CC BY
50
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА
С. А. Денисов*
ВЛИЯНИЕ ОБОСОБЛЕННЫХ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ГРУПП НА ФОРМУ ПОЗИТИВНОГО ПРАВА
Управленческие группы, составляющие аппарат государства, в разных типах социальных систем занимают не одинаковое положение. В социальных системах, где развита частная собственность, государственный аппарат (политики, бюрократия) всего лишь инструмент власти группы частных собственников и его интересы, в основном, совпадают с интересами частных собственников. Государства и правовые системы, рожденные в такого типа социальных системах, хорошо изучены советской теорией государства и права. Но существуют социальные системы иного типа, в которых группы управленцев, составляющих государственный аппарат, занимают высшее положение в обществе благодаря тому, что здесь не развита частная собственность или она отсутствует полностью. Посредством закрепления государственной (церковной) собственности на основные средства производства управленцы, составляющие государственный (церковный) аппарат превращаются в экономически доминирующий класс. Они обособляются от всех иных групп общества, приобретают собственные групповые интересы и реализуют их посредством норм позитивного права. Такие социальные системы называются административными. Они обеспечивают возникновение особого типа административных государств и административных правовых систем. В данных социальных системах особенными чертами обладает не только содержание позитивного права, но и форма его выражения.
Административные социальные системы, где господствуют не частные собственники, а обособленные от общества управленческие группы, возникали в стра-
* Кандидат юридических наук, доцент, Гуманитарный университет г. Екатеринбурга.
80
нах Востока. В XX в. обособленные от общества управленцы приобретали больший вес, чем частные собственники, в условиях фашистских диктатур. К административным социальным системам, безусловно, следует отнести страны так называемого реального социализма. Их общей спецификой являлось также то, что государственный аппарат соединяется не с церковным, а с партийным. В результате этого возникали партийные государства.1
Влияние интересов разных групп общества на форму позитивного права в отечественной литературе не отрицается,2 но специальных исследований воздействия обособленных управленческих групп на форму права ранее не проводилось.
Под позитивным правом в данной работе понимается реальное и формальное позитивное право, нормы которого исходят от государства, его органов и должностных лиц, вне зависимости от того, писаны они или нет, соответствуют они естественному праву или нет. Необходимо иметь в виду, что нормы реального позитивного права могут противоречить нормам, формально провозглашаемым государством. Не редки случаи, когда государство формально провозглашает какие-то нормы, но само же создает механизм их нейтрализации или блокирования и действует на основании других норм, которые и составляют реальное позитивное право.
Под формой (источником) позитивного права в данном случае будет пониматься выражение норм позитивного права в какой-то словесной, письменной или иной знаковой форме.
Юридический позитивизм, который господствует в нашей науке, дает искаженное представление о системе источников права изучаемых стран. Часто позитивист видит только писаные источники права, доверяет декларациям законодателя о верховенстве конституции и законов. Реальную картину системы источников права той или иной страны дает диалектико-материалистический подход (не путать с марксизмом-ленинизмом и советской идеологией).
1. Отношение обособленных управленческих групп к конституционным актам
Конституция, как акт, ограничивающий произвол государственного аппарата, закрепляющий его подконтрольность гражданскому обществу, несовместима с властью обособленных управленческих групп. Поэтому административные государства, где управленцы имеют абсолютную власть, преследуют людей за пропаганду идей принятия конституции.
Начиная с XIX в. управленческие группы многих стран вынуждены сдавать свои властные позиции и соглашаться на принятие конституционных актов. Как
1 Перестройка: двадцать лет спустя (Доклад Горбачев-Фонда). М., 2005. С. 20.
2 Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 1997. С.331.
С. А. Денисов
умелые военные стратеги, управленческие элиты возглавляют деятельность по принятию конституционных актов (октроируют конституции) и делают все возможное, чтобы они оказались декларативными, не работающими. Конституция превращается в документ, имеющий не правовое, а идеологическое значение. Она может провозглашать власть народа, личные и политические свободы граждан и, тем самым, маскировать реальную власть в стране государственной бюрократии. Провозглашаемые нормы и принципы являются всего лишь политической рекламой строя, создаваемого управленцами. В СССР каждый вождь пытался оставить свой след в истории, приняв свою конституцию, имитирующую демократию и достижение каких-то целей. Первая конституция была принята при В. И. Ленине. Затем появилась сталинская Конституция 1936 г. Свою конституцию хотел, но не успел принять Н. С. Хрущев. Была принята брежневская и ельцинская конституция.
Обособленные управленческие группы формируют механизм нейтрализации норм конституции.
Нормы конституции носят общий характер и нуждаются в конкретизации. Часто законодатель руководствуется фразой, брошенной Наполеоном Бонапартом создателям французской Конституции 1799 г.: «Пишите коротко и не ясно».1 В этом случае возникает необходимость принятия исполнительными органами власти подзаконных нормативных актов, которые, в интересах управленцев, не развивают, а нейтрализуют действие общих норм или обеспечивают им ограниченное действие.
Советские конституции не имели прямого действия и не могли работать, пока не дополнялись законами и подзаконными актами. Ч. 2 ст. 58 Конституции СССР 1977 г. провозгласила право граждан обжаловать в суд действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан. Но реально это право появилось у граждан только через 10 лет, после принятия соответствующего Закона СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». Но и он давал значительно урезанные права.2
Отсутствие эффективной системы контроля за конституционностью нормативных актов позволяет легко превращать конституцию в декларативный документ идеологического, а не юридического характера. В СССР, как отмечает А. В. Оболонский, никто серьезно не обращал внимания на противоречия между нормами конституции и подзаконных актов.3
Иногда действие норм конституции отменяется под предлогом защиты безопасности государства. Например, Веймарская Конституция Г ермании была фак-
1 Манфред А. 3. Наполеон Бонапарт. М., 1972. С. 302.
