CC BY
396
Вестник Самарской гуманитарной акалемии. Серия «Право». 2012. № 2(12)
ПРОБЛЕМЫ = АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА ==
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ, СУЩНОСТИ И ПЕРСПЕКТИВАХ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
© Е. В. Родионова
Родионова
Екатерина Владимировна кандидат юридических наук доцент кафедры государственного и финансового права филиал Самарской гуманитарной академии в г. Тольятти
Статья посвящена анализу олното из ключевых институтов административного права — алминистратив-ному процессу. Исслелуется прирола, понятие, сущность и структура алминистративного процесса. Ае-лается вывол о том, что назрела необхолимость вылеления алминистративного процесса в качестве самостоятельной отрасли права и принятия елиного колифицированного алминистративно-процессуаль-ного акта.
Ключевые слова: алминистративный процесс, алми-нистративные процелуры, алминистративная юстиция, алминистративно-процессуальный колекс.
Процесс, в буквальном смысле, означает порядок осуществления какого-либо вида деятельности. Смысл данного термина заключается в определении и закреплении совокупности различного рода действий, совершаемых в интересах достижения поставленной цели.
В таком широком понимании есть все необходимые основания для того, чтобы и государственно-управленческую деятельность квалифицировать в качестве процессуальной. Исполнительны органы (должностные лица) ради практической реализации поставленных перед ними задач, возложенных на них функций и предоставленных им полномочий, повседневно осуществляют разнообразные действия. Они приобретают определенную правовую форму, в содержание которой заложены определенные правовые методы. Иначе говоря, сама государственно-управлен-
ческая деятельность, основным содержанием которой является реализация исполнительной власти, может трактоваться в качестве административного процесса, равно как судебная деятельность воспринимается как судебный процесс1.
Однако если судебно-процессуальная деятельность детально регламентирована законодательством, то для административного процесса это не характерно. Не существует административно-процессуального кодекса, который определял бы порядок совершения многообразных управленческих действий, совершаемых повседневно в различном масштабе и на разных уровнях исполнительной власти. Необходимость и значимость подобного кодифицированного акта бесспорна.
Сегодня имеются все основания для того, чтобы найти такую процессуальную форму государственно-управленческой деятельности, которая, во-первых, соответствовала бы современному уровню правовой регламентации управленческих действий и, во-вторых, была бы в состоянии выразить специфику юридической властности и односторонности волеизъявлений субъектов исполнительной власти2.
Административный процесс — это урегулированная административнопроцессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти3.
Специфика административного процесса, сформировавшегося в качестве теоретически выделяемой области правоотношений внутри административного права, заключается в том, что, в отличие от уголовного и гражданского процесса, где процедура устанавливается исключительно применительно к разрешению спорной ситуации в рамках судопроизводства, административный процесс имеет в своей основе позитивные процедуры, существующие в рамках реализации исполнительных и распорядительных правомочий субъектов государственного управления4. Управленческая деятельность органов государственного управления и должностных лиц средствами административного права заключена в определенные процедурные рамки.
Во-первых, это совокупность, система последовательно совершаемых субъектами публичного права действий.
1 Гулягин А. Ю. Административная и уголовная юрисдикция: общность процессуальной природы // Административное право и процесс. 2011. № 11.
2 Рогачева О. С. К вопросу о необходимости модернизации законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2011. № 11.
3 Административное право России : учебник / отв. ред. докт. юрид наук, проф. Л. Л Попов. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Проспект, 2009. С. 685.
4 Административный процесс : учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / В. В. Волкова, Е. В. Хахалева, В. Н. Галузо. М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2010. С. 3.
Во-вторых, порядок совершения юридически значимых действий регулируется процессуальными нормами административного права.
В-третьих, административный процесс как деятельность субъектов публичного права состоит из стадий, на каждой из которых участниками процесса совершаются определенные юридические действия, направленные на достижение конкретного юридического результата: принятие акта управления, выдача юридического документа, предоставление информации и т. п.
