CC BY
72
С.А. Денисов
Денисов Сергей Алексеевич — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры публичного права Гуманитарного университета г. Екатеринбурга
Юридический романтизм и реализм в преподавании вопросов юридической техники
Методологической основой преподавания теории государства и права в целом и вопросов юридической техники, в частности, в нашей стране является юридический романтизм. Отечественные авторы учебных пособий утверждают, что юридическая техника служит изданию совершенных по форме и содержанию нормативных актов1. Доказывается, что законодатель стремится сделать так, чтобы смысл издаваемых актов был понятен каждому2. В одном из учебников сказано: «Под законодательной техникой понимается система правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов»3. Подобные определения законодательной и юридической техники прививают студентам искаженное, идеализированное представление о праве. Отечественные ученые уже не объявляют законодателя мудрейшим из мудрецов, отражающим чаяния народа (как это все еще делается в Северной Корее), но пока не решаются говорить студентам, что правящая элита через закон реализует свои собственные интересы или интересы приближенных к ней групп людей.
Автор данной статьи не считает студентов детьми, которым надо рассказывать сказки о справедливых героях, дающих народу законы, ведущие его в земной рай. Учебные курсы должны давать реалистичную картину мира. Студенты имеют право знать, что законодательство и юридическая техника в частности не только в Древнем мире и Средневековье, но и сейчас служат реализации интересов каких-то активных групп общества, которые обладают достаточным уровнем знаний и власти для того, чтобы превратить их в инструменты свей политики. Мысль о классовом характере права не нова. Она активно распространялась в рамках марксистского учения. Например, В.В. Лазарев писал об умышленном введении двусмысленных формулировок норм для того, чтобы не одинаково применять их к господствующим и угнетенным классам4. Но советские марксисты хорошо видели только те черты права, которые отражали интересы класса частных собственников. Интересы класса управленцев, которые реализовались через отечественное право, они видеть категорически отказывались, поскольку сами служили этому классу.
Автор разделяет точку зрения, что юридическая техника касается внешнего оформления правовых актов5. Но форма связана с содержанием. Предметом учебного курса «Юридическая техника» должны стать типичные способы, приемы и средств юридической техники, используемые для решения разнообразных задач, которые ставит перед собой нормотворец. Эти задачи вовсе не сводятся к обеспечению эффективности права. Нормотворец может ставить цель использовать право в идеологических целях, для имитации закрепления каких-то положений. Перед ним может стоять задача нейтрализации каких-то положений декларированных норм и принципов. В свое время Н. Макиавелли откровенно описал правила, которым должны следовать правители, для того, чтобы захватить власть и удержать ее в своих руках6. Он не сам выдумал эти правила, а просто обобщил историческую реальность. В общественной науке появилось особое направление мысли -макиавеллизм. Автор данной статьи в определенной степени действует в рамках этого направления и показывает студентам, какие правила юридической техники применяет правящий класс управленцев в целях использования права для сохранения своей власти. Очевидно, представите-
1 См.: Нормография: теория и методология нормотворчества: Учебно-методическое пособие. - М., 2007. - С. 105, 116.
2 См.: Нормография: теория и методология нормотворчества: Учебно-методическое пособие. - М., 2007. С. 105-106.
3 Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под ред. В.С. Нерсесянца. - М., 1999. - С. 322.
4 ,
См.
Лазарев В.В. Применение советского права. - Казань, 1972. - С. 79.
Научные основы советского правотворчества. - М., 1981. - С. 254-255.
Макиавелли Н. Государь. Размышления над первой декадой Тита Ливия. - Минск, 2003.
5 См
лям власти не нравится, когда кто-то посторонний раскрывает их секреты. В свое время правители разных стран запрещали к распространению работы Н. Макиавелли, хотя сами их читали.
Специалисты по юридической технике, в основном, пишут о том, как должен быть устроен правовой мир, какие правила юридической техники должны соблюдаться. Редко кто пишет о том, как он на самом деле устроен, какими правилами руководствуются нормотворцы при принятии нормативных актов. Ученые, оторванные от жизни, не знают этих правил и часто не хотят их знать. Анализ реальностей общественной жизни в нашей стране никогда не приветствовался. Наиболее близко к реалистической точке зрения подходит В.М. Сырых, говоря о юридической технике как средстве выражения воли законодателя в тексте закона1. Подчас отход от этих идеалов юридической техники называют ошибками правотворчества2. В.М. Баранов предлагает создать банк ошибок, возникающих в ходе правотворчества и на основе их анализа разработать единую теорию правотворческих ошибок3. Существующий сегодня политический режим не позволяет ученым прямо писать о том, что нормотворческие органы намеренно реализуют чьи-то групповые интересы.
