3. Konventsiya o zaschite prav cheloveka i os-novnyih svobod ETS # 005 (Rim, 4 noyabrya 1950 g.) (s izmeneniyami i dopolneniyami) // Sobr. zakonodatelstva RF. — 2001. — # 2. — St. 163.
4. Ob obschih printsipah organizatsii mestnogo samoupravleniya v Ros-siyskoy Federatsii : feder. za-kon ot 6 oktyabrya 2003 g. # 131-FZ // Sobr. zakonodatelstva RF. — 2003. — # 40. — St. 3822.
5. Ugolovnyiy kodeks Rossiyskoy Federatsii ot 13 iyunya 1996 g. # 63-FZ // Sobr. zakonodatelstva RF. — 1996. — # 40. — St. 3822.
6. Andreev Yu. N. Otvetstvennost gosudarstva za prichinenie vreda. — Sankt-Peterburg : Yuridicheskiy tsentr-Press, 2013.
7. Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva Rossiyskoy Federatsii ot 8 marta 2015 g. # 21-FZ // Sobr. zakonodatelstva RF. — 2015. — # 10. — St. 1391.
8. Arbitrazhnyiy protsessualnyiy kodeks Rossiyskoy Federatsii ot 24 iyulya 2002 g. # 95-FZ // Sobr. zakonodatelstva RF. — 2002. — # 30. — St. 3012.
9. Grazhdanskoe pravo : uchebnik. Ch. 2 / pod red. A. P. Sergeeva, Yu. K. Tolstogo. — Moskva : Prospekt, 1997. — S. 716.
10. Makovskiy A. L. Grazhdanskaya otvetstvennost gosudarstva za aktyi vlasti // Grazhdanskiy kodeks Rossii. Problemyi. Teoriya. Praktika : sb. pa-myati S. A. Hohlova. — Moskva, 1998. — S. 108.
11. Grazhdanskiy kodeks RSFSR (utv. VS RSFSR 11 iyunya 1964 g.) // Vedomosti VS RSFSR.
— 1964. — # 24. — St. 407 (utratil silu).
12. Ugolovno-protsessualnyiy kodeks Rossiyskoy Federatsii ot 18 dekabrya 2001 g. # 174-FZ // Sobr. zakonodatelstva RF. — 2001. — # 52 (ch. I).
— St. 4921.
13. Obzor praktiki rassmotreniya sudami Mos-kovskoy oblasti sporov o vozmeschenii vreda, prichinennogo nezakonnyimi deystviyami organov doznaniya, predvaritelnogo sledstviya, prokuraturyi i suda ot 6 dekabrya 2016 g. [Elektronnyiy resurs]. — URL : // http://www.garant.ru/-prodcts/ipo/prime /doc/28855168/#ixzz4xHiBSHUY (data obrascheniya: 28.01.2018).
14. Polozhenie o poryadke vozmescheniya uscherba, prichinennogo grazhdaninu nezakonnyimi deystviyami organov doznaniya, predvaritelnogo sledstviya, prokuraturyi i suda : utv. Ukazom Prezid-iuma Verhovnogo Soveta SSSR ot 18 maya 1981 goda # 4892-X // Vedomosti Verhovnogo Soveta SSSR. — 1981. — # 21. — St. 741.
15. Byulleten Verhovnogo Suda RF. — 2012. — # 1.
16. Vestnik Konstitutsionnogo Suda RF. — 2004. — # 3.
17. Po delu o proverke konstitutsionnosti ryada polozheniy statey 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 i 30.7 Ko-deksa Rossiyskoy Federatsii ob administrativnyih pravonarusheniyah, punkta 1 stati 1070 i abzatsa tretego sta-ti 1100 Grazhdanskogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii i stati 60 Grazhdanskogo protsessualnogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii v svyazi s zhalobami gra-zhdan M. Yu. Karelina, V. K. Rogozhkina i M. V. Filandrova: postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 16 iyunya 2009 g. # 9-P [Elek-tronnyiy resurs]. — URL: http://www.garant.ru/products/-
ipo/prime/doc/ 1691572/#ixzz54WW6fpck (data obrascheniya: 31.01.2018).
