CC BY
1804
100
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОИ НАУКИ
В
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. КутБфина (МГЮА)
Сергей Алексеевич СТАРОСТИН,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Университета имени O.E. Кутафина (МГЮА)
prof.starostin@gmail.com
123995, Москва, ул. Садовая-Кудринская, дом 9
О СООТНОШЕНИИ понятий «АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС», «АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРОИЗВОДСТВО», «АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ»
В статье идет речь о ключевых понятиях теории административного процесса — административное производство, административные процедуры, управленческий процесс. Даны их точные определения и соотношение между собой.
Ключевые слова: административный процесс, административное производство, административные процедуры, административная юстиция, управленческий процесс.
STAROSTIN S. A.,
Doctor of Law, Professor, Professor of the Administrative Law and Procedure Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
ON THE RELATION BETWEEN THE CONCEPTS OF "ADMINISTRATIVE PROCESS", "ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS", "ADMINISTRATIVE PROCEDURES"
The article deals with the key concepts of the theory of administrative process — administrative proceedings, administrative procedure, administrative management. Given their precise definitions and relations. Keywords: administrative process, administrative proceedings, administrative procedures, administrative justice, administrative management.
Выверенное и точное определение перечисленных в названии статьи понятий важно не только для доктрины административного процесса, но, возможно, в большей степени для правоприменительной практики. В связи с этим рассмотрим каждый из них в отдельности.
Родовым понятием очевидно является понятие «административный процесс», но вот единства в понимании его предмета, места в юридическом процессе до сих пор нет1. Существуют несколько подходов к определению этого понятия. Если логический смысл некоторых определений говорит в пользу раз-
1 Стахов А. И. К вопросу о понимании и соотношении современного административного и административно-процессуального права в России //Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения). 20 марта 2015 г. Ч. 1 / сост. Ю. Е. Аврутин © С. А. Старостин, 2016 и д. и. Каплунов. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского ун-та МВД России, 2015. С. 62.
"Т^ЕСТНИК старосгИНс. л. й й
С ) УНИВЕРСИТЕТА О соотношении понятии «административным процесс», 1111
/ —^ имени о. е. кугвфина (мпоа) «административное производство», «административные процедуры»
деления понятий административного процесса на широкое и узкое его понимание, то соображения содержательного, методологического характера, наоборот, убеждают нас в ином его разграничении. Но во многом проблема состоит в качестве критерия, который используется при таком разделении административного процесса, классификации его видов.
Обратим внимание на современную конструкцию ст. 71 и 72 Конституции РФ. В феврале 2014 г. законодатель изменил норму, в соответствии с которой в ведении Российской Федерации находились:... уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; ... гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство... (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). В настоящее время этот пункт выглядит уже совсем иначе: «... уголовное и уголовно-исполнительное законодательство;... гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности»2.
Конструкция п. «к» ч. 1 ст. 72 осталась практически неизменной: в совместном ведении находятся административное, административно-процессуальное, ... законодательство.
В силу содержания статьи мы не будем анализировать соотношения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Обратим внимание на другое. Как видим, законодатель, формулируя таким образом ст. 71 Конституции РФ, употребляет обобщенно термин «процессуальное законодательство», очевидно понимая, что процессуальное законодательство включает в себя три самостоятельных отрасли права — гражданско-процессуальное, уголовно-процессуальное и административно-процессуальное. Таким образом, мы можем утверждать о наличии самостоятельной отрасли права — административно-процессуального права. Административный процесс есть один из видов юридического процесса.
Действительно, в настоящее время место административно-процессуального права определено не только доктринально, но и официально. Административно-процессуальное право имеет свой предмет, свою структуру, оно нашло свое место в номенклатуре специальностей научных работников, в образовательных и научных учреждениях созданы соответствующие кафедры и подразделения. При этом заметим, что абсолютное большинство исследователей связывают административно-процессуальное право с административной ответственностью и лишь немногие пишут об административно-процедурной деятельности.
Актуальность проблемы остается и обусловливает необходимость оптимального соотношения полномочий Российской Федерации и ее субъектов.
