CC BY
418
—j J л I • LIIMIf
Павел Иванович КОНОНОВ,
доктор юридических наук, профессор, судья Второго арбитражного апелляционного суда
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПОНИМАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
В статье излагается авторский подход к пониманию административного процесса как комплексной процессуально-правовой категории, включающей в себя два взаимосвязанных вида процесса: исполнительно-административный и судебно-администра-тивный.
Ключевые слова: административный процесс, исполнительно-административный процесс, орган публичной администрации, суд, судебно-административный процесс; административное дело, судебно-административное дело.
P. I. KONONOV,
Doctor of Juridical Sciences, Professor, Judge of Second Arbitrazh Appellate Court
THE MODERN PROBLEMS OF UNDERSTANDING OF ADMINISTRATIVE PROCESS
The article expounds authors approach by of understanding of administrative process as complex process-law category including two intercommunications species of process: executive-administrative process and judicial-administrative process.
Keywords: administrative process, executive-administrative process, organ of public administration, court, judicial-administrative process, administrative case, judicial-administrative case.
В числе важнейших проблем, дискутируемых в течение многих лет в отечественной административно-правовой литературе, находится проблема понимания юридической сущности, структуры и форм нормативной регламентации административного процесса.
В современной российской административно-правовой науке существуют три классических концептуальных подхода к пониманию сущности административного процесса.
1. Административный процесс — это деятельность органов публичного © П. И. Кононов, 2015 управления по разрешению подведомственных им всех категорий индивидуаль-
"Т^ЕСТНИК
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Кононов П. И.
Современные проблемы понимания административного процесса
63
ных юридических дел, как связанных, так и не связанных с разрешением споров и конфликтов (широкое понимание административного процесса)1.
2. Административный процесс — это деятельность органов публичного управления, а также судей по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел, возникающих из административно-правовых споров и административных правонарушений (узкое понимание административного процесса)2.
3. Административный процесс — это деятельность только судов (судей) по рассмотрению дел, возникающих из материальных административных правоотношений, т.е. административный процесс сводится только к административному судопроизводству (юстиционное понимание административного процесса)3.
В последнее время в литературе по административному праву предложен четвертый, так называемый интегративный подход к пониманию административного процесса. Сущность его сводится к тому, что понятием «административный процесс» охватывается не только деятельность органов публичной администрации по разрешению подведомственных им административных дел (административно-процедурный и административно-юрисдикционный процессы), но и деятельность судов по рассмотрению в рамках административного судопроизводства судебных дел, возникающих из административных правоотношений (судебный административный процесс)4. Постановка вопроса о возможности объединения указанных двух видов правоприменительного процесса: несудебного и судебного, имеющих одно общее основание возникновения — административное дело и преследующих одну общую цель — правильное и законное разрешение данного дела, в рамках единой общей категории «административный процесс» представляется достаточно обоснованной. В этой связи следует поддержать изложенный интегративный подход к пониманию административного процесса.
Соответственно, административный процесс в самом широком, рамочном его понимании может быть определен как властная деятельность органов и должностных лиц публичной администрации, а также судов (судей) по разрешению в соответствии с установленной законом административной и судебной процедурами подведомственных им административных и судебно-администра-тивных дел.
1 Например: Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. Ч. 1. С. 239 ; Козлов Ю. М. Административное право : учебник. М. : Юристъ, 2005. С. 438 ; Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право : учебник для юрид. вузов. СПб. : Юридический центр-Пресс, 2004. С. 203.
Ш
2 Например: Масленников М. Я. Административный процесс: теория и практика. М.,
2008. С. 293.
Л
3 Например: Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учебник для ^
вузов. М. : Норма, 2009. С. 694. ^
>
4 Например: Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административный процесс и административно-процессуальное право России: концептуальные проблемы современ- И ного развития // Административное право и процесс. 2013. № 12. С. 12 ; Салищева Н. Г., Дубровский Д. С., Женетль С. З., Штатина М. А. Административный процесс : учебник для бакалавриата и магистратуры. М. : Юрайт, 2014. С. 17—22.
