CC BY
170
12.12. К ВОПРОСУ О РОЛИ ПРОКУРОРА В АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОМ ПРОЦЕССЕ
Черноштан Татьяна Анатольевна, аспирант. Место учебы: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Филиал: Южно-Российский институт управления. Подразделение: кафедра административного и служебного права. E-mail: [email protected]
Аннотация: Рассматривается административно-юрисдикционный процесс, субъекты администра-тивно-юрисдикционного процесса, роль и функции прокурора как государственно-властного субъекта, реализующего в административно-юрисдикционном процессе публичный интерес.
Ключевые слова: административный процесс, административно-юрисдикционный процесс, субъекты административно-юрисдикционного процесса, прокурор, функции прокуратуры.
TO THE QUESTION ABOUT THE ROLE OF THE PROSECUTOR IN THE ADMINISTRATIVE-JURISDICTIONAL PROCESS
Chernoshtan Tatiana Anatolievna, postgraduate student. Place of study: Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of Russian Federation. Branch: southern Russian institute of management. Department: administrative and official law chair. E-mail: [email protected]
Annotation: The article considers administrative and jurisdictional process, the subjects of administrative-jurisdictional process, the role and functions of the Prosecutor as a public-power entity implementing the adminis-trative-jurisdictional process of public interest. Keywords: administrative process, administrative-jurisdictional process, the subjects of administrative-jurisdictional process, the Prosecutor functions of the Prosecutor's office.
В отечественной юридической науке административ-но-юрисдикционный процесс, понимаемый как урегулированная правом деятельность уполномоченных властных субъектов, по разрешению правовых конфликтов, возникающих в сфере административно-правовых отношений, традиционно рассматривался как неотъемлемая часть административного процесса («управленческий подход») либо отождествлялся с последним («юрисдикционный подход»). Между тем всегда оставался дискуссионным вопрос о содержании и границах самого административно-юрисдикционного процесса.
Ряд ученых очерчивает сферу этого правового явления лишь административно-деликтным производством, а точнее, производством по делам об административных правонарушениях.1 Более широкое толкование включает и производство по рассмотрению жалоб, дисциплинарное и другие.2 Напротив, с точки зрения М.Я. Масленникова, в содержание административного процесса, не входит деятельность, направленная на
1 Шергин А.П. Административно-юрисдикционный процесс как вид юридического процесса// Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2015. №8. С.143.
2 Денисенко В.В., Позднышов А.Н., Михайлов А.А. Административная юрисдикция органов внутренних дел: учебник. М., ГУК МВД России. 2002. С. 7
урегулирование правоотношений, связанных со служебным подчинением.3
Альтернативной позиции придерживаются сторонники «юстиционного» подхода, которые вообще исключает юрисдикционную деятельность органов государственного управления из сферы регулирования административно-процессуального права. Истинным же его предметом, с их точки зрения, является административное судопроизводство, т.е. «судебная деятельность по осуществлению нормоконтроля, а также по
4
рассмотрению административно-правовых споров».
И.В. Пановой дается следующее определение адми-нистративно-юрисдикционного процесса: это «вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную деятельность юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите регулятивных правоотношений с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемого в административно-процессуальной форме».5
С точки зрения В.А. Поникарова, «административно-юрисдикционная деятельность - это закрепленная в нормах преимущественно административного и иного права, государственно-властная, управленческая, правоприменительная, правоохранительная деятельность для разрешения административно-правовых конфликтов деликтного содержания и споров согласительного характера».6
Развитие научных взглядов на административно-юрисдикционную деятельность в рамках упомянутых традиционных подходов к административному процессу до принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации7 было вполне органичным, поскольку нормы, регламентирующие судебное рассмотрение споров между органами публичной власти и невластными субъектами, существовали в рамках цивилистического процесса, регламентированного Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации8 и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.9
Принятие КАС РФ повлекло постановку ряда теоретических и практических вопросов. В их числе: является ли административное судопроизводство административным (административно-юрисдикционным) процессом или это процесс судебный и должен развиваться в рамках так называемого «судебного права», относится ли к административному судопроизводству рассмотрение судами дел об административных правонарушениях, необходима ли унификация норм, регламентирующих названные судебные процедуры.
3 Масленников М.Я. Российский административный процесс: перспективы легитимации, централизации и систематизации. М., 2009. С.14
4 Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. № 6. С. 6.
