CC BY
56
С.А. Денисов
Денисов Сергей Алексеевич — кандидат юридических наук, доцент кафедры публичного права Гуманитарного университета г. Екатеринбурга
Сохранение и развитие традиций государственного права Российской империи и Советского государства на современном этапе
Как видно из названия, целью данной статьи является выявление тех черт государственного права современной России, которые имели место в царской России и были развиты, в том или ином виде, в советской России.
Для того, чтобы справиться с поставленной задачей, необходимо использовать социологическое правопонимание, то есть исследовать не те нормы, что государство выставляет напоказ, а те, что действительно работают в обществе и определяют его сущностные черты. Официальное позитивное право, которое рассматривается в рамках идеалистического направления юридического позитивизма, часто используется административным классом для обмана общества, для придания государству несвойственного ему вида. Правящая группа принимает конституцию, законы не для того, чтобы их нормы регулировали общественные отношения, а для создания своего позитивного имиджа. Официально заявляется, что основным законом страны является ее конституция, а фактически поведение административного класса регулируется нормами правовых обычаев (в том числе корпоративно--бюрократических), политических доктрин, исходящих от правящей группы, административных прецедентов, создаваемых высокими начальниками, нормативных и индивидуальных договоров, заключаемых между властными субъектами и их клиентелой, а также внутри административного класса. Реально действующие нормы часто неписаны, намеренно скрываются от внешнего наблюдателя (носят секретный характер). За их выявление может устанавливаться юридическая ответственность. Обнаружить эти нормы может только анализ реально существующих отношений между людьми. Этот подход к изучению права не нов для России. Он развивался ранее такими видными представителями отечественной науки, как А.С. Муромцев1, Б.А. Кистяковский2.
Необходимо заметить, что законодательство царской России было более откровенным (честным), чем законодательство советской и современной России. Оно не несло такой идеологической нагрузки.
Далее будут рассмотрены основные правовые положения государственного права, которые имели место в царской России, были развиты и видоизменены в советской России и получили какое-то продолжение сегодня.
1. Больше всего бросается в глаза преемственность в развитии института верховной власти в России. В исторической литературе обычно фиксируют внимание на закрепление власти царя в Артикулах воинских, принятых при Петре I. Артикул 20 этого акта заявлял, что правитель России самовластен, безответственен и управляет страной по своей воле3. Основные государственные законы 1906 года закрепляли за императором верховную, самодержавную власть. Вместе с тем, они несколько ограничивали верховника. Статья 7 Основных государственных законов гласит: «Государь Император осуществляет законодательную власть в соединении с Государственным Советом и Государственной Думой»4. Конституционные акты, принятые в Советском государстве ничего не говорили о правителе. Они создавали имитацию республиканской формы правления. Конституция СССР 1977 года наводила на след реального правителя страны. Статья 6 этого документа заявляла, что «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза...». Из этого можно было сделать вывод, что реальным правителем страны является глава этой самой Коммунистической партии. Однако Устав КПСС ничего о нем не говорит. Наоборот, он вводит исследователя в заблуждение и объявляет, что верховным органом КПСС является съезд партии (ст. 31), а между съездами ее деятельностью руководит Центральный Комитет КПСС (ст. 35)5. О наличии верховного правителя мы мо-
1 См.: Муромцев С.А. Определение и основное разделение права. — СПб., 2004.
2 См.: Кистяковский Б.А. философия и социология права. — СПб., 1998.
3 Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период. — М., 1990. — С. 289.
4 Свод законов Российской империи. — СПб, 1906, — Т. 1. — С. 5—48.
5 Устав КПСС // XXII Съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет. — М., 1962. — С. 246.
жем узнать только из исторических документов, описывающих сложившиеся в стране правовые обычаи. Выделение верховного правителя в лице партийного вождя шло постепенно в ходе борьбы за власть внутри олигархической группы. И.В. Сталин создал прецедент того, что должность верховного правителя в СССР принадлежит не высшему должностному лицу в государственном аппарате, а высшему должностному лицу в коммунистической квазипартии. В стране сложился правовой обычай мо-нократического правления, который фактически продолжал обычай монархического правления. Следует заметить, что и в XIX веке монархия основывалась не только на законе и силе, но и на правовом обычае. Масса населения и правящая элита принимали монархию как должное. Как только этот обычай стал разъедаться идеями республики, монархия пала. Официально декларируемая монархическая форма правления в XVIII—XIX веках не мешала ограничивать власть царя лицами, входящими в его ближайшее окружение. Распределение полномочий определялось неписаным договором между монархом и его формальными подчиненными, родственниками. В СССР олигархическая форма правления через Центральный Комитет КПСС, его Президиум, Секретариат находила некоторую поддержку в Уставе КПСС (ст. 39)1, но фактически так же зависела от договорных отношений между членами ЦК КПСС.