I к
НАУКИ Ъ
В структуре же административного процесса в зависимости от его места, назначения в механизме административно-правового регулирования и административно-правовой защиты и субъектов, его организующих и осуществляющих, следует выделять два процесса:
1) исполнительно-административный, осуществляемый органами и должностными лицами публичной администрации в целях первичного полного или частичного разрешения подведомственных им административных дел;
2) судебно-административный, осуществляемый судами (судьями) в целях продолжения и завершения разрешения административных дел, возбужденных и частично разрешенных органами и должностными лицами публичной администрации, либо в целях проверки законности принятых указанными органами и должностными лицами по рассмотренным ими административным делам решений (правовых актов), совершенных ими в рамках этих дел действий (бездействия).
Такой подход к пониманию административного процесса согласуется и с давно существующей концепцией построения уголовного процесса, в структуре которого выделяется несудебное производство по расследованию уголовных дел (осуществлению дознания) и судебное производство по рассмотрению данных дел по существу.
Рассмотрим далее содержание каждого из выделенных видов административного процесса.
Исполнительно-административный процесс представляет собой внешнюю правоприменительную деятельность органов и должностных лиц публичной администрации по урегулированию (разрешению) в пределах их компетенции подведомственных им индивидуальных юридических (административных) дел, возникающих на основе и в связи с применением материальных норм различных отраслей права, осуществляемую в предусмотренных административно-процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах).
Содержание исполнительно-административного процесса состоит в разрешении органами и должностными лицами публичной администрации подведомственных им административных дел в рамках установленной административно-процессуальными нормами административной процедуры. Под административным делом, по нашему мнению, следует понимать возникший в конкретной фактической ситуации на основе и в связи с необходимостью применения материальных норм различных отраслей вопрос об установлении, о подтверждении или защите субъективных прав, об установлении и исполнении обязанностей индивидуально определенных физических лиц и организаций либо о применении к ним мер административного принуждения, в том числе мер административной ответственности, подлежащий в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации разрешению компетентным органом или должностным лицом публичной администрации в рамках исполнительно-административного процесса и принятый им к рассмотрению. В ходе исполнительно-административного процесса разрешаются различные категории административных дел: правопредостави-тельные, экспертно-удостоверительные, публично-поощрительные, контрольно-надзорные, исполнительные, дела об административных и иных публичных правонарушениях. Материально-правовой основой администра-
в
ЕСТНИК Кононов П. И. CS ES
УНИВЕРСИТЕТА Современные проблемы понимания административного процесса
имени O.E. Кугафина(МГЮА)
тивных дел могут быть нормы не только административного, но и других отраслей права, подлежащих применению органами и должностным лицами публичной администрации, в частности финансового (налогового и бюджетного), муниципального, земельного, градостроительного, экологического права. Процедура же разрешения этих различных по своему материально-правовому содержанию дел является административной, регулируемой нормами административно-процессуального права. Исходя из категории административных дел, в структуре исполнительно-административного процесса можно выделить соответствующие административные производства.
Судебно-административный процесс может быть определен как урегулированная нормами административно-процессуального права правоприменительная деятельность судов (судей) по рассмотрению судебно-административ-ных дел, возникающих на основании административных дел, возбужденных и (или) разрешенных полностью или частично органами и должностными лицами публичной администрации в рамках исполнительно-административного процесса, в целях завершения разрешения данных дел либо в целях пересмотра в порядке судебного контроля промежуточных или окончательных результатов их разрешения. Судебно-административный процесс представляет собой один из указанных в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ видов судопроизводства, а именно административное судопроизводство. Существующий в настоящее время в науке гражданского процессуального права подход, согласно которому административное судопроизводство включается в структуру гражданского судопроизводства в качестве его составной части, не соответствует Конституции РФ и является необоснованным. Каждый из выделяемых Конституцией РФ видов судопроизводства регулируется соответствующей отраслью процессуального законодательства: конституционно-процессуальным, гражданским процессуальным, уголовно-процессуальным. Соответственно и административное судопроизводство как самостоятельный вид судебного процесса подлежит законодательному регулированию собственной отраслью процессуального законодательства — административно-процессуальным законодательством, на существование которого прямо указано в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Начало развитию такой формально юридически обособленной отрасли процессуального законодательства уже положено — принят Кодекс административного судопроизводства РФ, который систематизирует административно-процессуальные нормы, регламентирующие порядок разрешения судебно-административных дел в судах общей юрисдикции. В этой связи включение указанных административно-процессуальных норм в систему гражданского процессуального права и гражданского процессуального законодательства недопустимо как с точки зрения общего учения о системе права и системе законодательства, так и исходя из вышеназванных Ш
положений Конституции РФ. а
Содержание судебно-административного процесса (административного су- □
допроизводства) заключается в рассмотрении судами общей юрисдикции и арбитражными судами (соответствующими судьями) подведомственных им судебно-административных дел, возбуждаемых на основе возбужденных и разрешенных частично или полностью органами (должностными лицами) публичной администрации административных дел. Под судебно-административным делом, с нашей точки зрения, следует понимать поставленный физическим лицом, органом
I к
НАУКИ Ъ
публичной власти, публичным должностным лицом, организацией перед судом вопрос, возникший в ходе либо в результате частичного или полного разрешения органом или должностным лицом публичной администрации административного дела, требующий в соответствии с действующим административно-процессуальным законодательством Российской Федерации рассмотрения в рамках судеб-но-административного процесса (административного судопроизводства) и принятый судом к рассмотрению.
