CC BY
68
-дЛ^^ИЙ-
Исполнение наложенного на сотрудника органов внутренних дел дисциплинарного взыскания в виде перевода на нижестоящую должность в органах внутренних дел осуществляется в порядке, установленном ст. 30 закона о службе.
Исполнение наложенного на сотрудника органов внутренних дел дисциплинарного взыскания в виде увольнения со службы в органах внутренних дел осуществляется в соответствии с гл. 12 закона о службе.
Служебная проверка проводится по решению руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя при необходимости выявления причин, характера и обстоятельств совершенного сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка, подтверждения наличия или отсутствия обстоятельств, предусмотренных ст. 29 закона «О полиции» (ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в полиции), а также по заявлению сотрудника.
В дисциплинарном производстве содержание конкретных форм вины законодатель не предусмот-
рел. В то же время, исходя из смысла анализируемой части законодательства представляется возможным считать, что сотрудник виновен в совершении противоправного деяния только в том случае, если у него имелись все возможности для соблюдения установленных правил, но, несмотря на это сотрудником не были предприняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Законодательство освобождает сотрудника от доказывания своей невиновности, предоставления каких либо оправдательных документов и от дачи объяснений в отношении самого себя, своего супруга(ги) и близких родственников, перечень которых определен нормативно, а также от явки по вызову к лицам, проводящим служебную проверку.
Порядок проведения служебной проверки устанавливается Приказом МВД России от 26 марта 2013 г. № 161 «Об утверждении порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации».
УДК 342.951 ББК 67.301
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ СУЩНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
ОКСАНА МИХАЙЛОВНА ПОПОВИЧ,
доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук, доцент Научная специальность 12.00.08 — уголовное право, криминология, уголовно-исполнительное право
E-mail: oxana_popovich@mail.ru Рецензент: кандидат юридических наук Ольшевская А.В.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Проводится сравнительный анализ теоретических концепций административного процесса. Делается вывод о том, что административный процесс необходимо трактовать как урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность правомочных органов и должностных лиц по реализации норм административного права, обеспеченных мерами административной ответственности, направленную на регулирование правоотношений, не связанных со служебным (управленческим) подчинением.
Ключевые слова: административный процесс, управленческие процедуры, административные процедуры, административная юрисдикция, административная юстиция.
Annotation. In the article the comparative analysis of the theoretical concepts of the administrative process. On this basis, the author concludes that the administrative process should be treated as settled administrative and procedural norms of the activities of the competent authorities and officials in the implementation of the norms of administrative law, backed by measures of administrative responsibility for the decision making process, aimed at regulating the relations that are not associated with a service (management) subordination.
Keywords: administrative procedure, administrative procedure, administrative procedure, administrative jurisdiction, administrative justice.
■ i'i^fe--
Комплекс вопросов, связанных с юридической сущностью административного процесса, остается остроактуальным для современной науки российского административного права.
Составной частью перманентно проводимой в РФ административной реформы является содержательное обновление и развитие административного процесса. При этом, имеющиеся в России концепции административного процесса не позволяют комплексно и целостно охватить его современную систему, что, в свою очередь, снижает эффективность функционирования в целом государственной власти и органов государственного управления. До сих пор в юридической науке идут жаркие споры не только о сущности административного процесса, но и о его системе и структурных элементах.
В отечественной науке оформились два подхода к рассмотрению сущности административного процесса — широкий и узкий. В широком смысле — это любой процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления; в узком — это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению подведомственных им индивидуальных дел. М.Я. Масленников в этой связи подчеркивает, что «в административно-правовой литературе единства не отмечается, допускается немотивированная подмена понятий «административный процесс» и «управленческие процедуры»1.
Широкий и узкий подходы к пониманию сущности административного процесса могут быть также охарактеризованы как «управленческая» и «юрисдикционная» концепции. Как пишет А.Ю. Гулягин, основа «управленческой» концепции административного процесса выражается в том, что административный процесс является атрибутом не только юрисдикционной, но и так называемой позитивной деятельности органов исполнительной власти. Научной базой «юрисдикционной» концепции является то, что в ней административный процесс представлен как деятельность по рассмотрению государственными органами спора о праве, а также по применению мер административного принуждения2.
Другими словами, одни ученые считают, что административный процесс охватывает весь комплекс мер по осуществлению компетенции органов государственного управления, другие полагают, что административный процесс — только производство дел об административных правонарушениях.
Наиболее распространенным следует признать широкий подход.
М.М. Звягин определяет административный процесс как «совокупность административных производств различного содержания, которые группируются в зависимости от своего предмета, а также рода по видовым характеристикам»3.
А.И. Стахов предлагает понимать под федеральным административно-процессуальным законодательством «массив нормативных правовых актов РФ, в которых содержатся нормы, определяющие вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), порядок документального оформления административно-процессуальных действий, совершаемых органами и должностными лицами публичной администрации (органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами), а также судами»4.
