CC BY
341
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
Ï ош
Лев
Леонидович ПОПОВ,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Университета имени O.E. Кутафина (МГЮА), академик РАЕН, заслуженный деятель науки РФ, [email protected] 123995, Москва, ул. Садовая-Кудринская, дом 9
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
И ПРАКТИКИ
Статья посвящена рассмотрению основных проблем, связанных с категорией административной юстиции, возникающих как в доктрине административного права, так и в области правоприменения.
Ключевые слова: административная процедура, общественные отношения, юрисдикционное производство, административное дело, административный процесс.
POPOVL. L.,
Academician of Russian Natural Sciences Academy, Honoured doer of Science of Russian Federation, Doctor of Legal Sciences, Professor of Administrative Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
ADMINISTRATIVE PROCEDURES: THEORETICAL, LEGISLATIVE AND PRACTICAL PROBLEMS
Article is dedicated to the consideration of basic problems, connected with the administrative procedure, which are arises in the administrative law doctrine and also in the enforcement area.
Keywords: administrative procedure, public relations, jurisdictional production, administrative case, administrative process.
1 Общественные отношения, представляющие собой поведение, действия, поступки людей и их связи во всем многообразии и многогранно-■ сти, составляют нашу жизнь. Вместе с тем для того, чтобы она не превратилась в хаос, смутное время или диктатуру, т.е. массу негативных случайностей, объективно необходимо управление, исполнительная власть. Иными словами, необходимо организующее, целенаправленное воздействие на тот или иной объект или процесс для приведения его в упорядоченное состояние.
Таким образом, цель, назначение управления, как писал В. И. Ленин, — «практически организовать». Практически организовать проведение законов в жизнь, достижение поставленной цели, определенного положительного результата.
Между тем в начале 90-х гг. прошлого века в результате радикальных преобразований и изменения политического строя как в стране, так и в обществе в целом, возник хаос, была утрачена управляемость в государстве, в экономике возник «дикий» рынок, у многих людей был потерян жизненный смысл и насту-1'2016 пила сумятица в головах.
уш/трргитртл Административные процедуры: проблемы теории, 9Н! ^
имени о. е. кугвфина (мпоа) законодательства и практики
Тем не менее в последние годы стала очевидной и объективно необходимой в обществе сильная государственная власть, функцию которой в значительной мере выполняет государственное управление. В управлении нуждаются все: и государство, и общество в целом, и маленькое сельское поселение. И только публичное (государственное и муниципальное) управление может связать воедино три звена, которые составляют государство и общество, — федеральное, региональное и местное.
В 1993 г., после принятия Конституции РФ, на основе теории разделения властей вместо понятия «государственное управление», имевшего организационно-правовой смысл, введено понятие «исполнительная власть», которое отражает ее политико-правовое содержание как ветви государственной власти, представляющей триединство законодательной, исполнительной и судебной властей. В результате некоторые авторы стали избегать употребления термина «государственное управление».
Между тем надо совершенно четко понимать, что государственное управление никуда не могло исчезнуть, без него нет ни демократии, ни свободы, ни рыночных отношений. Ведь содержанием деятельности органов исполнительной власти и является государственное управление.
2. В то же время без административного процесса и его составной части административно-процедурного (управленческого) процесса, который является юридической формой реализации государственного управления, исполнительной власти, невозможно законное, справедливое и эффективное осуществление управленческой деятельности.
Отсюда можно сделать очень важный вывод. Без «процессуализации» этого вида государственной власти (законодательная и судебная ветви власти обладают такой правовой процессуальной базой), без формирования современного административного процесса невозможно создать эффективное управление, в том числе, хотя бы ограничить принятие органами публичного управления ошибочных решений, а также гарантировать невластным субъектам (гражданам и негосударственным организациям) реализацию своих прав и законных интересов. Отсутствие должной процедуры применения правовых норм властными субъектами ведет фактически либо к их парализации, либо к произволу чиновников. До тех пор, пока в стране не будут приняты меры по правовой процессуализации материального административного права, не произойдет реального прогресса в защите прав и законных интересов граждан и организаций, которые им предоставляют Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты. Даже конституционное регулирование прав граждан в нашей стране не ограждает их в достаточной степени от административного произвола и несправедливости, что самым серьезным образом актуализирует вопросы реформиро- О вания административно-процессуальной деятельности в России1.