Судебно-административный процесс является вторичным видом административного процесса по отношению к исполнительно-административному процессу. Это обусловлено тем, что данный вид процесса возникает, возбуждается судом на основании ранее возбужденного и частично или полностью разрешенного органом или должностным лицом публичной администрации в рамках административной процедуры административного дела в связи с необходимостью продолжения и завершения его разрешения либо в связи с необходимостью проверки законности хода и результатов его разрешения в рамках исполнительно-административного процесса. Таким образом, вначале всегда возникает исполнительно-административный процесс и лишь на его основе и в его продолжение может возникнуть судебно-административный процесс.
Остановимся далее на вопросе о содержании судебно-административного процесса. Сущность данного вопроса сводится к установлению категорий судеб-но-административных дел, подлежащих разрешению в рамках и по правилам административного судопроизводства.
Представляется, что в рамках судебно-административного процесса подлежат рассмотрению судебные дела, возбуждаемые на основе любых административных дел, а не только на основе административных дел, в связи с разрешением которых возникают юридические конфликты, требующие судебного урегулирования. Такое широкое понимание содержания административного судопроизводства соответствует положениям принятого недавно и вступающего в силу с 15 сентября 2015 года Кодекса административного судопроизводства РФ и действующего Арбитражного процессуального кодекса РФ, регламентирующим порядок разрешения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений. В частности, в соответствии с нормами названных кодексов к делам, возникающим из административных правоотношений, рассматриваемым судами, отнесены не только дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной администрации, но и дела о применении к гражданам отдельных мер административного принуждения, в частности таких, как временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении, установление административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; дела о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности, о взыскании с них обязательных платежей и санкций.
Обоснованность отнесения производства по рассмотрению в судах дел об административных правонарушениях к административному судопроизводству, с моей точки зрения, не вызывает сомнений. Все доводы противников такого подхода основаны на каких-то абстрактных рассуждениях, ссылках на опыт зарубежных государств и не согласуются с положениями Конституции РФ. Между тем по
в
ЕСТНИК Кононов П. И.
УНИВЕРСИТЕТА Современные проблемы понимания административного процесса ^^ '
имени O.E. Кугафина(МГЮА)
смыслу положений ст. 118 Конституции РФ и ст. 1 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФЗ «О судебной системе Российской Федерации» разрешение судами любых категорий дел является правосудием, судопроизводством. Суды не могут рассматривать вне рамок судопроизводства подведомственные и подсудные им дела независимо от их содержания и подлежащего применению при их рассмотрении процессуального законодательства. Соответственно и дела об административных правонарушениях могут разрешаться судами только в форме судопроизводства, а именно административного судопроизводства. Деятельность судов общей юрисдикции по разрешению дел об административных правонарушениях, несмотря на ее регулирование КоАП РФ, положения которого в равной мере подлежат применению к рассмотрению дел об административных правонарушениях административно-публичными органами, не может быть признана административной, управленческой. Такая деятельность, безусловно, относится к правосудию. Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое судами, не является каким-то особым видом юридического процесса и не отнесено к таковому Конституцией РФ. Соответственно оно может осуществляться только в рамках судебно-административного процесса, т.е. административного судопроизводства в качестве его структурной части.
