CC BY
165
России в этой сфере. Определение органов, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, осуществляется законодателем субъекта РФ в соответствии с положениями ст. 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Это дает основание для вывода, что законодатель субъекта Федерации не может наделять должностных лиц органов полиции полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта РФ3.
Очевидно, такая формулировка выводит за скобки полномасштабную реализацию законодательства субъектов Федерации по вопросам охраны общественного порядка административно-юрисдикционными средствами, в т.ч. и мерами административного принуждения, правом на применение которых наделены органы полиции и их должностные лица.
Рассматривая проблему с этих позиций, представляется целесообразным более детальное урегулирование в Законе «О полиции» порядка взаимодействия полиции и органов государственной власти субъектов РФ вопросов реализации законодательства об административных правонарушениях, принимаемого субъектами.
1 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право России. М., 2008. С. 280.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900; 2014. № 6, ст. 559.
3 См.: Определение Верховного Суда РФ от 26 февраля 2014 г. № 52-АПГ14-1 «Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Республики Алтай от 25 октября 2013 г., которым удовлетворено заявление о признании не действующим п. 2 ч. 1 ст. 104 Закона Республики Алтай от 24 июня 2003 г. № 12-8 "Об административных правонарушениях в Республике Алтай"» в части наделения должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочием по составлению протокола об административном правонарушении». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
О.В. Гречкина
АДМИНИСТРАТИВНАЯ СУДЕБНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
В статье анализируется содержание административной судебной юрисдикции. Отмечено, что она является составной частью правосудия и в настоящее время осуществляется в порядке административного судопроизводства по правилам нескольких нормативных актов. Обосновывается мнение о том, что современная модель законодательства об административной ответственности неоправданно включает материальные и процессуальные нормы.
Ключевые слова: административная судебная юрисдикция, административная ответственность, административное судопроизводство.
O.V. Grechkina
ADMINISTRATIVE JUDICIAL JURISDICTION: CURRENT STATE AND DEVELOPMENT PROSPECTS
Article is devoted to the analysis of the maintenance of administrative judicial jurisdiction. It is noted that it is a component of justice and now is carried out as administrative legal proceedings by rules of several regulations. The opinion of the author that the modern model of the legislation on administrative responsibility unfairly includes a material and legal procedure is expressed.
Keywords: administrative judicial jurisdiction, administrative responsibility, administrative legal proceedings.
© Гречкина Ольга Владимировна, 2014
Доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой конституционного и административного права (Южно-Уральский государственный университет); e-mail:[email protected]
До настоящего времени понятие «административная юрисдикция» не имеет правового закрепления, четкого и однозначного его определения не существует. Вместе с тем в юридической литературе со времен советского периода понятиям «юрисдикция» и «административная юрисдикция» всегда уделялось значительное внимание. Понятие «юрисдикция» имеет различные значения, например, «подведомственность», подсудность разрешаемых дел, полномочия разрешать дела и применять санкции.
Указывая на многозначность данного термина, правовая доктрина связывает его с осуществлением определенной деятельности государственных органов. Так, например, правоведы, занимающиеся разработками общетеоретических проблем права, определяют юрисдикцию как «деятельность компетентных органов, управомоченных на рассмотрение юридических дел и на вынесение по ним юридически обязательных решений»1. Отметим также, что многозначность термина «юрисдикция» обусловливает формирование различных точек зрения на определение понятия «административная юрисдикция».
К проблеме административной юрисдикции в той или иной степени обращались многие ведущие административисты: Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, М.И. Еропкин, И.Ш. Килясханов, А.Е. Лунев, В.П. Лозбяков, В.Я. Масленников, Л.Л. Попов, И.В. Панова, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, О.М. Якуба и др.2 Вместе с тем следует подчеркнуть, что в теории до настоящего времени остается актуальным вопрос о соотношении административной и судебной юрисдикции. Существует мнение о том, что административную юрисдикцию следует рассматривать как вид административно-процессуальной деятельности, осуществляемой во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и с
—I
разрешения административно-правовых споров и применения административно- К
3 С
принудительных мер3. р
а
Однако в данном случае ссылки на единую процедуру рассмотрения дел с провоцируют подмену понятий. Представляется, что такая точка зрения | обусловлена исключительно изменениями современного законодательства об у административных правонарушениях, которые внесли свои коррективы при с
—I
определении данной категории. Действительно, характерной особенностью в н настоящее время является то, что суды общей юрисдикции и мировые судьи, й так же как и несудебные административные органы, руководствуются при и
1Ь
рассмотрении дел об административных правонарушениях одними и теми же е
к
нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонаруше- й ниях (далее - КоАП РФ). Д
Включение в действующее законодательство об административных право- | нарушениях норм, идентично регламентирующих процессуальную деятель- №
го
ность как несудебных административных органов, так и судебных, является (
9
новеллой современного административного законодательства. Мы не встретим ~ такой интерпретации в традиционных отраслях права, например, в Уголовно- 4 процессуальном кодексе, в котором отдельно регламентировано досудебное и судебное производство.