2 Савицкий В. М. Организация судебной власти в Российской Федерации. М., 1996. С. 45—47.
3 Оболонский А. В. Человек и государственное управление. М., 1987. С. 66.
82
тически отменена чрезвычайным «Законом в целях устранения бедствий народа и государства», в котором допускалось уклонение закона от имперской конституции (ст. 2) и принятие законов имперским правительством (ст. 1).1
В неправовых государствах, как точно подметил И. В. Сталин, кадры, а не закон решают все. Так, ст. 155 Конституции СССР 1977 года утверждала, что судьи независимы и подчиняются только закону. В то же время большинство судей являлись членами КПСС и должны были подчиняться партийным органам. «В результате, — писал В. М. Савицкий, — ни одно из конституционных положений, декларировавших независимость суда, на практике не выполнялось. Нормы Конституции служили лишь фиговым листком, прикрывавшим бесхребетную угодливость и холуйское послушание так называемой судебной власти, с первого же дня находившейся под пятой партаппарата».2
Участвуя в создании конституций, управленческие элиты в состоянии исказить сам смысл конституции, превратив ее из документа, ограничивающего произвол аппарата государства, в документ, закрепляющий всевластие этого аппарата. В этом случае конституционный акт составляется из двух групп норм разного юридического значения. Одна группа норм, выполняющих рекламный характер, остается декларативной. Другая группа норм, закрепляющая власть управленцев, реально действует. Нормы конституции реализуются избирательно. Например, политические права и свободы, закрепленные в Конституции СССР 1977 г., имели в основном декларативный характер. В то же время ст. 6, закрепляющая господство партийного аппарата над всей политической системой, а значит, и государством, была реально действующей, обеспеченной властью этого партаппарата.
Господство обособленных управленческих групп закрепляется в конституционных актах в завуалированной форме. Например, экономическое господство партийной и государственной бюрократии в коммунистических странах закреплялось через провозглашение социалистической или народной собственности на основные средства производства (ст. 10 Конституции СССР 1977 г.).
2. Роль законов и подзаконных актов в обеспечении интересов обособленных управленческих групп
Недемократические формы правления позволяют обособленным управленческим группам реализовать свои интересы через законы, издаваемые главой государства (монархом, диктатором, вождем). Высокая степень централизации государственного аппарата обеспечивает положение, при котором принимаемые подзаконные акты не противоречат законам, поддерживается строгая иерархия в системе законов. Так, в СССР уголовные кодексы союзных республик были всего лишь копиями Основ уголовного законодательства СССР.3 При ослабле-
1 Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран (Новое и Новейшее время). М., 1999. С. 322.
2 Савицкий В. М. Организация судебной власти в Российской Федерации. М., 1996. С. 14.
3 Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1999. С. 162—163 .
С. А. Денисов
83
-Ф-
нии власти управленцев центра региональные управленцы и управленцы отдельных ведомств начинают принимать законы и подзаконные акты, противоречащие законам, издаваемым центральной властью. Особенно ярко это проявилось в начале 90-х гг. XX в. в России. Началась так называемая «война законов».
Законы, издаваемые главой государства, как главой бюрократической системы, могут иметь разный вид. Ст. 53 Основных законов Российской империи объявляла: «Законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Г осударственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения». Одобрение могло быть в форме подписи, надписи или устное. При устном одобрении оно подтверждалось заслуживающим доверия лицом.1
В условиях культа личности в коммунистических странах роль закона играли «указания вождя».2 Они могли быть как устные, так и письменные, опубликованные или секретные. Часто эти указания имеют форму рекомендаций, которые, тем не менее, воспринимаются всеми как обязательные для исполнения. Отказ от их исполнения был равносилен совершению преступления. Указания вождя часто содержались в его политических выступлениях в газете, по радио, на политическом форуме (съезде партии, собрании актива). Например, в 1955 г. Мао Цзэ-дун принял единоличное решение форсировать темпы кооперирования в деревне. Свои требования он высказал на совещании секретарей парторганизаций провинций, городов и уездов в 1955 г. Одновременно он квалифицировал поведение своих противников как правый уклон, с которым необходимо бороться. В своем выступлении «О борьбе против правого уклона и консерватизма» 6 декабря 1956 г. он вновь потребовал досрочно выполнить план коллективизации. Его требования рассматривались как закон на местах и беспрекословно исполнялись.3 В одной из бесед в Праздник весны 13 февраля 1964 г. Мао Цзэ-дун приказать выгнать из городов артистов, поэтов, драматургов, литераторов в деревню. Если они не поедут туда, то не выдавать им продовольствия.4
Иногда в отечественной правовой литературе выделяют такие источники права, как односторонние обещания представителей управленческой элиты и их программные заявления. Например, Л. И. Петражицкий говорит об обещании монархов.5 С. В. Бошно относит к категории программ, являющихся источниками права, программные заявления высших должностных лиц государства.6
1 Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. Конституционное право. СПб., 1910. С. 35, 410.
2Варнаи Ф. Путь маоистов. М., 1979. С. 111—113.
3 Там же. С. 100—101.
4 Лазарев В. И. Классовая борьба в КНР. М., 1981. С. 192.
5 Петражицкий Л. И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 1910. Т. 2. С. 598—599.
6 Бошно С. В. Доктринальные и другие нетрадиционные формы права // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 90—91.