Часто юридическую науку превращают в идеологию, служащую классу управленцев. В этом случае студентам доказывают, что идеальные правила юридической техники реализуются в нашей стране на практике. Этот подход был обязателен в советский период и широко распространен до сих пор. Отечественная юридическая наука полна различными догмами, которые воспроизводятся в студенческой аудитории по инерции, без всякого умысла. Преподаватели часто живут теми же мифами, что и остальное население.
Вопрос о том, говорить ли студентам правду о правовой действительности, связан с тем, какие цели ставит перед собой высшее учебное заведение, каких специалистов оно намерено выпускать. Если оно готовит послушных государственной машине подданных, то правду о правовой жизни им знать не нужно. Это не их ума дело. Если вуз готовит граждан, членов гражданского общества, то он должен давать студентам критический подход к деятельности государственной бюрократии, постоянно сравнивать правовые идеалы и реальную жизнь. Поскольку большинство российских вузов находятся сегодня под контролем государственной машины и составляют ее идеологический блок, то реализовать последний подход почти невозможно, разве только переходя на эзоповский язык. Идеи борьбы науки с различными негативными явлениями, которые возникали в 1990-е годы4 сегодня непопулярны.
В вузах, выпускающих государственных служащих, проблем не возникает. В них господствует корпоративная бюрократическая этика. Они служат не гражданскому обществу, которое в России плохо просматривается, а корпорации чиновников, для которой и готовят своих выпускников. Те из них, кто не усвоит корпоративной этики, будут отторгнуты аппаратом, не смогут трудоустроиться. Описываемые ниже правила юридической техники, применяемые управленцами для удержания власти, усваиваются этими управленцами на практике.
Автор данной статьи, говоря о содержании учебного курса «Юридическая техника», не предлагает отказаться от традиционно излагаемых в ней разделов об идеальных правилах юридической техники, которые должны соблюдаться для реализации интересов общества в праве (знания о должном). Здесь предлагается найти в этом курсе место для информации о том, какие средства и приемы юридической техники в реальной жизни употребляются для реализации групповых интересов управленцев в нормативных актах (знания о сущем). Известно, что проблемой российских вузов является отрыв теории от практики. Предлагается, по возможности, сократить этот отрыв.
При отказе от романтического взгляда на право в учебном курсе «Юридическая техника» должны появиться особые разделы: юридическая техника реализации идеологических функций нормативных актов; техника имитаций правового регулирования; юридическая техника нейтрализации норм права; сравнительный анализ юридической техники в разных правовых системах.
1. Обычно не скрывается, что право имеет идеологическую функцию. Существуют особые средства и приемы юридической техники, обеспечивающие ее реализацию.
1 Сырых В.М. Предмет и система законодательной техники как прикладной науки и учебной дисциплины // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. - Н. Новгород, 2001. - Т. 1. - С. 17.
2 Баранов В.М. Законодательные ошибки: понятие и типология / В.М. Баранов, В.М Сырых // Законодательная техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. / Под. Ред. В.М. Баранова. -Н. Новгород, 2001. - Т. 1. - С. 384-395; Нормография: теория и методология нормотворчества: Учебно-методическое пособие. - М., 2007. - С. 125.
3 Баранов В.М. Истинность норм советского права. - Саратов, 1989. - С. 352-357.
4 Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. - М., 1996. - С. 22.
Специальный набор приемов применяется законодателем для придания наибольшего авторитета издаваемым им нормативным актам. Для этого в сам акт помещаются его оправдания или обоснования. Обычно это делается через преамбулу закона или конституции. Ее наполняют юридическими фикциями, учитывающими сознание населения. До ХХ века большая часть общества имела религиозное сознание. Поэтому законодатель старался доказать божественное происхождение навязываемых обществу норм1. Так, Салическая правда пишет, что она продиктована начальниками народа, но «по внушению Божию» и из желания справедливости (Пролог Салической правды)2. Начиная с XVII века управленцы действуют под прикрытием идеи выражения воли народа3. Преамбула Конституции СССР 1977 года утверждала, что советский народ, руководствуясь идеями научного коммунизма, закрепил основы общественного строя и провозгласил их в Конституции. Конституция РФ 1993 года также декларирует, что народ Российской Федерации принял эту Конституцию. Таким образом правящие элиты с помощью Бога или народа прикрывают свою деятельность по принятию нормативных документов.