Вместе с тем следует разграничить категории «административная юрисдикция» и «административная судебная юрисдикция» и при этом в качестве критерия использовать не вид процесса, а характеристику органа, рассматривающего дело4. Суды, применяя нормы административно-процессуального права, 25
осуществляют административную судебную юрисдикцию, а, соответственно, административные органы — административную юрисдикцию.
Административная судебная юрисдикция осуществляется в порядке административного судопроизводства, она является составной частью правосудия, а не административной или «квазиадминистративной» деятельности5. В силу конституционного принципа разделения властей и самостоятельности судебной власти и основываясь на положении ст. 18 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности законодательной и исполнительной властей и обеспечиваются правосудием, судья при рассмотрении дел об административных правонарушениях должен ориентироваться на судебные механизмы административного преследования. Рассмотрение дел судьями должно содержать иные (по сравнению с административными органами) требования к роли и полномочиям суда, порядку представления и исследования доказательств, состязательности процесса, пределам судебного разбирательства и др.
В свою очередь административная несудебная юрисдикция осуществляется в пределах полномочий административных органов на основе административно-процессуальных норм.
Появление в начале XXI в. КоАП РФ было встречено в правовой среде восторженно. По справедливому замечанию Ю.Н. Старилова, Кодекс достаточно конкретно определяет содержание производства об административных право-нарушениях6. Как писал В.Д. Сорокин, «новый Кодекс впервые на подготовленной научной основе систематизировал материальные и процессуальные нормы, ^ 7
3 регулирующие административную ответственность»7.
~ Ю.Н. Старилов, размышляя о дуализме данного производства, очень четко
сп
* определяет его природу как «двойственную процессуально-правовую» и отмеча-
| ет, что, с одной стороны, оно - административная юрисдикция, т.е. деятельность
| конкретных должностных лиц по рассмотрению дел об административных право-
| нарушениях, а, с другой - деятельность по осуществлению судебной власти8.
° В дальнейших рассуждениях, исходя из своего личного понимания структуры
0
| административного процесса и не признавая такую деятельность администра-| тивным судопроизводством, ученый предлагает внести в ст. 118 Конституции РФ полномочия судебной власти по осуществлению производства по делам об адми-| нистративных правонарушениях. Оппоненты такого мнения на основе анализа | научной литературы и действующего процессуального законодательства (норм & ГПК, АПК и КоАП РФ) делают вывод о разновидностях административных дел, то '§ есть относят дела об административных правонарушениях к административным ё делам, рассматриваемым судами в рамках административного судопроизвод-§ ства. Так, защищая свою позицию, Д.Н. Бахрах указывает, что в данном случае
1 рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях сохраняет | важнейшие свойства административного судопроизводства. Это деятельность
судей, подчиняющихся только закону (в отличие от государственного служащего, который подчиняется не только закону, но и подзаконным актам, а также - своему начальнику), имеющих высокую квалификацию, обладающих специальным правовым статусом. Подобная деятельность осуществляется по особым правилам производства и основывается на принципах, присущих административному су-26 допроизводству9.
В настоящее время административное судопроизводство осуществляется по правилам нескольких нормативных актов: Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»10, ГПК РФ и АПК РФ. В целом регулирование этого вопроса носит несистемный, отрывочный характер, поскольку установлен не административный, а гражданско-процессуальный порядок защиты нарушенных прав и свобод.
Следует заметить, что процессуальные кодексы включают в себя главы под названием, например, «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» (АПК РФ), «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» (ГПК РФ). Такая позиция законодателя, когда в одном законе смешиваются два вида судопроизводства (арбитражное и административное, гражданское и административное), по меньшей мере, вызывает возражения. Пожалуй, прав А.А. Демин, отмечая, что «ситуация, когда Гражданский кодекс Российской Федерации, претендующий на высокую демократичность, включил в себя вопросы, типично решаемые властным путем, показывает, что законодатели не признают в необходимой мере сущностную разницу между отраслями права, не могут применить на практике метод правового регулирования для надлежащего распределения правовой материи по отраслям за-конодательства»11.