Конституция РФ 1993 года более откровенно закрепляет верховную власть в стране в руках Президента РФ (ст. 11, 80-92), хотя и декларирует республиканскую форму правления (ст. 1), разделение властей (ст. 10).
Некоторые положения Конституции РФ новым языком повторяют положения Свода основных государственных законов 1906 года. Статья 9 Свода гласит: «Государь Император утверждает законы, и без его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения». «Президент РФ подписывает и обнародует федеральные законы» — гласит статья 84 Конституции РФ. Статья 107 Конституции РФ обязывает Президента РФ подписывать и обнародовать некоторые законы без его согласия. Но практика показала, что заставить его пойти против собственной воли, никто не может. В 1997 году Президент РФ не подписывал Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» до тех пор, пока в него не были внесены требуемые им изменения2. «Государю Императору принадлежит почин по всем предметам законодательства» — гласит статья 8 Свода основных государственных законов. «Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ.» — записано в части 1 статьи 104 Конституции РФ. Но Конституция не дает Президенту РФ монополии на законодательную инициативу, как это делает акт 1906 года. Только после формирования «карманного» парламента в 2003 году Федеральное Собрание превращается в законорегистрационый орган и весь законодательный процесс берется под контроль Президента РФ и его Администрации.
В делах управления страной «степень власти вверяется от него (Государя Императора), согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям» — записано в статье 10 Свода основных государственных законов. «.федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» — зафиксировано в части 2 статьи 77 Конституции РФ. Федеральном законе «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»3 позволяет Президенту РФ превращать глав регионов в своих наместников, которые используются им для управления населением регионов. Указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»4 хорошо показывает, что глава региона не является более органом власти субъекта Федерации. Он является представителем Президента РФ и Правительства РФ в регионе и только перед ними несет ответственность за свою работу. Он перестает быть законоисполнительным органом, а превращается в орган исполнения воли правителя. Главы регионов отрешаются от должности на основании того, что они утратили доверие Президента РФ5.
Статья 11 Свода основных государственных законов гласит: «Государь Император в порядке верховного управления издает в соответствие с законами указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения». «Президент РФ издает указы и распоряжения» — гласит часть 1 статьи 90 Конституции РФ. Кроме
1 Устав КПСС // XXII Съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет. — М., 1962. — С. 246.
2 Зуйков А. Российская модель института президентства по Конституции 1993 года: основные положения // Сравнительное конституционное обозрение. — 2008. — № 5. — С. 39.
3 Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 50. — Ст. 4950.
4 Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 27. — Ст. 3256.
5 См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2005 года «О Логинове В.А.» // Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 11. — Ст. 934.
этого возник правовой обычай издания повелений Президента РФ в виде поручений. Как обязательное для исполнения воспринимается государственными чиновниками обращение Президента РФ к Федеральному Собранию РФ.
«Государь Император есть верховный руководитель всех внешних сношений Российского Государства с иностранными державами. Им же определяется направление международной политики Российского Государства» — гласит статья 12 Свода законов 1906 года «Президент РФ осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации» — записано в статье 86 Конституции РФ. Часть 3 статьи 80 Конституции РФ добавляет, что Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, то есть полномочия Президента РФ в этом плане шире полномочий российского Императора.
«Государь Император есть державный вождь Российской армии и флота. Ему принадлежит верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского Государства» — записано в статье 14 Свода законов. «Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации» (ч. 1 ст. 87 Конституции РФ). Пункт «л» статьи 83 дополняет эту мысль: Президент РФ «назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ».
«Государь Император объявляет местности на военном или исключительном положении» (ст. 15 Свода законов). «Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение.» (ст. 88 Конституции РФ).
Так же как российский Император (ст. 17 Свода законов), Президент РФ назначает Председателя Правительства, его заместителей, принимает решения об их отставке, освобождает от должности (ст. 83 Конституции РФ). Президент РФ назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы. Но современная Государственная Дума более лояльна Президенту РФ, чем Государственная Дума, существовавшая при царе.