Подобное состояние административного процесса в нашей стране в какой-то мере объяснимо. Дело в том, что административный процесс в дореволюционный, советский и постперестроечный периоды почти отсутствовал, не было и правового процессуального механизма реализации важнейших норм, которые
П
А
1 См.: Ренов Э. Н. Вступительная статья к книге: Панова И. В. Административно-процессуальное право России. М. : Норма, 2007.
П
* к Н к
94 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОМ НАУКИ ПЗ) университета
/ —" имени O.E. Кутафина (МГЮА)
издавали органы государственного управления. Действительно, кто мог и зачем ограничить юридическими рамками абсолютную власть российского монарха, которому принадлежала законодательная, исполнительная, судебная и даже духовная власть в империи. В советский период рабочие, матросы, крестьяне и партийная номенклатура через «узкую щель права» не могли увидеть окружающую действительность и управляли страной на основе революционного правосознания и свободного усмотрения. Поэтому понятие административного процесса было явлением малоизвестным, а по существу, и не нужным.
В то же время на протяжении веков юридическая мысль упорно трудилась над формированием научных представлений о сущности процесса как фундаментальной правовой категории на базе гражданского и уголовного процессов, существовавших в тот период. При этом выделялась главная отличительная особенность этих видов процесса — их судебно-юрисдикционная природа: разрешение спора о праве — гражданский процесс, применение уголовно-правовых санкций —уголовный процесс.
3. Только с начала 60-х гг. XX в. у отечественных ученых-юристов стал проявляться интерес к процессу административному. В 1964 г. Н. Г. Салищевой была издана первая монография «Административный процесс в СССР», в которой автор сконструировала узкоюрисдикционное понятие административного процесса на базе гражданского и уголовного процессов, поскольку ни теоретической, ни законодательной основы для иного понимания нового вида процесса в то время не существовало. Затем в 1968 г. В. Д. Сорокин защитил докторскую диссертацию на юрфаке ЛГУ, а в 1972 г. опубликовал на ее базе монографию «Административно-процессуальное право», в которой, в отличие от Н. Г. Салищевой, отстаивал управленческое процедурное, т.е. широкое понимание административного процесса и первый поставил вопрос о необходимости существования самостоятельной отрасли в системе права нашей страны в виде административно-процессуального права.
Такое понимание административного процесса в теории и в учебной литературе, включая постоянную дискуссию о широкой и узкой концепции административного процесса, продолжалось многие годы. Наконец, в 2015 г. в соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ появилось законодательно оформленное административное судопроизводство наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством, посредством которых осуществляется судебная власть. На основании Федерального закона от 8 марта 2015 года № 21-ФЗ «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» названная статья Конституции РФ получила завершающую реализацию. Вместе с тем, поскольку административное судопроизводство отнесено к ведению судебной власти, административный процесс и административно-процессуальное право как самостоятельная отрасль российского права до создания полноценной системы административных судов пока остаются в двухзвенной конфигурации, включающей как широкое управленческое, процедурное, так и узкое юрисдикци-онное правоохранительное его понимание.
Тем не менее становится очевидным, что административный процесс теперь состоит из трех видов:
1) управленческий процедурный административный процесс;
2) юрисдикционный правоохранительный административный процесс;
3) административное судопроизводство.
уш/трргитртл Административные процедуры: проблемы теории,
имени о. е. кугвфина (мпоа) законодательства и практики
Концентрированное выражение эти три вида административного процесса получают в индивидуально-конкретном административном деле, разрешаемом либо органами исполнительной власти, либо судом.