Теперь о доктрине административного процесса. Приведу только некоторые определения административного процесса, которые сформулированы авторитетными учеными-административистами. О
Юрисдикционный административный процесс — это деятельность по применению мер административного принуждения, а также по разрешению споров, р
возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения3. Управленческий
2 Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 548.
3 Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 16. 5/2016
ш
гп
И Е X
П
* к Н к
102 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ПЗу.
№ t
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
административный процесс - есть совокупность процессуальных правил исполнительно-распорядительной деятельности4.
П. И. Кононов добавляет к этим видам административного процесса еще широкое, узкое и юстиционное понимание административного процесса. По его мнению, широкое понимание административного процесса - деятельность органов публичного управления по разрешению подведомственных им всех категорий индивидуальных юридических дел, как связанных, так и не связанных с разрешением споров и конфликтов. Узкое понимание административного процесса—деятельность органов публичного управления по разрешению подведомственных индивидуальных юридических дел, возникающих из административно-правовых споров и административных правонарушений. Наконец, юстиционное понимание - деятельность только судов (судей) по рассмотрению дел, возникающих из материальных административных правоотношений, т.е. административный процесс сводится только к административному судопроизводству5.
Обращает на себя внимание безоговорочное и твердое утверждение профессора П. П. Серкова, что вообще отсутствует методологическая концепция исследований юридического процесса в целом и административного в частности. И основной причиной непоследовательности результатов исследований юридического процесса является недостаточное изучение факторов процессуализации правового регулирования6.
Перечисленные мною определения административного процесса и те, которые остались не отмеченными, позволяют утверждать, что их существует значительное количество, они противоречивы, разноплановы и спорны. Но это ни в коем случае не говорит о том, что они ошибочны. Просто каждый дающий определение административного процесса вкладывает в него свое понимание и использует те признаки, которые он считает наиболее важными и необходимыми.
Таким образом, конституционные нормы и многие теоретические определения рассматривают административно-процессуальное законодательство и административный процесс в широком смысле — еще и как административно-процедурную деятельность органов исполнительной власти. Настало время уйти от такого понимания: революционные выводы 60-летней давности, сделанные нашими коллегами, сегодня не имеют под собой содержательных оснований.
Сегодня как никогда актуальна проблема юридической формализации управленческих отношений органов исполнительной власти, что связано с повышением эффективности их деятельности и открытости, обеспечением реализации прав и законных интересов граждан и организаций.
Уже всем понятно, что управленческий процесс (процесс власти-подчинения) и юрисдикционный (административный) процесс объединить невозможно:
Студеникин С. С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М., 1949. С. 44.
Кононов П. И. Современные проблемы понимания административного процесса // Вестник университета имени O.E. Кутафина (МГЮА). Выпуск: Административный процесс. 2015. № 8. С. 62-63.
Серков П. П. К вопросу о современном понимании юридического процесса // Вестник университета имени O.E. Кутафина (МГЮА). Выпуск: Административный процесс. 2015. № 8. С. 92.
^ТОЕСТНИК Старание. А.
С )УНИВЕРСИТЕТА О соотношении понятии «административный процесс», II
/ —^ имени о. е. кугвфина (мпоа) «административное производство», «административные процедуры»
управленческий процесс по своему характеру является позитивным, а юрис-дикционный - сугубо правоохранительным. Это совершенно разные процессы и объединить их невозможно. Объединение, унификация административно-процессуальных норм давно произошла и об этом уже никто не спорит, но произошла она не неожиданно и самопроизвольно, их объединение стало результатом эволюции материальных административно-правовых норм, структурирования и систематизации процессуальных норм.
Были приняты многочисленные федеральные законы, в том числе многие отраслевые, нормативные правовые законы Президента РФ и Правительства РФ, которые не только заложили основу современной системы и структуры исполнительной власти, они, а на наш взгляд это более важно, в значительной степени урегулировали административно-процессуальную сферу, которая до этого времени таковой не являлась.
Задача, которая сегодня стоит - это систематизировать административно-процессуальное законодательство. Мы должны построить фундамент административно-процессуального законодательства с целью урегулирования управленческих отношений.