84
Часто такого рода обещания программного характера носят декларативный характер и на деле не реализуются. Например, Генеральный секретарь ЦК КПСС, Председатель Президиума Верховного Совета СССР Л. И. Брежнев заявлял: «строя коммунизм, мы будем все шире развивать демократию».1
Начиная с XIX в. во многих странах мира обособленные от общества управленческие элиты вынуждены формировать представительные органы власти. Их стараются превратить в безвластные учреждения, только регистрирующие законы, фактически принятые главой государства или правящей олигархией. Так, в коммунистических странах все законы, которые принимались представительными органами, были на самом деле выработаны органами партийного аппарата. Представительные органы выполняли лишь регистрационные функции.
С ослаблением власти обособленных управленческих групп и превращением парламентов в рабочие органы, управленцы стараются усилить законотворческую роль главы государства, исполнительных органов власти. Как уже отмечалось, фашистский режим в Германии удалось установить после того, как рейхстаг под давлением А. Гитлера принял закон, наделяющий правительство законотворческими функциями.2
Законы в административных правовых системах могут играть декларативную роль, обеспечивать позитивный имидж власти обособленных управленческих групп. Образцом может служить Закон СССР «О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями» от 17 июня 1983 г. Он носил чисто декларативный характер и был нацелен на приукрашивание существующего режима, введение общественности в заблуждение.3
Декларативные законы должны быть снабжены механизмом нейтрализации или блокирования их норм через нормы подзаконных актов.
В условиях невысокой законности в стране для чиновника ведомственная инструкция или приказ начальника значит гораздо больше, чем статья конститу-ции.4 В 70-е гг. XX в. в СССР закон вступал в силу в системе Министерства внутренних дел только после объявления его приказом министра.
Нейтрализация закона может быть обеспечена слишком общим и неопределенным характером его норм, которые не могут реализоваться непосредственно и допускают широкие рамки их толкования в подзаконных актах. Как отмечают отечественные правоведы, высокая роль подзаконных актов определяется тем, что законы содержат отсылочные к подзаконным актам статьи, недостаточно определенные (не ясные, не четкие).5 Р. Давид пишет о советской правовой системе: «...широкие формулы в текстах законов оставляют административным властям простор для самостоятельности в рамках этих законов, и большинство мер,
1 Брежнев Л. И. Ленинским курсом. М., 1978. Т. 6. С. 331.
2 Фест И. Ф. Гитлер. Биография. Пермь, 1993. Т. 1. С. 309.
3 ЭнтинЛ. М. Разделение властей. М., 1995. С. 8.
4 Там же. С. 9.
5 Таможенное право. Учебник. М., 1998. С. 69.
С. А. Денисов
85
-Ф-
определявших жизнь в Советском Союзе, установлено Советом Министров и подчиненными ему органами».1
Господство подзаконных актов над законами позволяет реализовать интересы отдельных групп управленцев, составляющих аппарат ведомств, отдельных регионов, мест и даже отдельных государственных организаций.
Подзаконные акты удобны для реализации интересов управленцев тем, что они менее доступны для населения, их принятие, по сравнению с принятием закона, не привлекает внимание общественности, журналистов даже в демократических странах.2
Подзаконные акты, противоречащие конституции и законам, позволяют управленцам фактически уничтожать конституционный строй в стране и господство права над государственным аппаратом. Выхолащивание законов через подзаконные акты применялось широко в царской России.3
В частнособственнических социальных системах большая доля отношений регулируется с помощью договоров между частными лицами. В административных социальных системах управленцы не доверяют населению и вмешиваются во все сферы общественной жизни, регулируя их с помощью огромного количества нормативных актов. Р. Давид пишет о коммунистических странах следующее: «Именно управление должно путем издания различного рода постановлений, распоряжений и т. д. взять на себя осуществление большей части экономической задачи, которая в буржуазных странах выполняется с помощью инициативы частных предприятий. Отсюда и беспрецедентный рост административной регламентации».4
Множественность и некодифицированность подзаконных нормативных актов приводят к тому, что население не знает своих прав и обязанностей и попадает в полную зависимость от чиновников-правоприменителей. Ситуация усугубляется недоступностью юридической помощи для бедного населения, лишенного в административных социальных системах основных средств производства. Увеличение количества нормативных актов объективно ведет к усилению противоречивости системы права, что также расширяет возможности для произвола управленцев и роста их коррумпированности. Проводящиеся время от времени ревизии выявляют тысячи нормативных актов, не подлежащих применению. Работы по систематизации нормативных актов в СССР на 1 января 1986 г. позволили отменить полностью 27 763 акта и внести изменения в 27 336 актов союзного законодательства. Работа над Сводом законов СССР позволила на 1 января 1986 г. отменить полностью 839 законодательных актов и внести изменения в 894 законодательных акта.5
1 Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. С. 161.
2 Peirce W. S. Bureaucratic Failure and Public Expenditure. N. Y., 1981. P. 66.
3 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 2. С. 283—288.
4 Давид Р. , Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. С. 164.
5 Самощенко И. С. Новый шаг в совершенствовании советского законодательства II Советское государство и право. 1987. № 2. С. 4—5.
86
Большое значение для нейтрализации норм конституции и законов имеют секретные подзаконные акты, доводимые только до правоприменителя и неизвестные управляемому населению. С их помощью управленческие элиты государства могут нейтрализовать действие норм международных договоров, которые ими подписаны. Например, секретные ведомственные нормативные акты в царской России предусматривали перлюстрацию корреспонденции, запрещенную правилами Всемирного почтового союза, членом которого являлась Рос-сия.1
Иногда подзаконные нормативные требования руководителей учреждений не оформляются на бумаге, существуют только в устной форме. Они доведены до сведения подчиненных и беспрекословно исполняются. Такие неписаные требования могут противоречить законам. Но они не доводятся до сведения населения, их невозможно обжаловать. Внешний наблюдатель может только догадываться о наличии таких неписаных требований.