Для придания авторитета нормативным положениям законодатели используют слова, наполненные эмоциональной силой. В СССР, несмотря на борьбу с религиозным сознанием, законодатели использовали в идеологических целях термин «священный». В статье 131 Конституции СССР 1936 года общественная социалистическая собственность объявляется «священной и неприкосновенной основой советского строя». В статье 133 Конституции СССР 1936 года защита Отечества объявляется «священным долгом гражданина СССР».
2. Студенты должны знать, что нормативные акты часто используются правящей в стране группой для имитации правового регулирования общественных отношений, создания видимости закрепления в праве каких-то ценностей. Декларируемые нормы не реализуются на деле или реализуются только отчасти. Эти акты издаются для того, чтобы сформировать позитивный имидж государства, создать политическую рекламу правящей группе, обмануть население своей страны и зарубежную общественность. В.М. Баранов говорит о правовой демагогии, которая может осуществляться посредством нормативных актов4. Ю.Г. Арзамасов отмечает, что законодатели, иногда, пытаясь показать себя демократами и гуманистами, принимают декларативные нормы, которым придают торжественный и помпезный вид5.
Имитационная деятельность чаще всего осуществляется через нормы конституции. Так, Конституция РСФСР 1918 годы объявляла вновь возникшее на территории Российской империи государство республикой рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, ст. 1. Конституция РФ 1993 года называет Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Излагаются пропагандистские нормы в виде ни к чему не обязывающих норм-принципов, которые легко нейтрализуются с помощью конкретных норм права. Объявление, что абстрактные нормы конституции имеют прямое действие, не достигает результата. С.В. Поленина отмечает, что ряд норм Конституции РФ 1993 года, как и нормы старых советских конституций, объективно не могут быть реализованы при отсутствии конкретизирующих законов (ст. 40 - право на жилье, ст. 38 - защита материнства и детства, ст. 58 - охрана природы и др.)6.
Принцип написания имитационных конституций, как известно, сформулировал еще Наполеон Бонапарт. Он сказал, что конституция должна быть краткая и неясная7. Это позволяло ему под одеждами декларированной республики легко скрывать свою диктаторскую власть. В соответствии с названным принципом были написаны некоторые положения Конституции РФ 1993 года, которые позволили восстановить в стране сверхвысокую власть одного человека (ст. 11, 80, 83).
Перед юридической техникой может стоять задача сокрытия сути какого-то явления. Так, начиная с XIX века диктаторы разных стран декларировали в конституциях республиканскую форму правления. Монархия была им не выгодна, так как они не имели династических оснований для при-
1 Денисов С.А. Использование ссылок на Бога в истории правового регулирования отношений в интересах управленческих групп // Государство, право и управление: Материалы V-й Всероссийской научно-практической конференции. -Вып. 1. - М., 2005. - С. 44-48.
2 Хрестоматия по Всеобщей истории государства и права. - М., 1996. - Т. 1. - С. 239.
3 Денисов С.А. Народ как субъект государственного (конституционного) права // Ученые записки Юридического института Красноярского государственного университета. - Вып. 1. - Красноярск, 2001. - С. 15-23.
4 Теория государства и права: Учебник. - М., 1999. - С. 316.
5 Нормография: теория и методология нормотворчества: Учебно-методическое пособие. - М., 2007. - С. 124-125.
6 Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. - М., 1996. - С. 21.
7 Манфред А.З. Наполеон Бонапарт. - М., 1972. - С. 302.
своения власти. Так делал до определенного времени Наполеон Бонапарт во Франции, Кемаль Ататюрк в Турции. Так продолжают делать многие диктаторы современности.
Иногда правящей группе необходимо имитировать наличие какого-либо проводимого ею курса. Для этого в действующие законы вносятся изменения, которые не имеют содержательного характера. Так, Советское государство постоянно издавало нормативные акты, которые должны были обозначать процесс нарастания демократии в стране, но не приводили к отказу от тоталитарного характера государственного режима. Таким знаком было принятие Конституции СССР 1936 года, Конституции СССР 1977 года и т. д. Сегодня новый Президент РФ явно пытается показать себя сторонником демократизации сложившегося в России авторитарного режима. Знаками этого, не изменяющими сути сложившегося строя, являются принятые поправки в ФЗ «О политических партиях», сокращающих обязательное количество членов партии с 50 тысяч до 45 тысяч с 1 января 2010 года1 и поправки в ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» о праве партии, набравшей от 5 до 7% голосов направить одного депутата в Государственную Думу2. Только обозначением якобы расширяющихся полномочий Федерального Собрания являлся принятый ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ»3, который еще не разу не был применен.