В-четвертых, конечной целью и результатом административного процесса является реализация субъектами правоотношений прав и обязанностей на основе соответствующих материальных норм права5.
Правоприменительный административный процесс направлен на разрешение на основе соответствующих норм права конкретных жизненных ситуаций, в том числе юридических конфликтов в сфере исполнительной власти. Он включает в себя следующие виды деятельности:
— властно-организующая деятельность органов государственной власти и должностных лиц;
— деятельность физических и юридических лиц по реализации своих прав и законных интересов, а также по исполнению возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления6.
Деятельность физических и юридических лиц по реализации принадлежащих им на основе правовых норм субъективных прав и обязанностей, направленная на удовлетворение их законных интересов, является правореализующим процессом, который во многих ситуациях требует одновременной реализации органами государственного управления и органами местного самоуправления их властных полномочий в рамках соответствующих правил, предусмотренных административно-процессуальными нормами.
Иным видом правоприменительного административного процесса является властно-организующая деятельность компетентных органов государственного управления и должностных лиц, а также деятельность судов по реализации возложенных на них функций по осуществлению мер административного принуждения, в том числе по применению мер административного наказания7.
Вместе с тем административный процесс имеет место при осуществлении судами функций административной юстиции, т. е. судебного контроля за законностью действий органов публичной власти в отношении граждан и организаций.
Административный процесс включает в себя три составляющие: административные процедуры, административную юрисдикцию, административную юстицию.
5 Елагин Р. И. Административное право России : учебник. М. : Книжный мир, 2011. С. 88.
6 Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Юристъ, 2006. С. 311.
7 Стребкова А. А. Административный процесс как юридическая категория: понятие и сущность // Юристъ-Правоведъ. 2007. № 4 (ИПС «Консультант Плюс»).
Административные процедуры — это упорядоченные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и образуемых этими органами государственных учреждений, направленные на реализацию предусмотренных законодательством либо подзаконными нормативно-правовыми актами прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций.
Под административной юрисдикцией понимается процесс рассмотрения и разрешения административных споров, в том числе рассмотрения жалоб граждан и организаций органами публичной власти, применения органами исполнительной власти и судами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам.
Административная юстиция подразумевает судебный контроль за законностью актов государственного управления, принимаемых органами (должностными лицами) исполнительной власти, и актов, принимаемых органами местного самоуправления.
Проблемы административного процесса начали разрабатываться еще в науке советского административного права с 1960-х гг. XX в. При этом по данным проблемам были высказаны различные мнения.
Так, на основе традиционных общеправовых представлений о сущности и структуре процесса, выработанных в ходе научной работы над проблемами гражданского и уголовного процесса была разработана юрисдикционная концепция.
В. С. Тадевосян определял административный процесс как определенную деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений8. По мнению Н. Г. Салищевой, административный процесс — это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальны дел, а также применение мер принуждения9.
Данная концепция признает равнозначным содержание понятий «административный процесс» и «гражданский процесс» (или «уголовный процесс») и понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс». В рамках юрисдикционной концепции утверждается, что любой процесс является «способом обеспечения обязательности норм права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы».
Так, О. В. Иванов утверждает, что процесс — это специальная деятельность, имеющая целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм материального права по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм материального права10.
8 Шатов С. А. Концепции административного процесса: диалектика научных взглядов // Правоведение. 2005. № 6.
9 Сашшрва Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. ЦКЬ: www.eLIBRARY.RU (дата обращения: 04.04.2012).
10 Иванов О. В. Рецензия на книгу Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» // Труды Иркутского государственного университета. Т. XXXIX. Серия юридическая. Вып. 7. Ч. 11. Иркутск, 1965. URL: www.eLIBRARY.RU (дата обращения: 04.04.2012).
В рамках юрисдикционной концепции понятие «процесс» и «производство» находятся в своеобразном соотношении, при котором процесс оказывается понятием более узким.