Значительный вклад в это внес Кодекс административного судопроизводства. КАС РФ занял свое место в структуре процессуального законодательства, достаточно успешно решает проблему баланса публично-правовых и частноправовых интересов, эффективно защищает нарушенные органами государственной власти субъективные права гражданина. Административное судопроизводство, очевидно, облегчило доступ к правосудию, «безвластный» субъект, какмы его называем, имеет сегодня возможность использовать соответствующие процедуры, которых нет ни в гражданском, ни в административном процессе.
По нашему мнению, предложения о включении в административное судопроизводство производства по делам об административных правонарушениях неосновательны: разрешение спора, основанного на регулятивных правовых нормах, и правовая оценка административного правонарушения с помощью специальных правовых норм об административной ответственности не являются конфликтами единой правовой природы7. Очевидно, что и КАС РФ и КоАП РФ решают свои, но отличные друг от друга задачи.
Но важно еще и то, что административное судопроизводство стало самостоятельным, обособленным производством. Наконец-то реализованы положения ст. 118 Конституции РФ и задачи, которые решает КАС РФ и часть задач КоАП РФ не имеют отношения к управленческому (исполнительному) процессу.
Конституция России связывает правосудие только с одним субъектом — судом и только в формах конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судопроизводство есть не что иное, как процессуальная деятельность судебной ветви власти. Оказывается, существуют
Р
Е
7 См., в частности: Андреева Т. К. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики // Российский судья. 2012. № 12. С. 9 ; Захарова (Рогачева) О. С. Понятие административного судопроизводства по делам об административных правонарушениях // Российский судья. 2008. № 7 ; Куратов А. А. Активизация института состязательности в административном судопроизводстве России // Российский судья. 2011. № 6 ; Васильева Е. С., Нехайчик В. К. Концепция административного судопроизводства в механизме административно-правового воздействия //Административное и муниципальное право. 2011. № 10.
П
* к Н к
НАУКИ
104 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ПЗу.
№ к
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
не только конституционное, уголовное и гражданское судопроизводство, но еще и административное судопроизводство тоже8, и все они являются разными формами единой судебной власти. Но главное состоит в том, что функции правосудия и функции управления разделены, и исполнительные органы государственной власти не могут (не должны) вмешиваться в деятельность ни судебных, ни законодательных органов. Если в основу систематизации различных видов юридического процесса положить критерий принадлежности юридического процесса к той или иной ветви государственной власти, то мы сможем точно сформулировать и все виды юридического процесса - законодательный, судебный, административный.
Но не будем забывать и о законодательном процессе, который тоже является юридическим процессом. Сегодня, например, процессуальная деятельность Государственной Думы установлена Регламентом, утвержденным постановлением ГДФС РФ от 22.01.1998 №2134-11 ГД.
Конечно, следует отметить не вполне корректное, а точнее, не вполне привычное, использование термина «административный», но это говорит только о том, что речь идет о рассмотрении судами дел, возникающих из административных правоотношений. Было бы уместнее использовать понятие «административный» в точном его понимании как «управленческий», администрирование - это управление. Мы ведь спокойно употребляем понятие «судопроизводство» как производное от термина «судебная власть», но не можем себе даже и представить использование термина «исполнительная власть» для обозначения ее процессуальной административной деятельности.
По сути, управленческая, административная деятельность в широком понимании -это административное производство, осуществляемое органами исполнительной власти. Административный процесс — процесс управленческий, и не надо говорить при этом о судебном процессе, комплексном процессе, его юрис-дикционном понимании9.
Теперь об административных процедурах. Все виды юридического процесса есть совокупность определенных процедур. Судопроизводство не является исключением, его тоже можно представить как комплекс определенных правовых процедур. И эти процедуры уже установлены процессуальными законами: ГПК РФ, УПК РФ, АПК РФ.
Аналогично и исполнительное производство имеет соответствующее процедурное правовое обеспечение10. То есть административное производство тоже представляет собой совокупность административных процедур. Административная процедура представляется составным элементом административного про-
Мы не можем забывать и о конституционном судопроизводстве, которое, так же как и уголовное, гражданское, административное, нуждается в процессуальном обеспечении.