Отсюда можно сделать вывод: административное дело в управленческом процессе начинается и заканчивается в границах управленческих процедур, в то время как административное юрисдикционное дело осуществляется в форме производства.
Данное положение о соотношении управленческих процедур и юрисдикцион-ных производств не является произвольным, поскольку основывается на ряде заслуживающих внимания соображений. Вместе стем необходимо заметить, что единство взглядов ученых-административистов на соотношение процедур и производств в административном процессе отсутствует. Одни авторы высказывают мнение о том, что административный процесс реализуется через процедуры, что проявляется в тех или иных производствах. Другие авторы занимают противоположную позицию: административный процесс осуществляется через производства, которые превращаются в конкретные процедуры. Третья группа авторов использует эти термины, исходя из направленности и содержания своих трудов, не выстраивая эти понятия в какую-либо логическую цепочку.
Каковы же соображения, на которых основано высказанное выше исходное положение?
Государственное управление, деятельность органов исполнительной власти осуществляется в рамках той или иной процедуры, любое управленческое дело реализуется через ту или иную процедуру. Почему «процедуру»? Латинское «procedo» — иду вперед, порядок выполнения, ряд последовательных действий необходимых для выполнения чего-либо, отдельный процесс2. Другой вариант раскрытия содержания этого термина: установленная, принятая последовательность действий для осуществления или оформления какого-либо дела3.
Итак, как можно заметить, управленческий процедурный процесс - это деятельность позитивная, в любом управленческом деле решается проблема (вопрос) положительной направленности, достигается удовлетворение жизненной потребности гражданина, законный интерес организации. Таково содержание индивидуально-конкретных дел, где не требуется юридическая оценка (проверка) поведения сторон, а реализуются права граждан, законные интересы организаций. И в результате, принимается, как правило, положительное для гражданина, организации решение (получение паспорта, регистрация автомобиля, выдается лицензия (разрешение) на тот или иной вид деятельности). Как видим, позитивная направленность термина «процедура» вполне очевидна.
Другая картина открывается, когда используется термин юрисдикционное «производство». Производство всегда связано с конфликтной ситуацией: спор о праве, совершение административного или дисциплинарного нарушения, обжалование и др. Конфликтная ситуация разрешается на основе процессуального закона, например КоАП РФ. Назначение юрисдикционного производства — защита прав, свобод и законных интересов участников производства.
См.: Толковый словарь русского языка / под ред. Д. Н. Ушакова. Т. III. М., 1939. С. 1042.
3 См.: Словарь русского языка. Т. III. М., 1983. С. 543.
X m
П
* к Н к
ае - ™7^ЕСТНИК
96 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОМ НАУКИ /^^университета
/ —" имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Не случайно в первом КоАП (1985 г.) и ныне действующем Кодексе об административных правонарушениях была использована терминология «старшего брата» — уголовного процесса (УПК РФ) — производство дознания, производство предварительного расследования.
И еще одно соображение методического характера, полезное для студентов, которым необходимо ясное, четкое, доступное изложение: управленческий процесс реализуется через процедуры, юрисдикционный — через производства. Не правда ли, все четко и ясно.
4. Из сказанного напрашивается проблема о структуре административного процесса и месте в нем административных процедур.
Структуру административного процесса предопределяет ст. 10 Конституции РФ, установившая на основе теории разделения властей, что государственная власть в России представляет собой триединство законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Каждая из них для своей реализации требует определенной деятельности, регулируемой соответствующими материальными и процессуальными нормами права. Каждая из них нуждается в процессуальном законодательстве для получения того или иного результата. Так, законодательная власть при помощи одноименного процесса принимает юридические акты — федеральные конституционные и федеральные законы. Судебная власть реализуется на основе конституционного, гражданского, арбитражного, уголовного и административного процессов, выражающих властную природу правосудия, в частности, через Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» с его процессуальной частью и многочисленные федеральные процессуальные кодексы. Исполнительная власть как содержание государственного управления осуществляется с помощью многочисленных процедур и производств, составляющих в совокупности административный процесс. Таким образом, мы видим, что каждый вид процесса имеет и обслуживает «свою» ветвь власти и административный процесс как бы его ни рассматривать — широко или узко, в управленческом или в юрисдикционном виде, несомненно, является процессуальной формой исполнительной власти4.