Соответственно и процессуальными в рамках юрисдикционной концепции признаются только административно-правовые нормы, определяющие процедуру разрешения административных споров и применения мер административного принуждения. Таким образом, в общем виде административный процесс сторонники юрисдикционной концепции определяли как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»11.
Сторонник управленческой концепции Г. И. Петров писал, что административный процесс в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления12. По мнению С. А. Шатова, административный процесс не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но прежде всего порядок реализации административно-правовых норм13. Д. Н. Бахрах отмечал, что особенностью административного процесса является то, что он реализует не только юрисдикционную деятельность, т. е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, «деятельность, так сказать, положительного характера»14.
Признаком, служащим для отнесения общественных отношений к числу процессуальных, является процессуальный характер регулирующих норм. Собственно процесс — это всякая исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс в целом. Посредством административного процесса происходит реализация всех материальных норм административного права15.
Деятельность по реализации регулятивных норм административного процесса составляет особенность административного процесса по сравнению с другими видами процесса.
Таким образом, административный процесс:
11 Иванов О. В. Рецензия на книгу Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР». иИЬ: www.eLIBRARY.RU (дата обращения: 04.04.2012).
12 Петров Г. И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1965. ц 5. URL: www.knigafund.ru (дата обращения: 10.04.2012).
13 Шатов С. А. Концепции административного процесса: диалектика научных взглядов // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2005. № 6. URL: www.eLIBRARY.RU (дата обращения: 10.04.2012).
14 Бахрах, Д. Н. Государственная служба России : учеб. пособие. М. : Проспект, 2007 (ИПС «Консультант Плюс»).
15 Козлов Ю. М. Административное право в вопросах и ответах : учеб. пособие. М. : Юристъ, 2000. С. 112.
1) это юридическая форма реализации исполнительной власти и, следовательно, имеет ярко выраженную юридически управленческую природу;
2) реализуется органами исполнительной власти всех уровней, а также другими субъектами, что составляет основу его динамичности;
3) обеспечивает реализацию материальных норм российского права;
4) состоит из отдельных производств, регулируемых специальными группами административно-правовых норм процессуального характера;
5) состоит из процессуальной деятельности уполномоченных субъектов и административно-правовых отношений.
Административный процесс — это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются, изменяются и прекращаются отношения, регулируемые административно-процессуальным правом как самостоятельной процессуальной отраслью российского права.
Подобно другим разновидностям юридического процесса, административный процесс представляет собой определенную процедуру, складывающуюся из предусмотренных законом и осуществляемых в логической последовательности действий участников процесса. Исходя из этого, общая теория права, в том числе наук административного права, различают в названной процедуре определенные этапы (стадии), в пределах которых участники административного процесса обязаны или правомочны совершать предусмотренные законом действия. Стадию можно определить как часть процесса, в пределах которой участники данного административного производства выполняют обязательные или возможные действия, предусмотренные для этой стадии, оформляемые соответствующими юридическими документами. Выполнение действий в рамках предыдущей стадии является необходимым условием реализации последующих стадий данного производства16. К стадиям административного процесса, в частности, относятся:
1) возбуждение производства по административному делу;
2) рассмотрение административного дела;
3) принятие решения по административному делу;
4) исполнение решения по административному делу;
5) пересмотр решения по административному делу.
Таким образом, следует констатировать, что в нашем государстве проблема административного процесса до сих пор полностью не решена как в теоретическом, так и в законодательном варианте.
Действующее российское законодательство и подзаконные административно-правовые нормы не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было рассматривать административный процесс в широком его понимании. Речь может идти лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных сторон повседневно осуществляемых управленческих действий, разнообразных по своему назначению, юридическому содержанию и последствиям. Существующий нормативноправовой материал, позволяющий объединить любые управленческие дей-
16 Курс административного права и процесса / Ю. А. Тихомиров. М., 1998. С. 730.