5 Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дисс... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 8-9.
6 Поникаров В.А. Теоретико-прикладные основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации: Дисс. ...д-ра юрид. наук. Рязань, 2009. С. 53-54.
7 СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391.
8 СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.
9 СЗ РФ. 2002. N 30 Ст. 3012.
При всем многообразии функций государственных органов, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность, на современном этапе наиболее перспективным представляется так называемый «интегративный подход» к пониманию административного процесса. Именно административный характер дел, отнесение разрешаемых правовых конфликтов (споров и деликтов) к сфере регулирования административного права должно быть основным критерием определения соответствующей деятельности как административно-юрисдикционной, независимо от того, рассматривает ли дело орган публичной администрации или суд.
Административное судопроизводство - не самоцель, в известном смысле оно выступает «способом защиты прав и свобод граждан от административного произвола, осуществляемым с помощью судебных средств».1 Вместе с тем оно служит повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти, является средством понуждения их к надлежащей реализации своих функций. Справедливым представляется утверждение о том, что «правовой механизм осуществления исполнительной власти не может быть ограничен лишь формальным соблюдением прав и законных интересов граждан и юридических лиц в процессе и результате правоприменительной деятельности; совокупность образующих содержание государственного управления средств, способов и форм должна обеспечивать положительное воздействие на общественные процессы, гарантируя достижение необходимого социального эффекта».1
Наличие в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях12 норм о судебном рассмотрении таких дел и в КАС РФ - норм о применении судом мер государственного принуждения, сходных по своей природе с административной ответственностью (приостановление деятельности некоммерческой организации, принудительная госпитализация в психиатрический стационар и т.д.), свидетельствует об общности соответствующих правоотношений, нежели об их различиях. Аналогичным образом законодатель в разделе III АПК РФ отнес рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях к производству по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.
Заслуживающим внимание представляется утверждение Кононова П.И. о том, что «административный процесс как самостоятельный вид юридического процесса осуществляется в двух самостоятельных процессуальных формах, а именно в форме административного производства - применительно к административно-исполнительному процессу, и в форме административного судопроизводства - применительно к судебному административному процессу». 13
Административно-процессуальное законодательство не дает четкого ответа на вопрос о круге субъектов
10 Мингела С.В. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс: аспекты соотношения // Вестник Евразийской академии административных наук. 2013 № 4. С.33.
Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты): Авто-реф. дисс... д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2011. С. 4.
12 СЗ РФ. 2002.N 1 (часть I). Ст. 1.
13 Кононов П.И. Административное судопроизводство как судебная процессуальная форма разрешения административных дел: дискуссионные вопросы теории и законодательной регламентации //Журнал административного судопроизводства. 2016. № 2. С.10.
административно-юрисдикционного процесса, не конкретизирует всех их прав и обязанностей. Попытки комплексной разработки данного вопроса пока приняты только на теоретическом уровне.
К примеру, Д.Н. Бахрах и Э.Н. Ренов14 полагают, что участников производства по делам об административных правонарушениях можно поделить на три группы. Это «властные субъекты (команда публичного интереса)»: должностные лица, уполномоченные составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, а также судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать соответствующие дела; «участники, имеющие самостоятельный процессуальный интерес (команда частного интереса)»: лицо, в отношении которого ведется производство, иные участники на стороне защиты, потерпевший и его представители; «участники, способствующие процессу доказывания по делу (судейская команда)»: свидетели, понятые, специалисты, эксперты.
Д.В. Гриценко выделил следующие группы участников производства по делам об административных правонарушениях: «лица, наделенные правом возбуждения дел об административных правонарушениях; лица, рассматривающие дела об административных правонарушениях; участники административного производства, перечень которых указан в главе 25 КоАП РФ».15
КоАП РФ, в свою очередь, к участникам производства по делам об административных правонарушения не относит государственно-властных субъектов, за исключением прокурора. Правовой статус органов и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях, а также уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, четко не определен. Да и полномочия прокурора по сравнению с нормами Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре)16 усечены. Например, в КоАП РФ не закреплено право и обязанность прокурора в соответствии с п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре закона своим постановлением освобождать лиц, незаконно подвергнутых несудебными органами административному задержанию.
Очевидно, что, если исходить из широкого понимания административного процесса, включающего как управленческую, так судебную юрисдикционную деятельность, с учетом разнообразного характера разрешаемых дел, задача выработки единого подхода к вопросу о субъектах административно-юрисдикционного процесса представляется сложной.