Любой бюрократический организм обычно создает видимость бурной деятельности в каком-то направлении. Проявлением этой закономерности может быть принятие большого количества декларативных законов, не оказывающих существенного влияния на ситуацию. Это можно назвать: «Гора родила мышь». Так, в 2008 году в России началась компания по борьбе с коррупцией, в рамках которой была принята целая серия нормативных актов4.
Административные общества склонны к централизации управления страной. Однако они могут имитировать наличие федерации. С этой целью в регионах могут издаваться свои законы, которые просто дублируют те, что издает центр. Такая практика существовала в СССР. Она продолжается и сейчас.
3. Законодательная техника - это только те правила, приемы и средства формирования законов, которые способствуют эффективности права, считает Д.А. Керимов5. Однако законодатель часто намеренно создает механизмы нейтрализации принимаемых им норм6. Желая показать свою прогрессивность, управленческие группы в так называемых догоняющих странах закрепляют в писаном праве нормы, заимствованные в западных правовых системах. Эти нормы противоречат интересам класса управленцев и потому блокируются ими. Существует особый набор средств и приемов, с помощью которых реализуется механизм нейтрализации норм права. Высоко квалифицированный выпускник юридического вуза должен быть знаком с этой юридической техникой.
В законодательство намеренно вводятся противоречивые нормы права. Например, в Конституции РФ декларация о разделении властей (ст. 10) легко нейтрализуется нормами, закрепляющими сверхвысокую власть Президента РФ (ст. 80, 83 и нормы законодательства).
1 Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “О политических партиях” в связи с поэтапным снижение минимальной численности членов политических партий» от 22 апреля 2009 года № 75-ФЗ // Российская газета. - 2009. - 5 мая. - С. 12.
2 Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. - 2009. - 15 мая. - С. 12.
3 Российская газета. - 2005. - 29 декабря.
4 Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 52. - Ст. 6228; Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 52. - Ст. 6229; Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 52. - Ст. 6235; Указ Президента РФ «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны предоставлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей // Российская газета. - 2009. - 20 мая и т. д.
5 Керимов Д.А. Законодательная техника. - М., 1998. - С. 18.
6 Денисов С.А. Механизм нейтрализации норм права // Новая правовая мысль. - 2008. - № 5. - С. 2-8; Он же. Нейтрализация норм материального права с помощью норм процессуального права // Государство, право и управление. Материалы III Всероссийской межвузовской научно-практической конференции / Под ред. С.М. Зубарева. - Вып. 1. - М., 2003. - С. 71-74.
Общий принцип нейтрализуется нормами, закрепляющими исключительные нормы. Таким образом, можно свести применение общего правила к исключительным случаям. Применяется и обратная конструкция, при которой устанавливается общий запрет, но для «своих» делаются исключения, становящиеся правилом.
Запретить разрешенную в общей норме деятельность можно путем усложнения процессуального порядка ее осуществления. Например, декларация свободы выборов в Конституции РФ (ч. 3 ст. 3) устраняется зарегулированностью процедуры выборов, при котором исход выборов определяют не избиратели, а избирательные комиссии. Законодательство фактически устраняет избирателей из процесса предвыборной агитации, а избирательные комиссии, устанавливая разного рода барьеры, решают, кому позволить выдвинуть свою кандидатуру на выборную должность, а кому нет. Часть 1 статьи 30 Конституции РФ декларирует свободу деятельности общественных объединений, а Федеральные законы «О политических партиях» и «Об общественных объединениях» подробно регламентируют организацию и деятельность общественных объединений, ставят их под надзор государственных органов, которые могут принять меры к ликвидации общественного объединения на основании невыполнения приказов чиновников, несоблюдения массы установленных для них ограничений.
Чтобы материальная норма не стала действовать, можно просто не принимать закон, обеспечивающий процедуру ее реализации или защиты. Так, право на альтернативную службу, декларированное в Конституции РФ в 1993 году начало реализовываться только после принятия Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе», принятого в 2002 году.1
Свести на нет действие права можно установив разрешительный порядок его использования. Правоприменитель отсеет лишних претендентов на пользование правом. Например, статья 31 Конституции РФ дает право гражданам проводить массовые мероприятия. С помощью фактического введения разрешения на проведение этих мероприятий их количество уменьшается2.