«Государственная Дума может быть до истечения пятилетнего срока полномочий ее членов распущена указом Государя Императора» (ст. 105 Свода законов). «Президент РФ «распускает государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ» (ст. 84 Конституции РФ). У Президента РФ меньше оснований для роспуска Государственной Думы, чем у российского Императора, но ему нет необходимости прибегать к этой мере, поскольку сложившийся в стране порядок выборов депутатов Государственной Думы позволяет формировать вполне «карманный» орган, нечто похожее на восточную шуру.
В литературе признается сверхвысокая власть Президента РФ, но ошибочно заявляется, что он возглавляет исполнительную ветвь власти и усиливает ее. Президент РФ в соответствии с правовыми традициями России приобретает верховную власть над всей страной, органами, осуществляющими законодательную деятельность, судом, органами, исполняющими нормы права. При этом он заменяяет разделение властей разделением труда между органами единого государственного аппарата, подчиненного ему. Законодательная власть превращается в законорегистрационную1. Суды осуществляют не правосудие, а охрану существующего строя. Правительство исполняет не законы, а волю верховного правителя.
В соответствии с российскими традициями Президент РФ не имеет четко ограниченных полномочий. Закона о Президенте РФ нет. Конституционный Суд РФ признал, что Конституция РФ также не устанавливает строгих рамок дозволенных действий Президента РФ. В своем постановлении Конституционный Суд РФ указал, что в нормах Конституции содержатся скрытые полномочия Президента РФ, и он сам определяет свои полномочия, которые ему нужны для реализации конституционных целей2. Воспользовавшись этим, Президент РФ, например, разделил страну на федеральные округа, назначил в них своих представителей, создал при них аппарат управления и надзора3. Получилась некоторая аналогия с разделением страны на генерал-губернаторства при царском режиме4.
Конечно, в отличие от российского Императора должность Президента РФ выборная, так же как выборной была должность Генерального Секретаря ЦК КПСС, которую занимали правители в СССР. Так же как в СССР, выборы Президента РФ заранее предрешены. Правящая олигархия, согласно сложившимся правовым традициям и корпоративным нормам решает, кто займет эту должность.
Вместе с тем, форма правления в России несколько изменилась в 2008 году. Еще до этого, незаметно в России возник институт Лидера нации. Его не стали закреплять в писаном праве, как это сде-
1 Денисов С.А. Федеральное Собрание: нотариальная контора при российском президенте? // Россия и современный мир. — 2006. — № 4 (53). — С. 104—118
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года № 10-П // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 33. — Ст. 1995.
3 Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» // Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 20. — Ст. 2112.
4БезруковА.В. Эволюция и перспективы российского федерализма. — Красноярск, 2003. — С. 7.
лали казахские товарищи1. Этот институт вошел в норму обычного права и был подкреплен неписаными договорами между Лидером нации и высшими должностными лицами, присягнувшими ему на верность. Сегодня сложилась такая же ситуация, какая существовала в СССР. Там должность Председателя Президиума Верховного Совета СССР (должность, похожая на должность президента) часто занимал человек, не обладающий высшей властью в стране. Например, при И.В. Сталине эту должность занимал М.И. Калинин. Вспоминают, что во время войны с Германией это был уже старый, больной старик, не имевший никакой власти, о котором мало кто знал за границей2. Сегодня Лидер нации может позволить себе назначить на должность Президента РФ лично преданного ему человека, не боясь потерять верховную власть в стране. Основой отношений является договор, о котором постоянно говорит Лидер нации3. Должность Лидера нации, как и должность Государя Императора, замещается пожизненно. Он может ее потерять только в результате революции, такой как в России в феврале 1917 года или такой как в Ливии в 2011 году. Еще раз следует отметить, что юристы-позитивисты не желают видеть описываемых норм, однако в Средневековье все властные отношения в стране были основаны на вассальных договорах, а не на законодательстве. Россия остается верной старым и доказавшим свою действенность традициям.
Описанная преемственность формы правления, которая сопровождается изменением титула верховного правителя, имеет место во многих странах мира. Исследователи отмечают, что в Северной Корее фактически поддерживаются старые феодальные правовые обычаи осуществления верховной власти4. Но правитель Северной Кореи называется сегодня уже не ваном, а Президентом и Генеральным Секретарем Трудовой партии Кореи.