3. Использование религиозных и партийных документов как источников права
Огромного влияния в обществе и обособления от него управленцы достигают тогда, когда объединяют в своих руках светскую и духовную власть над людьми. Это происходит в теократических или партийных государствах. Глава государства является одновременно главой церкви или главой партиеобразного объединения бюрократии (часто в литературе называется «партией власти»).2 Аппарат церкви или партиеобразного объединения сливается с аппаратом светской власти. В этом случае важнейшим источником принципов и норм позитивного права становятся религиозные документы или документы партиеобразных объединений бюрократии. В условиях господства в стране какой-то религии или идеологии, названные нормы являются обязательными для всего аппарата управления и населения страны. Например, требование к государственным органам начать массовый террор против богатых казаков было закреплено в циркулярном письме, принятом на заседании Оргбюро ЦК РКП(б) 24 января 1919 г.3 Силу закона имели решения съездов национал-социалистической партии Германии. Правительственные функции присваивали себе центральные и местные органы фашистской партии.4
В религиозных и партийных документах содержатся принципы права, на основе которых строится вся правовая система страны.
1 Жаров С. Н. Нормативное регулирование деятельности политической полиции Российской империи: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 160—162.
2 КПСС и другие организации бюрократии нельзя назвать партиями. Они отличаются от них по целям, составу, средствам реализации своих задач.
3 История России. 1917—1940. Хрестоматия. Екатеринбург, 1993. С. 120.
4 Черниловский 3. М. Всеобщая история государства и права: Учебное пособие. М., 1973. С. 462.
С. А. Денисов
87
-ф-
Решения центральных органов партиеобразных объединений в партийных государствах обладают большей юридической силой, чем законы. Например, Постановление Политбюро ЦК ВКП(б) «О мероприятиях по ликвидации кулацких хозяйств в районах сплошной коллективизации» отменял действие законов об аренде земли в районах сплошной коллективизации (раздела 7 и 8 Общих начал землепользования и землеустройства), отменял действие иных основных прав и свобод граждан: вводил смертную казнь за ряд деяний, иные меры ограничения свободы для кулаков.1
Известно, что высшими источниками мусульманского права являются Коран и Сунна. В партийных государствах высшими источниками права считаются программа и устав господствующей в них партиеобразной организации чиновников, решения партийных съездов, пленумов. Роль подзаконных актов играют письма и телеграммы центральных органов партиеобразных объединений, направленные на места, постановления нижестоящих организаций партиеобразного объединения управленцев. Декларируемое верховенство решений коллективных органов партиеобразных объединений управленцев (съездов), программы и устава партии может быть ложным. При отсутствии внутрипартийной демократии высшее значение имеют решения, принятые главой партиеобразного объединения или правящей олигархией. С. С. Алексеев пишет: «...все основные вопросы жизни советского общества монопольно решались партийными инстанциями, в первую очередь высшими: политбюро ЦК партии, секретарями ЦК и, конечно же, высшим партийным правителем — Генеральным секретарем (решения которых во имя формально провозглашенной партийной демократии по тем или иным вопросам „пропускались'1 через коллективные партийные форумы — пленумы, съезды)».2
Нормы, принятые в партийных документах, могут дублироваться в нормативных правовых актах, принимаемых государственными органами, а могут действовать непосредственно через чиновников, являющихся членами господствующей партии. С. С. Алексеев пишет: «...высшее революционное право большевистского всевластия реализовывалось в основном напрямую, минуя всю эту канитель с советами, с юридическими институтами, процедурами и иными ненужными премудростями».3
Нормативно-правовые акты, принимаемые государственными органами, могут содержать прямые или косвенные отсылки к партийным документам. Например, признание КПСС руководящей и направляющей силой всей политической системы СССР, в статье 6 Конституции СССР 1977 г., можно рассматривать как указание на верховенство ее решений для всех органов государственной власти
1 Хрестоматия по отечественной истории (1914—1945). М., 1996. С. 435—442.
2 Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 509.
3 Там же.
88
страны. Декрет «О суде» 1917 г. делает ссылку на Программу-минимум Российской социал-демократической партии и партии социал-революционеров.1
В советский период часть нормативных актов издавалась совместно органами государства и партиеобразного объединения бюрократии. Примером может служить Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства» от 25 июня 1975 г.2
Партийные документы в партийных государствах закрепляют основы государственного строя страны. Например, Устав Коммунистической партии Китая 1969 г. требовал от всех коммунистов быть верными Мао Цзэ-дуну и изучать его идеи. В этом же Уставе определялся преемник главы партии и государства — Линь Бяо.3 Таким образом, в стране фактически закреплялась абсолютная власть одного человека, которая должна была быть передана назначенному им наследнику. Это положение отменяло действие декларативной нормы Конституции Китая, провозглашающей его республикой.
Партийные государства присваивают себе широкие хозяйственные функции. Поэтому в документах партиеобразных объединений управленцев большое количество норм хозяйственного права. Например, в апреле 1958 г. ЦК КПК дал указание превратить мелкие сельскохозяйственные кооперативы в крупные путем слияния.4
Поскольку члены партии, к которым в первую очередь обращены нормы партийных документов, являются служащими, то эти нормы можно отнести к служебному праву. Например, 10 мая ЦК КПК принял указания об участии руководящих работников в физическом труде.5
Необходимо иметь в виду, что значительная часть источников религиозного и партийного права имеет декларативный характер. Они призваны создать позитивный имидж господствующей религии или идеологии, церкви или партиеобразного объединения и строя, который ими поддерживается.