Салищева Н.Г.О некоторых теоретических вопросах административного процесса на современном этапе развития российской правовой системы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права :в2ч. 4.1. СПб.: Изд-во СПб. университета МВД России, 2010. С. 27-28.
Старилов Ю. Н. Административные процедуры в системе административного права: содержание, юридическое значение, формирование законодательства //Административная реформа в Республике Узбекистан: опыт и проблемы правового регулирования. Ташкент, 2008. С. 31.
^ТОЕСТНИК Старантинс.А. Л ПК
С ) УНИВЕРСИТЕТА О соотношении понятии «административный процесс», II
/ —^ имени о. е. кугвфина (мпоа) «административное производство», «административные процедуры»
цесса и заключается — в осуществлении правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, а также направлена на реализацию предоставленных им полномочий.
Важно понимать, что совокупность административных процедур составляет в комплексе административное производство. Сегодня должен быть разработан и принят комплексный базовый закон, который бы урегулировал общие, принципиальные вопросы административного производства, а отраслевые законы должны регулировать отдельные и самостоятельные процедуры.
Такая консолидация необходима в связи с тем, что значительное число административно-правовых норм сегодня находятся в различных сферах деятельности органов исполнительной власти, и регламентирование в законе единых принципов и порядка деятельности всех органов исполнительной власти особо актуально. Вопрос как этот закон будет взаимодействовать с действующими законами - ГК РФ, КАС РФ, КоАП РФ и другими важен, но вторичен, и многие проблемы, связанные с этим, могут быть разрешены позже, после его принятия (как это происходит сегодня с КАС РФ).
Сегодняшнее законодательство об административном производстве не просто многообразно, оно еще и противоречиво. Это обусловлено тем, что нормативные правовые акты в этой области приняты многочисленными органами, в разное время, а потому и бессистемны. А системного, базового закона, который бы не допустил этого, нет. Закон должен решить многие сегодняшние проблемы -упростить процедурные действия, а значит, способствовать открытости деятельности органов исполнительной власти, снизить ее бюрократизацию.
Закон должен рассматриваться нами в качестве основополагающего, системного нормативного правового акта административно-процессуальной сферы. Если провести аналогию, то значение данного закона для публичного права должно быть сравнимо с ролью Гражданского кодекса Российской Федерации для частного права.
Законодательство об административном производстве должно иметь ясно выраженную двухуровневую структуру - это системообразующий и достаточно общий закон, который должен в большей степени содержать бланкетные нормы в силу ограниченности норм прямого действия - Федеральный закон «Об административном производстве».
Низший уровень законодательства должен быть представлен многочисленными отраслевыми законами о конкретных видах административных процедур, а также нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ и органов исполнительной власти. Это нормативные правовые акты об административных регламентах, различные стандарты и пр.
О
БИБЛИОГРАФИЯ р
И
И
1. Административное и муниципальное право. — 2011. — № 10.
2. Административная реформа в Республике Узбекистан: опыт и проблемы правового регулирования. — Ташкент, 2008.
3. Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : в 2 ч. — СПб.: Изд-во СПб. университета МВД России, 2010. — 4.1.
Ш
ГП
п
* к Н к
НАУКИ
106 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ науки Пзу.
№ t
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
4. Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения). 20 марта 2015 г. / сост. Ю. Е. Аврутин и А. И. Каплунов. — СПб. : Изд-во Санкт-Петербургского ун-та МВД России, 2015. — 4.1.
5. Вестник Университета имени O.E. Кутафина (МГЮА). Выпуск: Административный процесс. — 2015. — № 8.
6. Вопросы советского административного права. — М., 1949.
7. Российский судья. — 2012. — № 6.
8. Российский судья. — 2012. — № 7.
Российский судья. — 2012. — № 12.
9. Салищева, Н. Г. Административный процесс в СССР / Н. Г. Салищева. — М., 1964.
10.Свод законов Российской Федерации. — 2014. — № 6.