18. Taktaev I. A. Otvetstvennost publichno-pravovyih obrazovaniy za vred, prichinennyiy ih organami i dolzhnostnyimi litsami : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. — Moskva, 2003. — S. 22—23.
19. Kun A. P. Vozmeschenie vreda, prichinen-nogo grazhdaninu aktami vlasti : dis. . kand. yurid. nauk. — Leningrad, 1984. — S. 82.
20. Po delu o proverke konstitutsionnosti polozheniya punkta 2 sta-ti 1070 Grazhdanskogo ko-deksa Rossiyskoy Federatsii v svyazi s zhalobami gra-zhdan I. V. Bogdanova, A. B. Zernova, S. I. Kalyanova i N. V. Truhanova: postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 25 yanvarya 2001 g. # 1-P / Vestnik Konstitutsionnogo Suda RF. — 2001. — # 3.
21. URL: http://sudact.ru/ (data obrascheniya: 05.02.2018). "
22. Afanasev S. F. Prizrachnost dostupnosti pra-vosudiya po iskam o vozmeschenii gosudarstvom vreda v poryadke p. 2 st. 1070 GK RF // Rossiyskiy sudya. — 2014. — # 11. — S. 40—44. "
23. Finansovaya gazeta. — 2006. — 9 noyab.
24. Byudzhetnyiy kodeks Rossiyskoy Federatsii ot 31 iyulya 1998 g. # 145-FZ // Sobr. za-konodatelstva RF. — 1998. — # 31. — St. 3823.
25. URL: http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_148920/ (data obrascheniya: 05.02.2018).
26. Vestnik Vyisshego Arbitrazhnogo Suda RF. — 2006. — # 8.
27. Obzor praktiki rassmotreniya sudami Mos-kovskoy oblasti spo-rov o vozmeschenii vreda, prichinennogo nezakonnyimi deystviyami organov doznaniya, predvaritelnogo sledstviya, prokuraturyi i suda, ot 6 dekabrya 2016 g. [Elektronnyiy resurs] — URL: // http://www.garant.ru/products/ipo-/prime/doc/28855168/#ixzz4xHiB SHUY (data obrascheniya: 28.01.2018);
28. Apellyatsionnoe opredelenie Vladimirskogo oblastnogo suda ot 27 iyulya 2017 g. po delu # 332830/2017 [Elektronnyiy resurs]. — URL: http://su-dact.ru/ (data obrascheniya: 05.02.2018).
29. Reshenie Zavolzhskogo rayonnogo suda g. Tveri ot 6 sentyabrya 2017 g. po delu # 2-1297/2017 [Elektronnyiy resurs]. — URL: http://sudact.ru/ (data obrascheniya: 05.02.2018).
30. Reshenie Sovetskogo rayonnogo suda g. Li-petska ot 6 sentyabrya 2017 g. po delu # 2-4790/2017; Reshenie Hantyi-Mansiyskogo rayonnogo suda ot 4 sentyabrya 2017 g. po delu # 2-3558/2017 [Elektronnyiy resurs]. — URL: http://sudact.ru/ (data obrascheniya: 05.02.2018).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Жаглина Марина Евгеньевна. Доцент кафедры гражданско-правовых и экономических дисциплин. Кандидат юридических наук, доцент.
Воронежский институт МВД России
E-mail: [email protected]
Россия, 394000, г. Воронеж, просп. Патриотов, 53. Тел. 8 (473) 200-53-02.
Marina Yevgenyevna Zhaglina. Assistant Professor of the chair of Civil and Economic Disciplines. Candidate of Law, Assistant Professor.
Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia.
E-mail: mzhaglina@mail. ru
Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. 8 (473) 200-53-02.
Ключевые слова: деликтная ответственность; возмещение вреда; правоохранительные органы; суд; государство; казна; публично-правовые образования; вред в области уголовного преследования; вред в области правосудия.
Key words: tort liability; damages; law enforcement; court; state; treasury; public legal education; harm in the area of criminal prosecution; harm to justice.
УДК 347.155