Такой подход нашел подтверждение и в целом ряде постановлений и определений Конституционного Суда РФ, который со ссылкой на ч. 2 ст. 118 Конституции РФ указывал на то, что судебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях является именно административным судопроизводством5.
Таким образом, отсутствуют какие-либо теоретико-правовые и конституционно-правовые основания для отождествления административного судопроизводства с административной юстицией, для сведения рассматриваемого вида судопроизводства только к судебному разрешению споров, возникающих между административно-публичными органами, с одной стороны, и физическими лицами или организациями, с другой стороны.
В связи с вышеизложенным вызывает непонимание позиция разработчиков КАС РФ, которые не включили в предмет регулирования данного Кодекса административно-процессуальные отношения, возникающие при разрешении судами общей юрисдикции подведомственных им дел об административных правонарушениях, связанных как с привлечением физических и юридических лиц к административной ответственности, так и с обжалованием постановлений и решений по указанным делам. Если вопрос только в том, что существует КоАП РФ, который регулирует указанные отношения, то он, с моей точки зрения, легко может быть решен посредством изъятия из данного Кодекса административно-процессуальных норм, регламентирующих деятельность судов (судей) по разрешению дел об административных правонарушениях, и перенесения их (естественно, после Ш
соответствующей систематизации в рамках отдельного процессуального инсти- а
тута) в КАС РФ. Такой подход представляется последовательным, соответству- □
ющим как теории процессуального права, так и приведенным выше положениям ^
Конституции РФ. >
Ш
Например: постановление Конституционного Суда РФ от 28.05.1999 № 9-П ; определения Конституционного Суда РФ от 05.07.2001 № 130-О, от 12.04.2005 № 113-О, от 06.07.2010 № 1086-О-О.
Н К
НАУКИ
С учетом изложенного можно резюмировать, что в рамках судебно-админи-стративного процесса (административного судопроизводства) разрешаются су-дебно-административные дела:
— об оспаривании ненормативных правовых актов (решений), действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной администрации;
— об оспаривании постановлений и решений органов и должностных лиц публичной администрации, вынесенных по рассмотренным ими делам об административных правонарушениях;
— о привлечении физических и юридических лиц к административной и иным видам публично-правовой ответственности;
— о применении в отношении физических и юридических лиц иных мер административно-правового принуждения и ограничения.
Каждой категории судебно-административных дел соответствует свой вид судебно-административного производства.
Отнесение в КАС РФ к категории административных дел, разрешаемых судами в рамках административного судопроизводства, дел об оспаривании любых нормативных правовых актов, принимаемых в том числе органами законодательной власти вне рамок административной процедуры, представляется ошибочным. Административное дело — это категория исключительно правоприменительная, а не правотворческая.
Никаких административных дел при подготовке законопроектов и проектов иных нормативных правовых актов, а также при их принятии (издании) не возникает, и такие дела правотворческими органами не разрешаются. Соответственно при оспаривании в судах нормативных правовых актов, принятых (изданных) вне рамок административных процедур, вне рамок административных дел, суды разрешают не административные, а иные публичные дела, процессуально-правовой режим рассмотрения которых требует отдельного правового регулирования.
В целях отдельной законодательной регламентации административного процесса необходимо формирование обособленного кодифицированного административно-процессуального законодательства как самостоятельной отрасли российского законодательства, на существование которой прямо указывается в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. В систему указанного законодательства, как представляется, могут быть включены два базовых федеральных процессуальных кодекса: Кодекс административного производства, систематизирующий административно-процессуальные нормы, регламентирующие правовые основы организации и осуществления исполнительно-административного процесса, и Кодекс административного судопроизводства, определяющий порядок организации и осуществления судебно-административного процесса (административного судопроизводства), который в настоящее время уже принят федеральным законодателем. Разработка же Кодекса административного производства или процессуального кодекса с иным названием, регламентирующего правовые основы осуществления исполнительно-административного процесса, еще только предстоит, и она представляется крайне необходимой. Принятие второго кодекса позволит гармонизировать административный процесс в целом и завершить формирование единых основ федерального административно-процессуального законодательства.