Нормы права перестают действовать, если их вырвать из системы права. «Управомочивающие нормы, - пишет В.М. Баранов - не дополняются нормами, содержащими юридические обязанности других сторон не нарушать их, не вводятся значимые стимулы правомерного поведения, устанавливается малоэффективные санкции»3. Статья 7 Закона РФ «О безопасности» гласит, что должностные лица, превысившие свои полномочия в процессе деятельности по безопасности, несут ответственность в соответствие с законодательством4. Выглядит хорошо. Но фактически эта ответственность часто имеет дисциплинарный характер и потому возникает только по воле вышестоящего начальника. А так как руководитель подразделения опекает преданных ему подчиненных, то никакой ответственности не возникает вовсе.
Действие конституции или закона можно нейтрализовать, не включив его положения в подзаконные акты, которые дублируют закон, и на основе которых работают отдельные ведомства и должностные лица. Ю.Г. Арзамасов приводит пример нейтрализации нормы ГК РФ путем отказа ее дублирования в ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) от 22 сентября 2002 года. Названный закон ни чего не говорит о том, что должник сам, без обращения в суд, может объявить себя банкротом, что предусмотрено пунктом 2 статьи 65 ГК РФ. Это умолчание рассматривается арбитражными судами как запрет на осуществление такой формы банкротства5.
Отмечается, что при дублировании нормы закона в подзаконном акте создается возможность произвольно истолковать ее, отступить от ее смысла6.
Нейтрализация нормы может быть заложена в сам стиль ее изложения. Вместо требования она содержит утверждение якобы имеющего место факта. Например, статья 6 Конституции СССР 1977 года гласила, что Коммунистическая партия существует для народа и служит народу. Статья 80 Конституции РФ не требует, а утверждает как истину, что Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета России,
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 30. - Ст. 3030.
2 См.: Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 25. - Ст. 2485.
3 Баранов В.М. Законодательные ошибки: понятие и типология / В.М. Баранов, В.М. Сырых // Законодательная техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. - Н. Новгород, 2001. -Т. 1. - С. 390.
4 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. - 1992. - № 15. - Ст. 769.
5 См.: Нормография: теория и методология нормотворчества: Учебно-методическое пособие. М., 2007. - С. 112.
6 См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. - М., 1994. - С. 6.
ее независимости и государственной целостности. Эти нормы ни к чему не побуждают, а лишь дают политическую рекламу властным субъектам.
4. В разделе сравнительно-правового анализа юридической техники разных правовых систем следует уделить внимание особенностям выражения интересов класса управленцев в административных правовых системах1. В ходе своего длительного развития административная правовая система выработала большой набор юридических приемов, обеспечивающих поддержание власти класса управленцев.
Административное государство отличается тем, что предоставляет широкий простор для усмотрения должностным лицам. Для этого издаются нормы, содержащие неопределенные, оценочные термины. Д.А. Керимов отмечает, что абстрактная форма изложения нормы права позволяет по усмотрению правоприменителя либо подвести под нее любое поведение участников правоотношений, либо, наоборот, проигнорировать эту норму2. Н. Варламова обращает внимание, что законодатель умышленно ввел в Конституцию РФ 1993 года противоречивые, размытые нормы, касающиеся федеративного устройства России, с тем, чтобы потом, при изменении обстановки конкретизировать их в свою пользу3.
Противоречивость норм права позволяет властному субъекту по своему усмотрению применять то одну, то другую норму права.
Класс управленцев, расширяющий свою власть, обычно умело прячется за коллективными субъектами. Властные полномочия в нормах права закрепляются за народом, партией, трудовыми коллективами, от имени которых действуют управленцы.
Юридическая ответственность в административной правовой системе служит управленческой элите для борьбы с оппозицией, которая посягает на самое святое, на ее всевластие. Но для этого составы преступления в статьях закона должны быть сформулированы неясно: подрыв доверия к органам власти, оскорбление представителей власти, экстремизм, опорочение деловой репутации юридического лица4. Ранее вводились такие составы преступления, как еретизм, антисоветская пропаганда и агитация.