Партийные документы, реального действия, содержащие нормы, в соответствии с которыми осуществляется управление населением страны, часто засекречиваются и доводятся только до правящего управленческого слоя. Например, в декабре 1953 г. ЦК КПК принял документ «Бороться за мобилизацию всех сил для превращения нашей страны в великое социалистическое государство», который никогда не был опубликован и был разослан в партийные организации в качестве тезисов для изучения и пропаганды генеральной линии партии. В документе было указано, как надо воспитывать китайский народ, как надо бороться с идеями, идущими вразрез с генеральной линией КПК.6
1 СУ РСФСР. 1917. № 4. Ст. 50.
2 СП СССР, 1975. № 16. Ст. 98.
3 Варнаи Ф. Путь маоистов. М., 1979. С. 223.
4 Там же. С. 118.
5 Там же. С. 113.
6 Там же. С. 93—95.
С. А. Денисов
Были случаи, когда нормы, содержащиеся в партийных решениях, выполняли провокационную роль. Например, в апреле 1956 г. компартия Китая выдвинула лозунг «Пусть расцветают сто цветов, пусть соперничают сто школ!». Часть населения решила, что речь идет о долгосрочном курсе партии, и начала высказывать свое мнение о путях развития государства. В июне 1957 г. кампания была прекращена. Всех, кто высказал свое мнение, не совпадающее с мнением вождя партии, объявили «правыми оппортунистами, реставраторами капитализма» и стали беспощадно преследовать.1
При позитивистском подходе партийные документы не рассматриваются как юридические и не попадают в поле зрения юриста-исследователя. Таким образом, позитивисты не видят ядра правовой системы, системы позитивного права и системы источников позитивного права.
4. Открытие и засекречивание нормативных актов
Нормативные акты, принимаемые в интересах обособленных управленческих групп, подлежат всеобщему изучению или засекречиваются в зависимости от выполняемых ими функций.
Нормативные акты, создающие позитивный имидж административного государства, часто содержащие декларативные нормы, публикуются, подлежат широкому распространению. Иногда население даже принуждают изучать эти акты. В СССР студентов вузов принуждали изучать Конституцию, Программу КПСС, решения партийных съездов и пленумов.
Акты, содержащие реально действующие нормы, часто не доводятся до населения, так как обособленные управленческие группы предпочитают не раскрывать все аспекты своей деятельности, скрытно проводить свои интересы в жизнь, соблюдать канцелярскую тайну.
Нормативные предписания могут не публиковаться для всеобщего ознакомления, а направляться непосредственно правоприменителям. Они не имеют грифа «секретно», но ознакомиться с ними очень трудно. Р. Давид пишет, что такое положение существовало в царской России, где сборники актов, регулирующих деятельность государственных чиновников, были доступны только для самих чиновников. Конфиденциальный характер имели сборники нормативных актов министерств и ведомств в СССР.2 Иногда в разряд актов для служебного пользования попадали и законы. В сталинском государстве уголовный кодекс и кодекс законов о труде были доступны только правоприменителям. КЗоТ РСФСР с 1938 по 1952 гг. не переиздавался. В 1952 г. его издали, но все экземпляры пронумеровали и разослали по списку в государственные органы. В аннотации к изданию говорилось, что документ предназначается для служебного пользования
1 Там же. С. 113—115.
2 Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. С. 165—166.
90
работников суда и прокуратуры. Комментарии к нему также издавались только для служебного пользования.1
Изданным в Японии в 1742 г. сводом «ста законов» имели право пользоваться только специально приставленные к нему чиновники. «Считалось, что законы, особенно уголовные, должны сохраняться в тайне. В официальной теории отношение человека к писаному праву выражалось формулой: «следует выполнять, но не знать».2
Документы, которые откровенно показывают сущность правящих обособленных управленческих групп, издаются со специальными грифами «секретно», «совершенно секретно».
Чтобы религиозный документ в целом не был доступен населению, он может излагаться на языке, понятном только избранным. Например, католическая церковь в Средние века использовала для изложения религиозных доктрин латинский язык. Существовал запрет переводить и распространять библию на иных языках. Мусульманская религиозная литература излагалась на арабском языке, часто не понятном для иных мусульманских народов. Православные священники пользуются библией, написанной на старославянском языке.
5. Доктрины
Теория позитивизма фактически отождествляет право и писаный закон. Она отказывается видеть неписаные нормы, которые могут иметь форму доктрины, правового обычая. Например, советская правовая теория полностью отрицала действие обычаев в советском праве.3 Такой подход искажает представления о реальной системе позитивного права, действующей в обществе. Р. Давид, который часто сам склоняется к позитивистскому взгляду на право, признавал, что позитивистская концепция при рассмотрении источников права теряет чувство реализма.4
В религиозных и идеологизированных правовых системах решающую роль в системе источников права играют религиозные или идеологические доктрины, превращенные господствующей церковью или партией в правовые доктрины. Они излагаются пророками, святыми людьми, избранными аппаратом управления идеологами, партийными вождями. В СССР значение святых писаний, откровений пророков имели работы К. Маркса, Ф. Энгельса, В. И. Ленина. Право в СССР, пишет Р. Давид, рассматривалось как реализация марксистско-ленинской доктрины.5
При высокой степени централизации власти высшую юридическую силу имеют политические доктрины, высказанные главой государства. Например, в со-
1 Лившиц Р. 3. Трудовое законодательство: настоящее и будущее. М., 1989. С. 4.
2 Черниловский 3. М. Всеобщая история государства и права. М., 1996. С. 235.
3 Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов. М., 1999. С. 269.
4 Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. С. 94.
5 Там же. С. 190.