Говоря о правовом статусе прокурора в администра-тивно-юрисдикционном процессе, необходимо учитывать следующее. Прокуратура как единая федеральная централизованная система государственных органов не относится ни к одной из ветвей государственной власти и наделена особыми государственно-властными полномочиями. Во всех видах юридического процесса она реализует так называемый публичный интерес, руководствуясь целями обеспечения верховенства закона, укрепления законности,
14 Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Административная ответственность по российскому законодательству. М.: Норма. 2004. С. 122-123.
15 Гриценко Д.В. Правовой статус прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях: Дисс... канд. юрид. наук. Воронеж, 2014. С. 61.
16 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г. N 8. Ст. 366
защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 Закона о прокуратуре).
Основной функцией прокуратуры, определяющей ее сущность, является надзор за исполнением Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми государственными органами, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями. Функции, реализуемые прокурором в администра-тивно-юрисдикционном процессе, являются частным проявлением универсальной надзорной функции и производны от нее.
Началу инициированного прокурором администра-тивно-юрисдикционного процесса предшествует, как правило, его деятельность в рамках прокурорско-надзорного процесса, который по своей сути является юридическим процессом положительного (неюрисдик-ционного) характера.17 Основанием для прокурорского вмешательства являются сведения о нарушениях закона, в целях устранения которых могут быть использованы различные средства прокурорского надзора -акты прокурорского реагирования. Это могут быть специфические прокурорские акты, побуждающие к добровольному устранению или недопущению нарушений закона (представление, протест предостережение) и акты, влекущие возбуждение административно-юрисдикционного процесса (постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, административное исковое заявление (заявление) в суд). Необходимость в последних возникает тогда, когда требуется применение мер государственного принуждения с целью привлечения виновных лиц к административной ответственности, отмены незаконного правового акта, восстановления нарушенных прав граждан и т.д.
Однако при участии в рассмотрении административных дел судами надзорная функция прокуратуры реализуется не прямо, поскольку прокуратура не осуществляет надзор за исполнением законов органами судебной власти. Прокурор действует опосредованно, давая правовую оценку решениям и действиям лиц, высказывая свою позицию, влияя на исход дела в целях обеспечения вынесения законного и обоснованного решения.
Можно согласиться с Басовым С.Л. в том, что «статус прокуратуры в административно-юрисдикционном процессе проявляется: в реализации функции надзора за исполнением законов органами административного надзора и муниципального контроля в ходе производства по делам об административных правонарушениях; в возбуждении дел об административных правонарушениях и административном расследовании; в участии прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях при рассмотрении административных дел; в рассмотрении обраще-
18 ^
ний граждан в прокуратуру». Однако, если исходить из широкого понимания административно-юрисдикционного процесса, необходимо дополнить указанный перечень предъявлением административного искового заявления в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга
лиц, интересов государства и муниципальных образований, а также участием в рассмотрении административных дел судами.
Вполне справедливым представляется утверждение Гулягина А.Ю. о том, что «функции органов прокуратуры в сфере административной юрисдикции представляют собой систему взаимосвязанных, взаимодополняемых и взаимообусловленных видов деятельности прокуратуры как надзорного органа государства, предназначенного наблюдать и обеспечивать исполнение законов».19 Осуществляя функцию надзора за исполнением законов и реагируя на выявленные нарушения, прокурор может возбудить дело об административном правонарушении и начать административно-юрисдикционный процесс. Опротестовав незаконное постановление по делу об административном правонарушении, он вступает в уже начавшийся процесс. Получив неудовлетворительный ответ на протест на незаконный нормативный правовой акт, может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании указанного акта недействующим.
Наибольший интерес у ученых-административистов представляет изучение функции административного преследования, реализуемой уполномоченными государственными органами, в том числе прокуратурой. 0 Между тем в такой формулировке, предполагающей полноценное выполнение роли обвинителя по делам об административных правонарушениях, она не нашла своего законодательного закрепления.
КоАП РФ не уполномочивает должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, на выполнение такой функции. Они вообще не рассматриваются в качестве участников соответствующего производства и могут привлекаться к рассмотрению дела только по усмотрению органа или должностного лица, рассматривающего дело. Так и в ст. 1 Закона о прокуратуре говорится о полномочии прокурора возбуждать дело об административном правонарушении и проводить административное расследование. В этой связи необходимо дополнительно проработать и закрепить законодательно понятие и содержание функции административного преследования, четко определить круг лиц, ее осуществляющих, и их полномочия.