2. Преемственность в правовом закреплении формы правления в России порождает создание институтов власти, схожих с теми, что имели место в царской России. В.О. Ключевский отмечает, что Николай I пытался сам руководить всей громадной империей без всякого участия общества и поэтому должен был иметь собственную канцелярию5, которая называлась «Собственная его императорского величества канцелярия». В проекте об образовании данного учреждения было записано, что «она существует для производства дел, стекающихся к непосредственному самого государя императора усмотрению и разрешению, и дела в нее поступают единственно от его величества или не иначе, как с высочайшего соизволения через управляющего ею статс-секретаря. Есть ли возможность определить принадлежность самодержавной монаршей воли? Поэтому и нет возможности определить дела и порядок Собственной его императорского величества канцелярии»6. Н.П. Ерошкин считает, что при Николае I канцелярия получила статус высшего учреждения, которое осуществляло контроль за деятельностью правительства, местных органов управления. Первый департамент канцелярии «превратился в управление кадрами бюрократии России» — пишет он7.
Аналогом Собственной его императорского величества канцелярии в России начала XXI века стала Администрация Президента РФ. Она так же создается Президентом РФ из лиц, которым он лично доверяет, как учреждение обеспечивающее осуществление его личной власти по управлению всеми делами страны. До 2008 года она осуществляла контроль за деятельностью всех органов власти, реализуя трансформацию принципа разделения властей в принцип разделения труда между органами единой власти, принадлежащей верховному правителю. Так же как канцелярия его императорского величества, Администрация Президента РФ взяла на себя кадровые функции и обеспечивала политику подбора кадров, лично преданных Лидеру нации. Это учреждение не подконтрольно никаким иным органам государства, кроме Президента РФ, и может свободно осуществлять политику замещения норм законов нормами политических доктрин, исходящих от Президента РФ, вводить определенные правовые обычаи, которыми должен руководствоваться государственный аппарат, создавать административные прецеденты. Например, никто не скрывает сложившегося правового обычая, в соответствии с которым выдвижение кандидата в члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ регионами происходит только после согласования его с Администрацией Президента РФ8.
3. Механизм осуществления верховной власти правителя посредством квазипартийного объединения бюрократии и ее клиентелы (так называемой партии власти) был введен только в советском государстве, но успешно распространился во многих странах Азии и Африки. Господство коммуни-
1 См.: Конституционный закон Республики Казахстан «О внесении изменений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам совершенствования законодательства в сфере обеспечения деятельности Первого Президента Республики Казахстан — Лидера нации».
2 См.: Андрес В. Без последней главы // Иностранная литература. — 1990. — № 12. — С. 223.
3 См.: Камышев Д. Свет в конце тандема // Коммерсантъ-Власть. — 2011. — № 1 —2. — С. 16.
4 См.: ЖебинА.З. Эволюция политической системы КНДР в условиях глобальных перемен. — М., 2006. — С. 53.
5 См.: Ключевский В.О. Русская история: Полный курс лекций: В 2 кн. — Мн.; М., 2000. — Кн. 2. — С. 990.
6 Ерошкин Н.П. Российское самодержавие. — М., 2006. — С. 164.
7 Там же. — С. 164—167.
8 Конфисахор А. Парламент Ленобласти утвердил представителя главы региона в СФ // Коммерсантъ. — 2008. — 24 января. — С. 3.
стической квазипартии в России, а затем в СССР осуществлялось посредством навязываемого государством правового обычая. Нормы официального позитивного права вообще обходили вниманием этот вопрос. Конституции советского государства содержали полностью бездействующие нормы о власти Советов и как бы не замечали того, что верховный правитель осуществляет свою власть не через советские органы, а через аппарат квазипартии. Как уже отмечалось, только Конституция СССР 1977 года открыто признала верховенство КПСС над всей политической системой страны, а значит и над государством (ст. 6).
Деятельность самих властных органов квазипартии была урегулирована нормами, издаваемыми ее аппаратом. Часть принимаемых нормативных актов была открыта. Значительная их доля была засекречена и доводилась только до исполнителей. Часть норм квазипартии так же были декларативными. Например, Устав КПСС 1961 года утверждал, что руководящим принципом организационного строения партии является демократический централизм, означающий выборность всех руководящих органов, периодическую отчетность аппарата квазипартии перед рядовыми коммунистами. Фактически внутри квазипартии действовал принцип бюрократического централизма, предполагавший формирование всего аппарата организации сверху вниз и отчетность ниже стоящих руководителей перед выше стоящими. Это и позволяло превратить организацию в послушный инструмент власти верховного правителя.