С. А. Денисов
ветский период силу высшего закона имели нормы, сформулированные в каких-то выступлениях генеральными секретарями Коммунистической партии Советского Союза. Эти доктрины впоследствии формулировались в нормативных актах или применялись непосредственно. Почти сакральное значение имели идеи, высказываемые И. В. Сталиным, в период его нахождения у власти. IX Съезд КПК провозгласил в качестве основы всей общественной жизни Китая идеи Мао-Цзэ-дуна — маоизм, который пришел на смену марксизму-ленинизму.1 Взгляды вождей излагались в публичных речах и книгах.
Для того чтобы идеи, высказанные вождем, приобрели высшую юридическую силу, пропагандистская машина должна возвеличить этого вождя, произвести его сакрализацию. Так, печатные издания Китая в конце 60—начале 70-х гг. XX в. утверждали, что председатель Мао Цзэ-дун — это Ленин сегодня. Его называли «великим кормчим», руководителем партии, армии, народа и страны, философские труды которого помогают народу совершать трудовые подвиги.2 «Излучающая свет идея Мао Цзэ-дуна имеет великое историческое значение», — сообщало агентство Синьхуа.3
В доктринах чаще всего содержатся принципы права, которые впоследствии фиксируются в писаных нормативных актах. Например, советские ученые показывали, что идея демократического централизма при организации федерации сначала была изложена в работах В. И. Ленина, а затем получила закрепление в конституционных актах Советского союзного государства на различных этапах его развития.4
Нормативные акты могут прямо делать ссылки на господствующие в стране политические доктрины, содержащие общеправовые принципы. Ст. 4 Конституции КНДР 1972 г. гласит: «Корейская Народно-Демократическая Республика руководствуется в своей деятельности идеями чучхе Трудовой партии Кореи, в которых марксизм-ленинизм находит свое творческое применение к действительности нашей страны».5 Без знания ряда доктрин иногда невозможно понять смысл статьи законодательства. Например, ст. 50 Конституции СССР 1977 г. указывает, что гражданам СССР гарантируются свободы слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, но только в случаях, если они будут их использовать «в соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя». Известно, что формулировать интересы народа и идеалы социализма в советский период могли только вожди коммунистической партии и государства. С изменением доктрины социализма и демократии при М. С. Горбачеве изменился смысл названной статьи Конституции. Что было запрещено, стало разрешено.
1 Варнаи Ф. Путь маоистов. С. 224.
2 Лазарев В. И. Классовая борьба в КНР. М., 1981. С. 198.
3 Там же. С. 192.
4 Советское государственное строительство и право. М., 1986. С. 139—140.
5 Конституции социалистических государств. Сб.: В 2-х т. М., 1987. Т. 1. С. 313.
92
Правовая политика
-ф-
В политических доктринах главы государства могут содержаться нормы, определяющие международную политику государства. Например, при анализе международной политики китайского руководства обращалось внимание на то, что в 1949 г. Мао Цзэ-дун в своем выступлении на сессии Народной политической консультативной конференции Китая сказал: «Мы должны сотрудничать со странами и народами, которые любят мир и свободу, прежде всего с великим Советским Союзом и странами народной демократии».1 В 1949 г. другой видный партийный функционер Лю Шао-ци писал: «Если мы хотим строить свою страну, то должны относиться к Советскому Союзу как к нашему учителю и изучать богатый опыт советского народа в строительстве страны».2
Необходимо отметить, что часть требований, высказываемых в речах глав государств в обществах, которые автор называет административными, носили декларативный характер. Они не были рассчитаны на их реализацию, а должны были только иллюстрировать справедливость вождей, их заботу о народе. Вместе с тем, время от времени, в стране назначались должностные лица, которые несли юридическую и политическую ответственность за невыполнение декларативных норм, провозглашенных главой государства (их называли «стрелочниками»). Это должно было придавать юридический вес декларациям вождя в глазах населения.
Очень часто доктрина берется не в чистом виде. Из нее выбираются выгодные обособленным управленческим группам идеи. Только они широко афишируются в качестве норм-принципов. Например, в СССР выбирались отдельные положения из работ К. Маркса, Ф. Энгельса. Неудобные положения игнорировались.
Абстрактность и противоречивость религиозных и идеологических доктрин позволяет толковать их по усмотрению управленческих групп и использовать для оправдания произвола в их деятельности. Обязательной частью этих доктрин является требование к верующим беспрекословно подчиняться своим пастырям в лице церковных иерархов, совмещающих светскую и церковную власть, партийным вождям, ведущим паству в райский сад на небе или на земле.
-Ф-
6. Прецеденты
В любом государстве, где господствуют обособленные от общества управленческие группы, значительное место среди источников позитивного права занимают административные прецеденты, существующие в виде образцов поведения, которые представляют руководители государственных органов и опытные чиновники (иногда они обозначаются термином «юридическая практика»). Молодой служащий государственного органа познает нормы, которыми он должен руководствоваться в своей работе, не при чтении инструкций и законов, а наблюдая за старшими товарищами и своим начальником. Таким образом, он бы-
1 Варнаи Ф. Путь маоистов. С. 87.
2 Там же.
С. А. Денисов
93
-ф-
стро понимает, какие нормы поведения одобряются, а какие нет. В условиях децентрализации управления и низкой законности каждый руководитель какой-то государственной организации может создавать свою систему норм, оформленных в виде административных прецедентов. По своей воле он может изменять эту систему норм. В связи с этим появилась пословица: «Новая метла по-новому метет». Данная форма позитивного права обеспечивает произвол управленцев, их господство в обществе.
Господство административного прецедента в государственных организациях обеспечивается полной зависимостью их служащих от произвола начальства. Последнее решает вопрос о приеме на работу, о поощрениях и продвижении по службе, об увольнении своих подчиненных. Кроме того, такая система зависимости обеспечивает пренебрежение к закону. Нарушение закона приводит всего лишь к отмене незаконного решения, а неисполнение приказа непосредственного начальника может привести к увольнению служащего. Все это приводит к тому, что нормы, существующие только в виде административных прецедентов, могут грубо нарушать существующие законы, противоречить требованиям конституции.