Список литературы:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях// СЗ РФ. 2002^ 1 (часть I). Ст. 1.
2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации// СЗ РФ. 2002. N 30 Ст. 3012.
3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации// СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.
4. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации// СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391.
5. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
17 Анаева Е.А. Прокурор как субъект юридического процесса: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Казань, 2011. С. 12.
18 Басов С.Л. Участие прокурора в административно-юрисдикционном процессе: учебное пособие/Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии
Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2015. С.7.
19 Гулягин А.Ю. Основы правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции: Автореферат дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 22.
20 Например, Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. № 10. Разоренов К.И. Функция административного преследования в административно-юрисдикционном процессе: Автореферат дисс. „.канд. юрид. наук. М., 2011.
Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г. N 8. Ст. 366.
6. Анаева Е.А. Прокурор как субъект юридического процесса: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Казань, 2011. С. 12.
7. Басов С.Л. Участие прокурора в административно-юрисдикционном процессе: учебное пособие/Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2015. С.7.
8. Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Административная ответственность по российскому законодательству. М.: Норма. 2004. С. 122-123.
9. Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. № 10.
10. Гриценко Д.В. Правовой статус прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях: Дисс... канд. юрид. наук. Воронеж, 2014. С. 61.
11. Гулягин А.Ю. Основы правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции: Автореферат дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 22.
12. Денисенко В.В., Позднышов А.Н., Михайлов А.А. Административная юрисдикция органов внутренних дел: учебник. М., ГУК МВД России. 2002. С. 7
13. Кононов П.И. Административное судопроизводство как судебная процессуальная форма разрешения административных дел: дискуссионные вопросы теории и законодательной регламентации //Журнал административного судопроизводства. 2016. № 2. С.10.
14. Масленников М.Я. Российский административный процесс: перспективы легитимации, централизации и систематизации. М., 2009. С.14
15. Мингела С.В. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс: аспекты соотношения // Вестник Евразийской академии административных наук. 2013 № 4. С.33.
16. Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дисс... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 8-9.
17. Поникаров В.А. Теоретико-прикладные основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации: Дисс. ...д-ра юрид. наук. Рязань, 2009. С. 53-54.
18. Разоренов К.И. Функция административного преследования в административно-юрисдикционном процессе: Автореферат дисс. ...канд. юрид. наук. М., 2011.
19. Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. № 6. С. 6.
20. Шергин А.П. Административно-юрисдикционный процесс как вид юридического процесса // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2015. №8. С.143.
21. Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты): Автореф. дисс... д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2011. С. 4.
Рецензия
на статью аспиранта кафедры административного и служебного права Южно-Российского института управления Российской Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Черноштан Т.А. «К вопросу о роли прокурора в адми-нистративно-юрисдикционном процессе».
В статье рассматриваются вопросы, касающиеся правового статуса прокурора как участника админист-ративно-юрисдикционного процесса. Анализируются различные подходы к определению содержания адми-нистративно-юрисдикционного процесса с учетом развития законодательства на современном этапе. Автор обосновывает необходимость отнесения всей деятельности государственных органов по разрешению административно-правовых конфликтов, независимо от принадлежности этих органов к исполнительной или судебной власти, к административно-юрисдикционному процессу. Исходя из предложенного широкого понимания административно-
юрисдикционной деятельности рассматривает роль прокурора как государственно-властного субъекта, реализующего публичный интерес. На основе проведенного исследования автор предлагает свою концепцию правового статуса прокурора в административно-юрисдикционном процессе, в развитие которой формулирует цели его участия и выполняемые функции. Обозначает проблемы применения действующего законодательства, и предлагает пути его совершенствования.
Следует отметить, что работа в целом представляет теоретический и практический интерес. На основании вышеизложенного можно полагать, что настоящая статья соответствует предъявляемым требованиям и может быть опубликована в журнале, входящем в перечень журналов, рекомендуемых ВАК для публикации результатов научных исследований.
Рецензент - профессор кафедры административного и служебного права ЮРИУ - филиал РАНХиГС, д.ю.н., доцент О.В. Шмалий
Статья прошла проверку в системе «Антиплагиат»; итоговая оценка оригинальности - 80,04%