Между тем в советские годы существовало мнение, что деятельность органов государственного управления по разрешению многообразных индивидуальных дел положительного характера вообще не нуждается в процессуальных правилах и, следовательно, в организационной упорядоченности. И только в 50—60-е гг. прошлого века ведущие ученые-административисты (С. С. Студеникин, Г. И. Петров, В. М. Манохин, А. Е. Лунев и др.) начали высказываться о существовании более широкого, чем юрисдикционный, административного процесса, позднее названного управленческим.
К сожалению, государственное управление (исполнительная власть) в отличие от законодательной и судебной власти, будучи самой мощной многоотраслевой (экономика, социально-культурная деятельность, административно-политическая сфера) и масштабной по количеству государственных задач и функций, государственных органов и должностных лиц, их осуществляющих, все еще не получила должного законодательного административно-процессуального обеспечения.
См.: Сорокин В. Д. Административный процесс и административное право. СПб., 2002. С. 14.
уш/трргитртл Административные процедуры: проблемы теории, М/
имени о. е. кугвфина (мпоа) законодательства и практики
Вместе с тем все более очевидной становится необходимость процессуального оформления государственного управления, деятельности органов исполнительной власти, без чего не может быть ни упорядоченности, ни эффективности их функционирования. Приходится искать замену пока не существующим процессуальным законам (кодексам) в этой сфере. Их заменяют отраслевые федеральные законы, например: «О защите конкуренции (26.07.2006 № 135-Ф3), «О животном мире» (24.04.1995 № 52-ФЗ), «Об охране атмосферного воздуха» (04.05.1999 № 96-ФЗ), «Об охране окружающей среды» (10.01.2002 № 7-ФЗ), «Об оружии» (13.12.1996 № 150-ФЗ), о земле, градостроительстве, «О безопасности дорожного движения» (10.12.1995 № 196-ФЗ), в которых содержатся материальные и процессуальные административно-правовые нормы, регламентирующие управленческие процедуры и юрисдикционные производства.
Однако в деятельности органов исполнительной власти преобладают ведомственные правовые акты, ведомственные процессуальные акты управления. Все их можно разделить на две группы: во-первых, это должностные регламенты государственных служащих, правила внутреннего распорядка и многие другие внутриорганизационные правовые акты, устанавливающие те или иные управленческие процедуры. Во-вторых, это правовые акты, регулирующие внешнюю управленческую деятельность, ради которой собственно и создаются органы государственного управления, исполнительной власти. К ним относятся приказы, инструкции, наставления, уставы, правила и многие другие акты управления, издаваемые министерствами и иными органами исполнительной власти. Огромную роль во внешней управленческой процедурной деятельности занимают административные регламенты по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг гражданам и организациям. Таких административных регламентов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях издано великое множество5. Конечно, это ведомственное процессуальное нормотворчество никоим образом не заменяет полноценное кодифицированное процессуальное законодательство, но иного выхода пока нет, ибо специфика государственного управления, органов исполнительной власти такова, что здесь принимать и исполнять те или иные решения необходимо оперативно, быстро, а нередко и немедленно.
Итак, управленческий, процедурный, правоприменительный административный процесс обеспечивает положительную деятельность органов исполнительной власти, связанную с реализацией прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Поскольку речь идет о позитивной управленческой деятельности, то соответствующие должностные лица открывают (заводят) индивидуально-конкретное административное дело и принимают необходимые документы, проверяют их подлинность, достоверность, правильность составления и дееспособность обратившегося лица. Затем в установленные процедурой сроки рассматривают поступившие документы и принимают односторонне властное решение.