Административная практика является важнейшим звеном в механизме нейтрализации норм писаного права, позволяет безболезненно для интересов управленцев провозглашать в нормах писаного права принципы демократизма, законности, уважения прав человека. Опытным чиновникам не нужно говорить, как и на основании каких норм они должны действовать. Они понимают поставленные им цели и задачи без слов.
Социолог Н. Л. Захаров отмечает, что российскому социуму свойственно поведение, основанное на принципе «следуй образцу, заданному лидером». Это является основанием для существования всей пирамиды власти.1 Если его устранить, внедрив принцип законности, то рухнет вся бюрократическая пирамида. Если данный принцип перестает действовать в каком-то промежуточном звене, то возникает децентрализация бюрократической пирамиды, возникает много рядом стоящих пирамид, каждая из которых возглавляется самостоятельным лидером, создающим образцы поведения.
Административные прецеденты как источники права хороши для обособленных управленческих групп еще и тем, что знание их доступно только тем, кто работает в аппарате управления. Население о них может только догадываться. Эти нормы невозможно обжаловать в суд. Привлекать к ответственности можно только их исполнителей в конкретном случае.
В практике коммунистических стран использовались наглядные прецеденты какого-либо поведения в сфере трудовой деятельности, которые усиленно пропагандировались для всеобщего повторения. В СССР к ним относятся примеры
-Ф-
1 Захаров Н. Л. Социокультурные и профессиональные регуляторы поведения российских чиновников II Социологические исследования. 2004. № 3. С. 117.
94
труда стахановцев. Поощряемым примером являлся поступок Павлика Морозова, сообщившего в органы власти о том, что его отец скрывает зерно. В КНР прецедентом, подлежащим копированию в сельском хозяйстве, являлась деятельность Дачжайской производственной бригады. Примером работы для промышленности являлись Дацинские нефтяные промыслы.1
В СССР роль прецедента играли первые судебные процессы над «вредителями» в народном хозяйстве.
7. Обычаи
Правовой обычай, закрепляющий уравнительное распределение общественного продукта и господство обособленных от общества управленческих групп, являлся основным источником права в странах Востока в Древние и Средние века. Эти правовые обычаи искусственно поддерживаются государственным аппаратом и, в ряде стран, сохранились до наших дней. В Древнем Китае были случаи победоносного восстания крестьян. Но свержение одного императора не приводило к изменению общественного строя. Руководствуясь глубоко укоренившимися обычаями монархизма, восставшие выдвигали на место поверженного нового императора из своих рядов, и административная система продолжала работать в прежнем режиме, только с новыми лицами, с новой династией императоров.
Обычай может быть источником государственного права и закреплять форму правления, политический режим. Например, в СССР вождистские отношения сложились под воздействием монархических традиций, существовавших в России, традиций отказа населения от участия в управлении государством. Конечно, государство поддерживало эти традиции, создавая культ личности И. В. Сталина и других вождей. Обычай монократической формы правления объясняет причины сохранения в ряде стран диктатур без массового применения насилия.
Неписаная система норм, оформленная в виде обычаев, может действовать в области государственного управления, образуя систему обычного административного права.
Определенные обычаи всегда действовали в международном праве. Так, в отношениях между коммунистическими странами, несмотря на провозглашаемое равенство, действовал обычай руководящей роли СССР, созданный в годы правления И. В. Сталина. Н. С. Хрущев тщетно пытался скрыть существование этого обычая, но сам им руководствовался, навязывая свою волю руководителям соседних стран.2
Р. Давид выделяет виды обычаев по их месту в системе источников права: (а) Обычай, дополняющий закон (secundum legem), например, позволяющий толковать писаную норму. (б) Обычай, действующий наравне с законом (praeter le-
1 Лазарев В. И. Классовая борьба в КНР. М., 1981. С. 195.
2 Мемуары Никиты Сергеевича Хрущева II Вопросы истории. 1993. № 2. С. 78-
С. А. Денисов
95
-Ф-
gem). Например, в СССР устойчиво закрепился обычай выдвигать кандидатом в депутаты Совета любого уровня только одного кандидата. (в) Обычай, противоречащий закону (adversus legem).1 Например, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР провозглашал равенство всех перед законом. Но в правоохранительных органах существует никем не оспариваемый обычай, что при покушении на права высших чиновников надо принимать особые меры по розыску преступников, отложив расследование всех остальных дел. Об этом открыто сообщается в печати. Это не вызывает возмущения в обществе. Социологические исследования, проводимые в советский период в органах власти, показывали существование большого расхождения между нормами должностных инструкций и нормами обычного права, которыми руководствовались служащие.2
Обычай является привычной формой права для стран с так называемой восточной культурой. Население этих стран неуважительно относится к писаным актам и не требует их реализации. Такое положение позволяло управленческим элитам коммунистических стран в писаных конституциях провозглашать республиканскую форму правления, а на деле вводить единоличное господство вождя партиеобразного объединения бюрократии. Так, закрепление республиканской формы правления в Конституции Китая нисколько не мешало Мао Цзэ-дуну осуществлять единоличную диктатуру в стране. А. Гитлер отмечал, что у немцев есть такой недостаток, как уважение к закону. Вследствие этого он вынужден был оформлять свои властные полномочия в виде законов. Под его давлением был принят закон, закрепляющий принадлежность всей власти в стране вождю (фюреру) («Закон о верховном главе Германской империи»).3 Народ СССР не имел такого уважения к закону, поэтому в советском государстве норма о Генеральном секретаре ЦК КПСС как фактическом главе государства существовала только в виде сложившегося правового обычая, который был известен всем в стране и за рубежом. Официально, по Конституции СССР 1977 г. функции главы государства выполнял Президиум Верховного Совета СССР (глава 15). В фашистской Германии был принят «Закон против образования новых партий».4 В СССР подобные нормы тоже существовали, но в виде обычая, сложившегося в 20-е гг. ХХ в.