Для административной правовой системы характерно обеспечение безответственности должностных лиц перед обществом. Это можно обеспечить через пробелы в праве. Так, уголовная ответственность должностного лица за злоупотребление своим должностным положением возникает только если он действовал в корыстных интересах (ст. 285 УК РФ). Но если он препятствует осуществлению конституционных прав граждан, исходя из своих политических убеждений, то не несет за это никакой ответственности. Например, должностные лица мэрии г. Москвы систематически запрещают оппозиции проводить в городе массовые мероприятия, посягая на конституционные права граждан (ст. 31 Конституции РФ) не неся за это никакой ответственности.
Подчас перед законодателем стоит задача скрыть запреты, которые он устанавливает для граждан. Так, введение разрешительного порядка проведения массовых мероприятий скрыто под формулировкой необходимости согласования места и времени проведения массового мероприятия с органами власти5. Как уже отмечалось, запрет на какую-либо деятельность может быть введен через усложненную систему регистрации субъекта, которому предоставлено право на эту деятельность, через выдачу разного рода разрешительных документов.
В административной правовой системе складываются свои правила размещения норм права в различных источниках права. В демократических странах нормы высшей юридической силы помещаются в законы, принимаемые парламентом. В административном государстве представительный орган власти играет второстепенную роль или вообще является имитационным законорегистрационным органом. Фактически нормативное регулирование общественных отношений осуществляет правитель, как глава бюрократического аппарата. В разных странах правитель может занимать должность главы государства, главы правящей квазипартии (объединения бюрократии) или главы правительства. Изданные им нормы обладают на деле высшей юридической силой. С.В. По-
1 См.: Денисов С.А. Административизация правовой системы. - Екатеринбург, 2005.
2 См.: Керимов Д.А. Законодательная техника: Научно-методологическое и учебное пособие. - М., 1998. - С. 45.
3 См.: Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. - 1999. - № 4 (29). - С. 113, 120.
4 См.: Пастухов М. Закон для невоспитанных // Медиа эксперт. - 2004. - № 1. - С. 5.
5 Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 25. - Ст. 2485.
ленина обращает внимание на то, что советское тоталитарное общество вообще обходилось без законов, принимаемых представительными органами. «Жизнь страны долгие годы направлялась актами исполнительной власти и партийными директивами»1.
Правитель сам выбирает, где ему лучше разместить принимаемые им нормы. Они могут помещаться в издаваемых им актах (указах царя или президента) либо проводиться через «карманный» парламент.
Власть класса управленцев в административном обществе проявляется в отсутствии верховенства закона. Многочисленные бюрократические структуры издают собственные нормативные акты, через которые они управляют обществом в своих интересах. Формально являясь подзаконными, они могут конкурировать с законом. Удобство подзаконных актов для бюрократии в том, что их проще принять, не вызывая общественный резонанс. Через них управленцы могут определить, как они будут управлять обществом, не ставя в известность об этом самих членов общества.
Управленческие элиты часто стремятся осуществлять свою деятельность тайно. Акты, регулирующие деятельность аппарата управления носят секретный характер. Как известно, в сталинский период даже трудовой кодекс издавался только для служебного пользования. Естественно, совершенно секретный характер носили нормы, регламентирующие порядок уничтожения целых слоев российского общества2. Секретные документы могут иметь явно незаконный характер. Российская империя в свое время присоединилась к европейской конвенции о тайне переписки, а в соответствии с секретными предписаниями в почтовых отделениях работали специальные должностные лица, которые занимались перлюстрацией корреспонденции3. Удобство секретного регулирования отношений связано с трудностью его выявления и обжалования в судебном порядке. Так, адвокат Б. Кузнецов в июле 2007 года был привлечен к уголовной ответственности за то, что довел до членов Конституционного Суда РФ сведения, имеющие гриф «секретно» о производстве в отношении
4
его клиента оперативных мероприятий, которые по его мнению являлись незаконными .
Бюрократия постоянно ищет пути для осуществления скрытого от общества нормотворчества. В последнее время в России управленческая элита стала практиковать изменение норм Конституции РФ без внесения в нее поправок, а путем дописывания ее статей в федеральных законах. Так, часть 2 статья 81 Конституции РФ, казалось бы, исчерпывающе перечисляет условия, при которых лицо не может стать кандидатом в Президенты РФ. Однако законодатели дописали эту статью. В ФЗ «О выборах Президента РФ» они закрепили достаточно широкий перечень новых ограничений права гражданина России стать кандидатом в Президенты РФ.
Если управленческие группы хотят изменить нормы кодифицированного акта, не привлекая к этому внимания, то новые нормы принимаются не в виде поправок в кодекс, а в отдельном законе.