Для того чтобы административное судопроизводство развивалось в России более интенсивно, необходимо скорейшее принятие Кодекса административного судопроизводства. Проект такого Кодекса 21 мая 2013 г. внесен в Государственную Думу12. Как ряд норм КоАП РФ и других федеральных законов, нормы Кодекса административного судопроизводства войдут в систему норм нового и очень демократичного института административного процесса - института административного судопроизводства. Можно предположить, что развитие этого института со временем повлечет появление новой отрасли процессуального права: административно-судебного права. И это будет шагом к тому, чтобы все четыре названных Конституцией РФ вида судопроизводства регулировались специальными процессуальными отраслями российского права.
Согласимся с мнением М.В. Чепурных, утверждавшим, что законодательное закрепление содержания административного судопроизводства возможно только при объединении его процессуальных норм, содержащихся в многочисленных нормативных правовых актах, в единый системообразующий закон13.
Однако предложенная законодателем модель административного судопроизводства, на наш взгляд, неоправданно исключает категории дел об административных правонарушениях.
Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что производство по делам об административных правонарушениях является составной частью административно-юрисдикционного процесса, осуществляемого органами государственной власти и уполномоченными должностными лицами, в т.ч. судьями. При этом судебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях представляет собой один из видов правосудия, являющегося составной частью административного судопроизводства, поскольку, присутствуют критерии: материальный, т.е. выражающий характер правоотношений, и процессуальный, обусловленный отраслевой принадлежностью норм, регулирующих данный порядок рассмотрения дел.
Однако и современная модель законодательства об административной ответственности, на наш взгляд, неоправданно включает материальные и процессуальные нормы. В будущем, как видится, есть необходимость создать материальный и процессуальные кодексы. Материальный кодекс может содержать общие положения и Особенную часть (виды правонарушений). Процессуальный кодекс может регламентировать само производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое как административными, так и судебными органами. При этом порядок разрешения дел должен быть установлен более детально. Неоднократно в научной литературе этот вопрос уже поднимался14. Законодатель также заинтересован в его разрешении. Так, 3 марта 2014 г. в Государственной Думе планируется проведение круглого стола на тему «Законодательство об административных правонарушениях: проблемы и перспективы развития».
Можно говорить, что разделение Кодекса повлечет увеличение количества законов, но, как представляется, это не вызовет проблем правоприменения. Напротив полноценный закон будет учитывать все многообразие и особенности разрешаемых уполномоченными органами дел, возникающих из административных правоотношений.
1 Алексеев С.С. Теория государства и права. М., 1968. С. 55
2 См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989; Ве-ремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М., 1985; Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в сфере административно-юрисдикционной деятельности милиции. Омск, 1996; Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1990; Панова И.В. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов, 1998; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб., 2003 и др.
3 См.: Тимошенко И.В. Административная ответственность: учебное пособие. М.; Ростов н/Д, 2004. С. 140.
4 См.: Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: автореф. дис... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 9.
5 См.: Хазанов С.Д. Административно-деликтное судопроизводство в свете новых процессуальных кодексов // Актуальные вопросы административно-деликтного права: материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора А.П. Шергина. М., 2005. С. 177.
6 См.: Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе административно-деликтных правовых координат // Актуальные вопросы административно-деликтного права: материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора А.П. Шергина. С. 169.
7 Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 176.
8 См.: Старилов Ю.Н. Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс // Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: материалы Всероссийской научно-практической конференции (1 июня 2004 г.) / под общ. ред. Ю.П. Соловья. Омск, 2004. С. 13.
9 См.: Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство в России в начале XXI века // Полицейское право. 2007. № 1(19). С 14.
10 См.: Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости СНД и ВС РФ.1993. № 19, ст. 685.
11 Демин А.А. Проблемы методов правового регулирования // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы: сборник статей. М., 2004. С. 104-127.
12 См.: Проект Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации». URL: http://www.rg.ru/pril/article/78/40/32/proekt-pervoe_chtenie.pdf (дата обращения: 06.04.2014).
13 См.: Чепурных М.В. К вопросу о понятии и структуре административного судопроизводства // Административное и муниципальное право. 2009. № 5. С. 52.
14 См., например,МасленниковМ. Я. Российский административно-процессуальный кодекс - реальный и самодостаточный // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 22-29; ТатарянВ.Г. Законодательство государств-участников СНГ об административной ответственности: сравнительно-правовое исследование: в 2 т. Астана, 2005. Т. 1. С. 72-82.