Закрытость управленческих групп, длительный этап проверки кандидатов на должность служащего, медленная замена кадров, их преемственность обеспечивают положение, при котором обычаи, регулирующие отношения в управленческих системах, достаточно устойчивы и хорошо знакомы всем участникам этой системы. Для реализации норм обычаев их не требуется записывать на бумагу.
1 Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. С. 94—95.
2 Агеев Е. А. Юридическая ответственность в государственном управлении. Л., 1990. С. 95.
3 Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран (Новое и Новейшее время). С. 325.
4 Там же. С. 324.
96
То, что административные обычаи неизвестны населению, обеспечивает еще больший отрыв управленцев от общества.
В обособленных от общества административных системах управления обычаями являются принципы чинопочитания, круговой поруки, предпочтения интересов корпорации управленцев интересам остального населения страны.
Обычай может закреплять коррупционную практику. В Золотой Орде существовало правило, в соответствии с которым русский князь, приехавший за получением ярлыка на правление, должен был с подарками обойти цариц, ханских вельмож и только после этого допускался к хану и мог надеяться на получение заветного ярлыка.1
8. Правосознание управленцев
В отечественной литературе отмечается большая роль правосознания управленческих групп, которое выступает в форме почти единственного источника права при захвате ими власти в стране и отсутствии на протяжении какого-то времени писаных источников права и сложившихся обычаев.2 Например, в «Проекте Программы РКП(б)» В. И. Ленин требовал от судей, «в случае отсутствия соответствующего декрета или неполноты его, руководствоваться социалистическим правосознанием, отметая законы свергнутых правительств».3 Эти положения были закреплены впоследствии в нормативных актах. Согласно п. 5 Декрета «О суде» № 1 от 24 ноября 1917 г.4 и ст. 36 Декрета «О суде» № 2 от 22 февраля 1918 г.,5 в случае невозможности применения закона свергнутого правительства и отсутствия закона Советской власти правосознание служило основанием для решения советским судом уголовных и гражданских дел.
Нормы-принципы позитивного права только недавно стали приобретать письменную форму. Ранее они преимущественно существовали только в форме правосознания. До 50-х гг. XX в. в отечественной науке продолжался спор, нужно ли закреплять в законах принципы права.6
Советская правовая доктрина отказывалась рассматривать принципы права в качестве источников права.7 Утверждалось, что правосознание перестает быть формой права, как только возникает стройная и всеохватывающая система пра-ва.8 Сегодня постепенно начинают признавать, что правоприменительные органы принимают решения по конкретным делам, не только опираясь на писаные
1 Беляев И. Д. История русского законодательства. СПб., 1999. С. 246.
2 Бошно С. В. Доктринальные и другие нетрадиционные формы права // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 85.
3 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 38. С. 115.
4 СУ РСФСР. 1917. № 4. Ст. 50.
5 СУ РСФСР. № 26. Ст. 347.
6 Келина С. Г., Кудрявцев В. Н. Принципы советского уголовного права. М., 1988. С. 27.
7 Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов. С. 278.
8 Чхиквадзе В. М. КПСС и Советское государство и право. М., 1984. С. 236.
С. А. Денисов
нормы права, но и на основе правосознания правоприменителей, которое содержит совокупность нормативных идей.1
Обособленные от общества управленческие группы часто скрывают от общество свое правосознание и нормы-принципы, которыми они руководствуются при принятии решений и на основании которых выстраивают административную правовую систему. Критикуя управленческие элиты Китая, советские исследователи писали, что Мао-Цзэ-дун и его окружение выдавали маоизм за марксизм, военно-бюрократическую диктатуру за социализм.2
9. Нормативные договоры как инструмент власти обособленных от общества управленческих групп
Обособленные от общества управленческие группы часто за спиной населения заключают между собой договоры нормативного характера. Большевистское руководство, идя к власти, обещало придать гласности все секретные договоры, заключенные руководством России с другими странами. Однако, придя к власти, советское руководство продолжало практику заключения секретных договоров. Примером может служить пакт Молотова — Риббентропа о разделе сфер влияния России и фашистской Германии в Европе.
Иногда внутри управленческих организаций складываются неписаные соглашения между руководством организации и их подчиненными. Руководители не требуют от подчиненных строгого соблюдения законов, а подчиненные, в свою очередь, терпят произвол своего начальника. Эти соглашения обеспечиваются властью начальников, поэтому должны быть отнесены не только к источникам корпоративных социальных норм, но и к источникам реально действующих норм локального позитивного права.
В патерналистских государствах существует неписаное соглашение между населением и государственным аппаратом. Последний, играя роль отца, проявляет заботу о населении, обеспечивает ему выживание, уравнительное распределение общественного продукта. Население, как послушный ребенок, в свою очередь, проявляет полную покорность.
Сегодня российское общество поставило перед собой цель движения к правовому государству. Это связано с устранением господства обособленных управленческих групп в стране. Для решения этой задачи необходимо хорошо представлять себе, как управленцы используют позитивное право в своих интересах, в какие формы они облекают свою волю.
1 Бошно С. В. Доктринальные и другие нетрадиционные формы права // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 84—85.
2 Лазарев В. И. Классовая борьба в КНР. С. 196.