Аппарат коммунистической квазипартии фактически выполнял функции государственных органов. Советские органы действовали как исполнительные органы при этом аппарате. Все законы СССР принимались сначала аппаратом квазипартии, и только потом оформлялись в виде правовых актов советскими представительными органами, которые были превращены в законорегистрационные органы. Аппарат квазипартии осуществлял кадровую политику, формируя так называемую номенклатуру.
Советский опыт управления страной через аппарат квазипартии только частично используется на современном этапе. Конституция РФ 1993 года содержит декларативную норму о равенстве всех общественных объединений (ч. 4 ст. 13). Фактически Президент РФ через подчиненные ему органы государства (в первую очередь, используя аппарат Администрации Президента РФ) воссоздал квази-партийное объединение бюрократии и ее клиентелы, которое использует административный ресурс своих членов. Оно получает преимущества на выборах органов власти всех уровней, ставит под свой контроль представительные органы власти и использует их для принятия решений, выгодных административному классу. Посредством Федерального Собрания РФ был принят ряд законов, существенно расширяющих полномочия Президента РФ. Так же как и в советский период, контроль квазипартии над представительными органами государства позволяет нейтрализовать их властные полномочия. Они превращаются в послушные инструменты принятия решений, исходящих от верховного правителя и его наместников в регионах. Законы превращаются в пустые декларации. Например, Федеральное Собрание имеет право проводить парламентские расследования, но не использует его. Отчеты Правительства перед Федеральным Собранием уподобляются отчетам Генерального Секретаря ЦК КПСС на съезде квазипартии1. Вместо того, чтобы представлять народ (как требует ст. 94 Конституции РФ), Федеральное Собрание становится представителем Лидера нации и Президента РФ. Послание Президента РФ принимается Федеральным Собранием как закон, который требует неукоснительного исполнения2. Президент РФ использует Федеральное Собрание для того, чтобы нормы права, изложенные в виде политико-правовых доктрин, были превращены в нормы законов, конкретизирующих эти доктрины.
Конечно, власть квазипартии в современной России не идет ни в какое сравнение с властью КПСС. Но постепенно она расширяется.
4. Из всего вышесказанного очевидна преемственность в правовом регулировании создания и деятельность представительных органов разного уровня власти. В соответствие с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года3 начальник губернии и министр внутренних дел могли остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам (ст. 8). В 1906 году царь решил, что правовой обычай самодержавия обеспечит ему формирование послушной Государственной думы с участием крестьян. Но спецификой правового обычая является то, что он действует не до его официальной отмены государственными органами, а до того, как остается легитимным в сознании исполнителей. Первая и Вторая Государственная думы оказались не лояльными царю. Пришлось изменить избирательное законодательство4 для того, что сформировать состав думы, послушной верховному правителю.
1 См.: Колесников А. Владимир Путин отчитался, как отчитал // Коммерсантъ. — 2009. — 7 апреля. — С. 1—3.
2 См.: Шкель Т. Планом по Посланию // Российская газета. — 2006. — 17 мая. — С. 3.
3 См.: ПСЗ 2. — Т. XXXIX. — № 40457.
4 Манифест о роспуске Государственной думы, о времени созыва новой думы и об изменении порядка выборов в Г осударственную думу от 3 июня 1907 года // ПСЗ 3. — Т. XXVII. — № 29240.
Советские конституции, как уже отмечалось, содержали декларативные нормы о высшей власти советских представительных органов. Но по сложившимся правовым обычаям, они не имели никакой власти вообще, послушно утверждая решения, которые принимались аппаратом коммунистической квазипартии или даже исполнительными органами Советов. Фиктивный характер советских представительных органов обеспечивался контролем за их формированием со стороны аппарата коммунистической квазипартии. Депутатские должности распределялись между проверенными людьми и поддерживалась только видимость выборов.
Конституция РФ 1993 года, в отличие от советских конституций, ограничивает полномочия представительных органов в соответствие с доктриной о разделении властей (ст. 10). Но на деле, как уже отмечалось, действует правовой обычай единоначалия, в соответствии с которым Федеральное Собрание подчинено верховной власти Лидера нации, представительные органы в регионах зависят от наместника Лидера нации в регионе, при активном участии которого они формируются. «Карманный» характер представительных органов обеспечивается, как и ранее, с помощью законодательства о выборах, которое постоянно меняется для того, чтобы обеспечить нужные для правящей группы результаты голосования1.