Для того, чтобы не регистрировать подзаконные нормативные акты в Министерстве юстиции и не публиковать их, различные ведомства в России оформляют их в виде писем (инструктивных, циркулярных и т. д.) и телеграмм, которые рассылаются исполнителям. Предписания выглядят как рекомендации, но в условиях зависимости тех, кому они адресованы от ведомства, носят обязательный характер. Например, весной 2009 года Центральный банк России не рекомендовал коммерческим банкам увеличивать свои валютные позиции. Те банки, которые не выполнили рекомендации, были лишены возможности получать кредиты в Центральном банке5. Указанные письма могут иметь явно незаконный характер.
В административных правовых системах сохраняются патримониальные отношения, при которых государственный служащий полностью зависит от своего начальника. Это порождает особые правила нормотворчества. Например, в силовых органах принятый закон игнорируется до тех пор, пока не будет издан приказ начальника о применении этого закона.
Необходимо обратить внимание, что в странах, где квазипартия бюрократии соединяется с государством, нормы права могут помещаться в нормативные акты, издаваемые партийными органами.
Автор данной статьи предлагает отказаться от преподавания студентам только позитивистского подхода к праву. Использование социологического подхода позволяет увидеть, что в современ-
1 Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. - М., 1996. - С. 7.
2 См.: Постановление Политбюро ЦК ВКП(б) «О мероприятиях по ликвидации кулацких хозяйств в районах сплошной коллективизации» // Хрестоматия по отечественной истории (1914-1945). - М., 1996. - С. 435-442.
3 См.: Жаров С.Н. Нормативное регулирование деятельности политической полиции Российской империи: Дис... канд. юрид. наук. - Екатеринбург. 2000. - С. 160-162.
4 См.: Соковнин А. С дела Бориса Кузнецова сняли гриф // Коммерсантъ. - 2009. - 7 мая. - С. 6.
5 См.: Перечнева И. Ставки снижены, господа // Эксперт-Урал. - 2009. - № 3. - С. 26.
ной России для правового регулирования используются не только нормативные акты, но и политические доктрины. Это идеи и теории, высказанные высшими должностными лицами, содержащие нормы права. Примером может служить Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. При изложении норм права в доктрине используются свои приемы юридической техники. Например, если доктрина должна служить мобилизации населения на решение какой-то задачи, то она должна быть изложена в речи политика образно, ярко, привлекательно, чтобы породить желание ее реализовать. Такие доктрины могут иметь характер лозунгов. Политические доктрины часто декларируют принципы права, которые должны дать позитивный имидж политика, породить надежды у населения на то, что он решит их проблемы. На самом деле эти нормы-принципы служат просто для обмана населения.
Необходимо обращать внимание студентов на то, что в административных правовых системах механизм правового регулирования имеет свою специфику. Поскольку общество здесь является всего лишь объектом управления, то поведение членов общества подпадает под разрешительный тип регулирования. Это, в свою очередь, требует применения в основном, обязывающих и запрещающих способов воздействия. Под предлогом строительства правового государства, наведения порядка в обществе, установления общественной справедливости управленцы пытаются зарегулировать все сферы общественной жизни.
Административное общество часто сопротивляется направляющему правовому воздействую государственного аппарата. Чтобы заставить его повиноваться, применяются жесткие карательные санкции.
Административное общество строится на основе принципа иерархии. Поэтому здесь действует, в основном, административный метод регулирования отношений в сфере социальной жизни, политики, экономики и духовной жизни. Развитие гражданского общества связано в праве с расширением действия норм частного права, с предоставлением возможности саморегуляции отношений, самозащитой своих прав, как это было в 1990-е годы в России. Усиление власти управленцев, естественно, связывается с расширением поля регулирования публичного права, навязыванием обществу императивных норм, с государственным вмешательством во все сферы общественной жизни. Развитое административное государство вообще не признает права на существование частного права. Как писал В.И. Ленин, для большевиков нет ничего частного в хозяйственной сфере1.
Управленческая элита административного общества более просвещенна, чем население. Она через закон вводит не только новые отношения, но и новые термины, ранее не известные обществу. Об этой функции управленческой элиты пишет Екатерина II2. Административные общества обычно отстают в своем развитии и вынуждены заимствовать в странах Запада юридический язык, иностранные слова, которым нет аналога в русском языке. Многие законы, начиная с эпохи Петра I, являются переводами европейских законов. Например, Артикулы воинские являются буквальным переводом шведских военных артикулов с добавлением положений из Закона императора Леопольда I, из датских Христиана V и французских ордонансов и регламентов3.