Н.Г. Салищева рассматривает три вида административного процесса: административные процедуры, административную юрисдикцию и административную юстицию. Но при этом данный автор характеризует административные процедуры «прежде всего как внешнее проявление публичных полномочий органами власти»; административную юрисдикцию не только в административном порядке, но и судьями; а административную юстицию как «судебный контроль за деятельностью публичной администрации в ее взаимоотношениях с гражданами и организациями, т.е. с неподчиненными субъектами»5. Сходного подхода придерживается и М.А. Лапина, по мнению которой административный процесс включает в себя три составляющие (административные процедуры, административную юрисдикцию и административную юстицию)6.
Авторы учебников административного права традиционно выделяют две основные составляющие административного процесса: административно-процедурную и административно-юрисдикционную, состоящую из процедурных производств и административно-
1 Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Административный процесс: теория и практика / Отв. ред. А.С. Дугенец. М., 2008. С. 49.
2 Гулягин А.Ю. Прокуратура в системе правоохранительных органов административной юрисдикции. М., 2012. С. 10.
3 Звягин М.М. К вопросу о понятии административного процесса в таможенной сфере // Административное и муниципальное право. 2009. № 12. С. 65.
4 Стахов А.И. Федеральное административно-процессуальное законодательство: понятие, некоторые особенности структуры и содержания // Административное право и процесс. 2013. № 2. С. 13.
5 Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 505—522.
6 Лапина М.А. Объединенная концепция системы административного процесса // Юридический мир. 2012. № 3. С. 40, 41.
134
Вестник Московского университета МВД России
№ 6 / 2015
-дЛ^^ИЙ-
юрисдикционных производств7. Так, А.П. Алехин выделяет внесудебную процессуальную деятельность (правотворческую и правоприменительную, а также рассмотрение государственными органами споров) и административное судопроизводство (процесс). Внесудебный управленческий процесс ученый дифференцирует на административно-процедурную и административно-юрисдикционную процессуальную деятельность. В целом административно-процессуальная деятельность в зависимости от однородности дел подразделяется на виды — отдельные административные производства8.
Вышеизложенные сходные точки зрения на понятие и признаки административного процесса имеют под собой веские теоретические основания и не случайно многие авторы придерживаются именно этой позиции. Как представляется, широкий подход к сущности административного процесса можно признать справедливым в контексте рассмотрения в качестве административно-процессуальных действий всех регламентированных административно-процессуальными нормами действий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, Банка России, их должностных лиц, а также действий судебных органов.
Вместе с тем, более верным представляется узкий подход к понятию административного процесса как к деятельности правомочных органов и должностных лиц по реализации норм административного права, обеспеченных мерами административной ответственности.
Общетеоретические конструкции должны быть не только не оторванными от правоприменительной практики, но должны быть направлены на создание научной основы дальнейшего развития и совершенствования правового регулирования, иметь практическое применение. Не случайно, одной из функций административно-правовой науки выступает то, что она является «поставщиком» нормативных концепций для законодателя. Широкий подход к понятию и признакам административного процесса, несмотря на его несомненную обоснованность, как бы размывает анализируемое понятие. Это, в свою очередь, является препятствием как для видящейся перспективной кодификации административно-процессуальных норм, так и для обособления в отдельную область научного познания административно-процессуального права.
Позиция сторонников узкого подхода к юридической сущности административного процесса обоснована в трудах М.Я. Масленникова. С точки зрения автора, «российский административный процесс — это
урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность правомочных органов и должностных лиц по реализации норм административного права, обеспеченных санкциями, направленная на регулирование правоотношений, не связанных со служебным подчинением»9. Думается, что именно данное определение, из всех приведенных, наиболее точно отражает сущность анализируемого понятия. Представляется даже странным, что аналогичный подход, например, к сущности уголовного процесса не вызывает сомнений в научной среде, а применительно к административному процессу вызывает неутихающие споры.
Это определение не свободно от недостатков, на которые справедливо указал А.А. Демин в своей рецензии на монографию М.Я. Масленникова: «что касается связи процессуальных отношений только с такими нормами, которые обеспечены санкциями, то тут М.Я. Масленников впадает в неточность, если не ошибку, так как нет права без санкции. В отличие от морали, право все таково, что оно возможно только при осуществимости применения государственного принуждения к соблюдению нормы права. Если нет санкции, правовой нормы не существует тоже, поскольку государственное принуждение — непременный признак права»10.
Действительно, право — это совокупность правил, обеспеченных силой государственного принуждения. Можно предположить, что М.Я. Масленников подразумевал под понятием «санкция» понятие «мера административной ответственности». Санкция, являясь элементом нормы права, существует независимо от ее применения, тогда как юридическая ответственность наступает при совершении неправомерного деяния, при нарушении нормы права, в которой содержится санкция.
Исходя из вышеизложенного, административный процесс можно определить как урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность правомочных органов и должностных лиц по реализации норм административного права, обеспеченных мерами административной ответственности, направленную на регулирование правоотношений, не связанных со служебным (управленческим) подчинением.
7 Административное право: Учебник. М., 2006. С. 391—418.
8 Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М., 2007. С. 363.
9 Масленников М.Я. Российский административный процесс: перспективы легитимации, централизации и систематизации. М., 2009. С. 14.
10 Демин А.А. Рецензия на монографию М.Я. Масленникова «Российский административный процесс: перспективы легитимации, централизации и систематизации» // Административное право и процесс. 2010. № 1. С. 489.