5. Более спорным является вопрос о преемственности сущности правовой системы России. В советский период доказывалось, что советская правовая система кардинально отличается от той, что была до нее. Автор данной статьи в своей монографий2 пытается доказать, что советскую, досоветскую и современную правовую систему можно отнести к одному типу так называемых административных правовых систем, которые обеспечивают власть в стране административного класса, составляющего государственный аппарат. Внешние черты этого класса меняются. В царский период до XVII века высшим звеном этого класса было боярство. Затем при Петре I его сменили дворяне, которые за пользование землей должны были нести государственную службу. Право открыто закрепляло привилегированное положение дворянства. В конце XIX — начале ХХ века расширяются права иных групп общества, но дворяне сохраняют свои привилегии за счет корпоративной солидарности имеющей обычно- правовой и договорной характер. Они занимают высшие должности в государственном аппарате и при назначении на какие-либо государственные должности отдают предпочтение представителям своего сословия. Государство оказывает им поддержку в экономической сфере.
Советское право официально объявило об уничтожении сословий. Однако сразу после захвата власти большевиками, они начали формировать новый привилегированный класс чиновничества, ядром которого являлась партократия, называвшая себя авангардом пролетариата. Конституционные акты СССР твердили о равенстве всех граждан перед законом (ст. 34 Конституции СССР 1977 г.), а подзаконные акты устанавливали привилегии нового служилого класса в политической и экономической жизни общества. Нормы партийного права обеспечивали монопольное положение новой бюрократии при формировании государственного аппарата, в управлении государственными делами. С помощью норм уголовного права подавлялись всякие ростки оппозиционного движения в обществе. Отказ от участия в политической жизни страны без разрешения чиновников стал нормой обычного права для всего населения страны. Конституционные акты СССР закрепляли государственную собственность и монополию государства в сфере распределения общественного продукта. От имени государства права собственника и распределителя общественных благ реализовал административный класс. Критика общественного строя, обеспечивающего господство административного класса, рассматривалась как уголовное преступление: антисоветская агитация и пропаганда (ст. 70 УК РСФСР 1960 г.)3 либо как распространение заведомо ложных измышлений, порочащих советский государственный и общественный строй (ст. 190-1 УК РСФСР 1960 г.)4. Выделение привилегий, которые имел административный класс, обеспечивалось в значительной степени не писаным правом, а корпоративными нормами, действующими в рамках этого класса, внутри его кланов и клик.
Конституция РФ, казалось бы, порвала с прежней традицией. Она объявила о готовности государства равным образом защищать частную и государственную собственность (ч. 2 ст. 8), декларировала политическое многообразие и многопартийность (ч. 3 ст. 13), запретила навязывать какую-либо идеологию в качестве государственной или обязательной. Но почти двадцать лет жизни показали, что нормы писаного акта не могут конкурировать в России с нормами, исходящими от административного класса, во главе которого стоят так называемые чекисты5. Огромное количество административных барьеров, установленных в нормах законов и подзаконных актов, регулирующих экономические отношения делают
1 См.: Денисов С.А. Возврат к свободным выборам в России // Российское право: образование, практика, наука. — 2009. — № 4 (57). — С. 62—64.
2 См.: Денисов С.А. Административизация правовой системы. — Екатеринбург, 2005.
3 Ведомости ВС РСФСР. — 1962. — № 29. — Ст. 449; 1984. — № 5. — Ст. 168.
4 Ведомости ВС РСФСР. — 1966. — № 38. — Ст. 1038; 1982. — № 49. — Ст. 1821.
5 См.: Караганов С. Качели. Конфликт элит — или развал России? — М., 2008. — С. 161 —291.
предпринимателей зависимыми от административного класса, который использует эту зависимость как для получения материальных привилегий, так и для укрепления своего политического положения. Действующие правовые обычаи, прецеденты и политические доктрины показывают, что в стране введена условная частная собственность и условное право на предпринимательство, типичное для феодальных отношений. Эти права можно реализовать, при наличие одобрения со стороны чиновников. Государственная власть и право собственности по-прежнему объединены в руках административного класса. Первое дело ЮКОСа создало правовой прецедент, который был правильно понят. Предпринимателям показали, что они не имеют право участвовать в политической жизни без разрешения бюрократии. Конституционные декларации о равенстве всех общественных объединений (ч. 4 ст. 13 Конституции РФ) не помешали создать привилегированное партеобразное объединение, выражающее интересы административного класса и его клиентелы. Федеральный закон «О политических партиях»1 создал препятствия для возникновения организованной оппозиции служилому сословию.