Количество управленческих процедур перечислить невозможно, назовем лишь основные из них:
См. подробнее: Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: Вопросы теории : монография / под ред. Ю. Н. Старилова. М.: НБ-Медиа, 2010
П
* к Н к
НАУКИ
98 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОМ НАУКИ ПЗ)университета
/ —" имени O.E. Кутафина (МГЮА)
— процедура по принятию нормативных актов государственного управления;
— процедура рассмотрения предложений и заявлений граждан и обращений организаций;
— лицензионно-разрешительная и регистрационная процедуры;
— процедуры по выдаче актов гражданского состояния;
— процедура предоставления государственных услуг;
— аттестационные и акредитационные процедуры;
— патентная процедура;
— процедуры, связанные с осуществлением контроля и надзора;
— процедура по отчислению обучающихся (методическое письмо Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки);
— процедура установления личности иностранного гражданина (ст. 101 Федерального закона от 7 мая 2013 года № 83-Ф3 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации») и другие.
Отсюда вытекает определенный вывод: в управленческом административном процессе отсутствует конфликтная ситуация и, как следствие, отсутствует необходимость в правовой оценке поведения сторон, поскольку суть дела — позитивное его решение и удовлетворение жизненной потребности гражданина, законного интереса организации.
Теперь обратимся к административно-юрисдикционному правоохранительному процессу, назначение которого обеспечить соблюдение, защиту, правоохрану прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в сфере, как правило, функционирования исполнительной власти и их должностных лиц. Потребность в юрисдикционном процессе возникает при наступлении конфликтной ситуации, негативного юридического факта. Таких конфликтных ситуаций, предусмотренных материальными административно-правовыми нормами значительно меньше, чем в позитивном управленческом процессе. Их все можно перечислить, так как они предусмотрены Кодексом об административных правонарушениях (КоАП РФ) и Кодексом административного судопроизводства (КАС РФ), а также Арбитражно-процессуальным кодексом — АПК РФ. Здесь конфликтными ситуациями и соответствующими юридическими фактами являются следующие:
а) спор о праве;
б) обжалование и прокурорское опротестование;
в) совершение административных и дисциплинарных правонарушений;
г) применение мер административного принуждения.
Каждой из названных конфликтных ситуаций соответствуют и администра-тивно-юрисдикционные производства. Наибольшей процессуальной разработкой отличается производство по делам об административных правонарушениях, поскольку в нем в максимальной степени были использованы нормы уголовного и гражданского процессов, чему и посвящены два раздела Кодекса об административных правонарушениях (КоАП РФ).
Итак, отражая задачи и функции государственного управления, полномочия органов исполнительной власти и их должностных лиц, административный процесс, как мы увидели, имеет свою структуру, образуемую совокупностью управленческих процедур и юрисдикционных производств. Получается своеобразная пирамида: вершину ее занимает государственное управление, исполнительная власть, из нее вытекает административный процесс в двух его видах — управ-
ленческий процедурный и юрисдикционный правоохранительный, затем ниже во взаимоотношениях сучастниками процесса возникаютуправленческие процедуры и юрисдикционные производства, и, наконец, в рамках административно-процессуальной деятельности возникают, можно сказать на «земле», многие миллионы индивидуально-конкретных административных дел, через которые граждане, организации и в целом государство получают необходимый юридический результат.
Таким образом, структурная пирамида административного процесса может быть построена следующим образом.
Управленческий Процедурный
Управленческие процедуры
Административные дела
Юрисдикционный Правоохранительный
Юрисдикционные производства
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Давыдов, К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: Вопросы теории : монография / К. В. Давыдов ; под ред. Ю. Н. Старилова. М.: НБ-Медиа, 2010.
2. Панова, И. В. Административно-процессуальное право России / И. В. Панова. — М.: Норма, 2007.
3. Словарь русского языка. — М., 1983. — Т. III.
4. Сорокин, В. Д. Административный процесс и административное право / В. Д. Сорокин. — СПб., 2002.
5. Толковый словарь русского языка/под ред. Д. Н. Ушакова. — М., 1939. — Т. III.