Свои приемы юридической техники выработала практика правоприменения в административном государстве. Например, для сохранения тайности принятия незаконных властных решений, они выносятся в устной форме или засекречиваются. Способом сокрытия автора правоприменительного акта может быть отказ от расшифровки подписи этого автора на документе. В уголовном процессе дознаватели часто допрашивают людей до возбуждения уголовного дела, не ставя на протоколе допроса число, когда он был произведен. Если уголовное дело возбуждается, то на протоколе появляется указание на число, идущее после возбуждения уголовного дела. Если дело не возбуждается, то название «Протокол допроса» зачеркивается и указывается, что это объяснение.
Обладая достаточной властью, управленческие элиты могут изменять содержание норм права, используя расширительное или ограничительное их толкование. Например, для ограничения полномочий органов власти регионов России, управленческие элиты центра расширительно толкуют термин «общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти», используемый в части 1 статьи 77 Конституции РФ. Федеральный законодатель принял Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-
1 Ленин В.И. ПСС. - Т. 44. - С. 398.
2 См.: Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. - Ростов-на-Дону, 1995. - С. 272.
3 См. там же. - С. 274.
тельных органах государственной власти субъектов Российской Федерации»1, который содержит не только нормы-принципы, но и массу конкретных норм, незаконно лишающих субъекты Федерации их конституционных полномочий самостоятельно устанавливать систему органов власти в регионе.
5. Ряд вопросов юридической техники тесно связаны с изучением отдельных юридических дисциплин.
В курсе истории государства и права интересно проследить, как изменялись способы оформления отдельных правовых институтов. Например, институт правителя в России имел разные названия: «князь», «царь», «император» «генеральный секретарь коммунистической партии», «президент», председатель правительства».
Ряд приемов юридической техники, связанных с реализацией интересов управленцев, должны изучаться в курсе криминологии. Сегодня уже общепризнано, что нормативные акты могут создавать благоприятный коррупционный климат в стране2. В исследованиях отмечается, что способствовать коррупции могут не вполне ясные нормы права, создающие условия для принятия решений правоприменителями на основе их свободного усмотрения3. В Программе противодействия коррупции, разработанной Национальным антикоррупционным комитетом, обращается внимание на альтернативные и относительно определенные санкции в административном праве, которые дают простор для произвола управленцев4. Чем больше ограничений установлено в праве, тем шире коррупционная база (больше поводов для коррупции)5. Сегодня принято решение о проведении экспертиз нормативных актов на их коррупциогенность .
Переход от юридического романтизма к юридическому реализму требует от вузов давать знания студентам не только об идеалах, но и о реальной жизни.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 42. - Ст. 5005; 2002. - № 19. - Ст. 1792; № 30. -Ст. 3024; 2003. - № 27. - Ст. 2709; 2005. - № 1. - Ст. 17, 25; № 30. - Ст. 3104; 2006. - № 1. - Ст. 10; № 23. - Ст. 2380; № 29. - Ст. 3124; № 30. - Ст. 3287; № 31. - Ст. 3427, 3452; № 44. - Ст. 4537; № 50. - Ст. 5279; 2007. - № 1. - Ст. 21; № 10. - Ст. 1151; № 13. - Ст. 1464; № 21. - Ст. 2455; № 26. - Ст. 3074; № 30. - Ст. 3743, 3805, 3808; № 43. -Ст. 5084; № 46. - Ст. 5553, 5556; 2008. № 29. - Ст. 3418; № 30. - Ст. 3613, 3616; № 48. - Ст. 5516; № 49. - Ст. 5747.
2 См.: Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупционности законодательного акта. - М., 2004; Денисов С.А. Анализ коррупционного юридического климата страны и выработка на его основе программ противодействия коррупции // Чиновникъ. Информационно-аналитический вестник Уральской академии государственной службы. - Екатеринбург, 2005. - № 5. - С. 54-61.
3 См.: Гражданские инициативы и предотвращение коррупции. - СПб., 2000. - С. 118-119.
4 См.: Программа антикоррупционной политики России (основные направления) // Чистые руки. - 2000. - № 4. -С. 58.
5 Пинто-Душинский М. Политическая коррупция: уроки для России на основе международного опыта // Чистые руки. -2000. - № 4. - С. 23.
6 См.: Шкель Т. Фильтр для коррупции // Российская газета. - 2009. - 21 мая.