ствия под эгидой административного процесса, крайне разрознен; единые правила совершения таких действий в большинстве случаев отсутствуют, хотя значимость их бесспорна.
Действительно, должны существовать общие правила, например, разработки административно-правовых актов, как нормативных, так и индивидуальных; единые правила совершения различного рода распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений и прямых предписаний, контрольно-надзорных, разрешительных, регистрационных, координационных и прочих полномочий, реализуемых субъектами исполнительной власти.
Конечно, такого рода правила существуют, но они формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных исполнительных органов (должностных лиц), причем далеко не во всех случаях. Содержатся они в разрозненных, некоординированных правовых актах различного назначения и различной юридической силы. Господствующим является ведомственный подход к формированию такого рода правил.
Все это свидетельство того, что административно-процессуальное законодательство в его совершенном и универсальном варианте пока еще отсутствует. Ввиду этого регламентация досудебных процедур осуществляется широким спектром нормативных актов: Конституцией РФ, кодексами, ведомственными нормативными актами. И основываясь только на этом материале можно исследовать такое правовое явление как административный процесс.
На наш взгляд, необходимо проводить глубокие исследования в области административно-процессуальных отношений. Особенно это актуально в настоящее время. Необходимо разработать административно-процессуальное право как самостоятельную отрасль права, а также принять единый кодифицированный административно-процессуальный акт.
Административный процесс должен вобрать в себя все позитивное, что достигнуто предшествующим опытом развития процессуального законодательства, при этом необходимо учитывать современные тенденции развития права, в том числе и опыт зарубежного процессуального законодательства.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1 Гулягин, А. Ю. Административная и уголовная юрисдикция: общность процессуальной природы // Административное право и процесс. — 2011. — № 11.
2 Рогачева, О. С. К вопросу о необходимости модернизации законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное право и процесс. — 2011. — № 11.
3. Административное право России : учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. / отв. ред. докт. юрид. наук, проф. Л. Л. Попов. — М. : Проспект, 2009. — С. 685.
4. Административный процесс : учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / В. В. Волкова, Е. В. Хахалева,
В. Н. Галузо. — М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2010. — С. 3.
5. Елагин, Р. И. Административное право России : учебник. — М. : Книжный мир, 2011. — С. 88.
6. Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : Юристъ, 2006. — С. 311.
7. Стребкова, А. А. Административный процесс как юридическая категория: понятие и сущность // Юристъ-Правоведъ. — 2007. — № 4 (ИПС «Консультант Плюс»).
8. Шатов, С. А. Концепции административного процесса: диалектика научных взглядов // Правоведение. — 2005. — № 6.
9. Салищева, Н. Г. Административный процесс в СССР. — М., 1964. URL: www.eLIBRARY.RU (дата обращения: 04.04.2012).
10. Иванов, О. В. Рецензия на книгу Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» // Труды Иркутского государственного университета. Т. XXXIX. Серия юридическая. Вып. 7. Ч. 11. — Иркутск, 1965. URL: www.eLIBRARY.RU (дата обращения: 04.04.2012).
11. Иванов, О. В. Рецензия на книгу Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР». URL: www.eLIBRARY.RU (дата обращения: 04.04.2012).
12. Петров, Г. И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. — 1965. — № 5. URL: www.knigafund.ru (дата обращения 10.04.2012).
13. Шатов, С. А. Концепции административного процесса: диалектика научных взглядов // Известия высших учебных заведений. Правоведение. — 2005. — № 6. URL: www.eLIBRARY.RU (дата обращения: 10.04.2012).
14. Бахрах, Д. Н. Государственная служба России : учеб. пособие. — М. : Проспект, 2007 (ИПС «Консультант Плюс»).
15. Козлов, Ю. М. Административное право в вопросах и ответах : учеб. пособие. — М. : Юристъ, 2000. — С. 112.
16. Курс административного права и процесса / Ю. А. Тихомиров. — М., 1998. —
С. 730.