5. Преемственность мы можем наблюдать сегодня в правовом закреплении патерналистского характера Российского государства. До отмены крепостного права Российское государство опекало свое население в основном через помещиков и сельскую общину. В конце XIX — начале ХХ века Российское государство постепенно отказывается от своих патерналистских функций, что приводит к массовым недовольствам и, в конце концов, к революции. Советское государство почти полностью лишает население дееспособности. Оно отнимает весь произведенный им продукт, а затем распределяет его по своему усмотрению. Все превращаются в людей двадцатого числа, то есть становятся зависимыми от выдаваемой государством заработной платы, а иногда и карточек на продукты питания и различные товары первой необходимости. Население России можно сравнить с птенцами в гнезде, которые открыв рот, ждут, когда их покормят заботливые родители. Отказ от редистрибутив-ной экономической системы в 1990-е годы вызвал острое недовольство значительной части населения, которое потребовало вернуть государство-кормильца. В начале ХХ века, по мере роста цен на энергоносители, Российское государство постепенно восстанавливает свои патерналистские функции. Оно увеличивает долю общественного продукта, которое изымается у населения в основном с помощью налогового права, усиливает контроль за крупными предприятиями и распределением получаемой ими прибыли. За счет этого удается увеличить государственные расходы даже в кризисные годы2. Это делается под прикрытием реализации статьи 7 Конституции РФ о социальном государстве. Не только большинство населения, но и образованные люди в России не видят разницы между социальным и патерналистским государством3.
5. Господство административного класса в экономической, политической и духовной сфере позволяет ему поддерживать в обществе социальное неравенство. Люди делятся по своей полезности государству, как корпорации чиновников. Естественно, высшее социальное положение обеспечивается административному классу, который сам иерархизирован в зависимости от занимаемой должности. Как уже отмечалось, в царский период право закрепляло сословное деление общества. Высшим сословием являлось служилое дворянство. Вторым сословием являлось духовенство. Предприниматели входили в третье сословие. В советский период произошли некоторые изменения. Передача социального положения в обществе по наследству в основном была отменена. Все население должно было служить государству. Высшее положение в обществе заняла партократия, которая включала в себя служителей коммунистической идеологии, заменивших духовенство. На второй ступени в социальной иерархии стояли управленцы, не занимавшие место в партийной иерархии, На третьей ступени находились рабочие крупных, особенно оборонных предприятий4. Еще ниже находилось крестьянство. До 1936 года дискриминация крестьян в избирательном праве носила открытый характер. Их норма представительства в Советы рабочих и крестьянских депутатов была в 5 раз меньше, чем у рабочих (п. «а» ст. 53 Конституции РСФСР 1918 г.). В роли неприкасаемых находились бывшие представители господствующего класса, инакомыслящие (ст. 64 Конституции РСФСР 1918 г.).
В современной России восстанавливается иерархия более похожая на период царского времени. Высшее положение занимает бюрократия. Ее элитой являются люди, вышедшие из спецслужб5. На основе норм корпоративного права они занимают высшие должности в государственном аппарате, входят в советы директоров крупных кампаний или включают туда своих родственников6. Ниже стоят предприниматели, опекаемые бюрократией (клиентела). Дискриминации подвергаются лица, вступающие в
1 Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 29. — Ст. 2950; 2002. — № 12. — Ст. 1093; № 30. — Ст. 3029; 2003. — № 50. — Ст. 4855; 2004. — № 52. — Ст. 5272; 2005. — № 30. — Ст. 3104; 2006. — № 29. — Ст. 3124; 2009. — № 14. — Ст. 1576; № 18. — Ст. 2155; № 20. — Ст. 2391; № 29. — Ст. 3633; № 51. — Ст. 6156; Российская газета. — 2010. — 8 июня.
2 См.: Акимов И. Бюджет готов / И. Акимов, Т. Леонтьева // Российская газета. — 2009. — 30 апреля. — С. 1.
3 См.: Кузнецов Ю. Роковой выбор // Отечественные записки. — 2003. — № 3. — С. 46—55.
4 См.: Кондратьева Т. Кормить и править. О власти в России XVI—XX вв. — М., 2006. — С. 94—116.
5 Illarionov A. The Siloviki in charge // Journal of Democracy. — 2009. — Vol. 20. Iss. 2. April. — Р. 69—70.
6 См.: Двоюродный банк // Коммерсантъ. — 2010. — 23 сентября. — С. 7.
конфликт с государственной бюрократией. Им отказывают в получении государственной поддержки, оказываемой по воле чиновников, их ограничивают в праве быть избранными в органы государственной и муниципальной власти, создают препятствия в их объединении и в деятельности их объединений.
Табель о рангах требовал, чтобы каждый имел экипаж в соответствии со своим чином (ст. 19)1. В советское время и сегодня государство предоставляет должностным лицам служебный автомобиль, а иногда с мигалкой и особыми номерными знаками в соответствии с их чином.
6. Часто обращается внимание на преемственность закрепления формы государственного устройства России.
Царская Россия являлась империей, управляемой из столицы с помощью огромного централизованного аппарата. Управление губерниями осуществлялось с помощью назначаемых царем губернаторов. Они не были ответственны перед управляемым ими населением. Контроль за ними осуществлял Сенат, Министерство внутренних дел, Комитет министров2. В результате реформ 1864 года в стране были созданы органы земского самоуправления, которым были переданы функции управления хозяйственными делами уезда и губернии (ст. 1 Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1964 г.)3. Выборные земские губернские собрания в вопросах формирования исполнительных органов имели больше власти, чем представительные органы субъектов Федерации России. Они сами формировали путем выборов из своего состава исполнительную власть — губернскую управу. Назначаемый царем губернатор осуществлял надзор за деятельность земских органов власти. В.И. Ленин считал, что земства не играли значительной роли в управлении регионами и назвал их пятым колесом в телеге российской самодержавной власти4.
Советское государство объявило себя федеративным (ст. 2 Конституции РСФСР 1918 г., Конституция СССР 1924 г.). Однако, по мере укрепления личной власти И.В. Сталина самостоятельность субъектов федерации устраняется. Они управляются через руководителей партийных органов в регионах, фактически назначаемых вождем. Советские органы формируются под их контролем и находятся в полном их подчинении. Нормы конституции остаются пустыми декларациями. Реальное правовое регулирование осуществляется через нормы, вырабатываемые коммунистической квазипартией, укрепившиеся правовые обычаи и политические доктрины, исходящие от вождя партии. После Великой Отечественной войны И.В. Сталин попытался ввести в ООН представителей всех так называемых союзных республик СССР. С этой целью в Конституцию СССР была дополнена статья 18а, согласно которой суверенные союзные республики имели право вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами, заключать с ними соглашения. Статья 18б давала каждой союзной республике право иметь свои воинские формирования.
Конституция РФ 1993 года так же объявляет Россию федеративным государством (ст. 1). Субъектом Федерации предоставляются достаточно широкие права издавать законы, формировать свои органы власти, формировать собственный бюджет (ст. 5, 66—79). По мере укрепления единоличной власти Лидера нации все конституционные нормы постепенно становятся фикциями. С помощью норм финансового права регионы постепенно лишаются финансовой самостоятельности и превращаются в просителей денежных средств из центра. Восстановление имперской системы управления страной через назначенных правителем наместников обеспечивает Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». В соответствие с ним глава региона фактически назначается Президентом РФ. Региональный представительный орган принуждается утверждать кандидатуру главы региона, навязываемую Президентом под угрозой его роспуска. Первый секретарь комитета коммунистической квазипартии в СССР так же назначался из Москвы и проходил процедуру выборов на съезде или конференции региональной партийной организации (ст. 45 Устава КПСС 1961 г.)5. Так же как губернатор в царский период, глава региона в современной России не отвечает за свою деятельность перед населением региона. Согласно Указу Президента РФ он отчитывается о своей работе перед Президентом РФ и Правительством РФ (Указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»6). Представительные органы регионов, которые уже трудно называть субъектами Федерации, стали похожи на земские учреждения при царе или бесправные Советы, что еще раз подтверждает, что обычное право в России имеет больший вес, чем писаное.
Изложенный материал доказывает, что Россия остается верной своим традициям государственного права, создавая только видимость перемен с помощью декларативных норм официального права.
1 ПСЗ 1. — Т. VI. — № 3890.
2 См.: Щепетев В.И. История государственного управления в России. — М., 2003. — С. 234.
3 ПСЗ 2. — Т. XXXIX. — № 40457.
4 См.: Ленин В.И. Полное собрание сочинений. — Т. 5. — С. 35.
5 XXII Съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет. — М., 1962. — С. 249.
6 Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 27. — Ст. 3256.
