CC BY
116
Роль государства в развитии рынка земли и иной недвижимости
Н.Б. Косарева
президент Фонда «Институт экономики города»
Э.К. Трутнев
директор направления «Реформы в сфере недвижимости»
Фонда «Институт экономики города»
Активизация рынка земли и иной недвижимости является значимым фактором социально-экономического развития страны. Государство может активно воздействовать на формирование инфраструктуры рынка недвижимости с целью обеспечения, с одной стороны, условий и гарантий для свободной экономической деятельности частных лиц, а с другой -для достижения баланса публичных интересов и частных лиц, действующих на рынке недвижимости.
Результаты анализа ситуации, сложившейся на рынке недвижимости, показывают, что сегодня приоритетными задачами государственного регулирования являются:
• передача прав собственности на земельные участки частным собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений;
• разграничение государственной собственности на землю;
• регулирование способов и порядка распоряжения государственной недвижимостью;
• совершенствование государственной регистрации прав на недвижимость и учета объектов недвижимости;
• регулирование территориального планирования, зонирования, создания новых объектов недвижимости (градорегулиро-вание);
• организация налогообложения недвижимости и ее оценки для целей налогообложения;
• создание условий для развития системы ипотечного кредитования.
1. Состояние рынка недвижимости
В 2002 году объем сделок с недвижимостью по России в целом составил около 15 миллиардов долларов (по оценке Российской гильдии риэлторов).
В настоящее время рынок жилья является наиболее активным по сравнению с рынком коммерческой недвижимости и особенно по сравнению с рынком земельных участков, который остается наименее развитым.
По данным Государственного комитета Российской Федерации по статистике, в 2001 году в Российской Федерации было проведено 268346 сделок с жилым фондом через посреднические услуги, из них по купле-продаже - 71629 сделок (3767,3 тыс. кв. м). По оценкам Российской гильдии риэлторов, в настоящее время в Российской Федерации ежегодно около 3 процентов жилья меняет собственника. Из этого объема около 3 процентов жилья приобретается с помощью ипотечных или иных кредитов. Новое жилье составляет менее одной трети от общего объема ежегодных продаж.
В целом по России значительная часть сделок по купле-продаже земли приходится на участки, используемые для личного подсобного хозяйства - 42,6 процента от общего числа сделок, для индивидуального жилищного строительства - 29 процентов, из них для садоводства - 25,2 процента и для дачного хозяйства - 1,2 процента. В соответствии с государственной статистической отчетностью в 2001 году по России в целом было продано 35157 незастроенных земельных участков. В основном продавались земли, предоставленные под сады
(45,3 процента от количества этих сделок) и индивидуальное жилищное строительство (30,1 процента).
2. Передача прав собственности на земельные участки частным собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений
Существующее требование федерального законодательства (Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября
2001 года), исключающее возможность ограничения приватизации земельных участков, на которых расположены находящиеся в частной собственности предприятия, здания, строения и сооружения, призвано ускорить процесс «доприватизации» и формирования единого объекта недвижимости. Более того, в соответствии с Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федера-ции»а все предприятия, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, обязаны выкупить земельный участок в собственность или заключить договор его аренды до 1 января 2004 год.
В настоящее время согласно указанному Федеральному закону, а также Федеральному закону от 21 декабря 2001 года «О приватизации государственного и муниципального имущества» цены на земельные участки, выкупаемые собственниками расположенных на них объектов недвижимости, устанавливаются субъектами Российской Федерации в размере, кратном ставкам земельного налога в поселениях с различной численностью населения. При этом ежегодная индексация ставок земельного налога может привести к ситуации, когда цены выкупа земельных участков превысят их рыночную стоимость.
В связи с этим необходимо решить проблему экономического стимулирования процесса приобретения таких земельных участков в собственность:
• через законодательно установленное снижение выкупной цены;
• через установление арендной платы и земельного налога с учетом стимулирования выкупа земельных участков с целью их оформления в частную собственность;
• через предоставление рассрочки на выплату на срок более одного года;
• через разрешение преобразования земельного участка (формирование двух и более) и его выкупа по частям;
• через расширение перечня разрешенных видов использования выкупленных земельных участков;
• через упрощение порядка и процедур оформления выкупа.
Сегодня стало совершенно очевидно, что задача переоформления прав на земельные участки не будет решена до 1 января 2004 года. Целесообразно «синхронизировать сроки переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобретения земельных участков в собственность юридическими лицами с установлением четкого, прозрачного порядка определения ставок земельного налога и арендной платы с целью обеспечения юридических лиц информацией для принятия одного из двух решений. При необходимости продлить сроки переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками».1
3. Разграничение государственной собственности на землю
Сегодня основной проблемой остается «неразграниченность» государственной собственности на землю.
Порядок разграничения государственной собственности на землю установлен Федеральным законом от 17.07.2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» и принятым в соответствии с ним постановлением Правительства Российской Федерации от
04.03.2002 № 140 «Об утверждении Пра-
1 Предложения и рекомендации IV ежегодной Международной конференции «Права на землю как основа рыночного оборота недвижимости» (Москва, 28 февраля -- 1 марта, 2003 года).
вил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности». Однако предусмотренные указанными нормативными правовыми актами правила предполагают неоправданно длительные процедуры разграничения государственной собственности на землю, прохождение согласительных процедур, что объективно затягивает весь процесс.
В то же время представляется возможным и необходимым осуществить предусмотренное статьей 72 Конституции Российской Федерации разграничение государственной собственности на землю непосредственно федеральным законом таким образом, чтобы для осуществления органами государственной власти или органами местного самоуправления полномочий по распоряжению земельными участками надо было лишь зарегистрировать возникшее на основании федеральных законов право собственности соответствующих субъектов федерации и муниципалитетов.
Это обеспечит надежную правовую базу для управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью на земельные участки, в том числе через предоставление прав собственности или аренды участникам рынка недвижимости.
4. Распоряжение государственной
и муниципальной недвижимостью
В целях упорядочения распоряжения государственной и муниципальной недвижимостью возможна реализация следующей системы мер.
1. На основании норм Гражданского кодекса Российской Федерации федеральным законом о государственном и муниципальном имуществе или федеральным законом о приватизации установить ограниченные виды недвижимого имущества (целевое использование) и критерии отнесения недвижимости к этим видам, которое в будущем (поскольку результаты уже проведенной приватизации не должны подлежать пересмотру) не может быть отчужде-
но из государственной или муниципальной собственности. Конкретный перечень такого недвижимого имущества должен устанавливаться собственниками государственного и муниципального недвижимого имущества.
Применительно к неотчуждаемой из государственной и муниципальной собственности недвижимости, которая используется для ведения деятельности в сфере естественных монополий, необходимо предусмотреть возможность использования концессионных методов управления для привлечения частного капитала к инвестированию и управлению такими объектами.
Иное распоряжение такой недвижимостью должно быть ограничено, например, запрещена передача в ипотеку, внесение в уставные фонды и т. д. Вовлечение этих видов недвижимости в свободный оборот возможно только после принятия собственником решения о прекращении целевого использования объекта недвижимости и его переводе в разряд допустимых к приватизации.
2. Недвижимое имущество, не относящееся к неотсуждаемому из публичной собственности, признается недвижимостью социального или коммерческого использования в зависимости от того, является ли ее использование источником доходов или расходов бюджетов.
Федеральным законом о государственном и муниципальном имуществе должно быть установлено, что социальное использование государственной или муниципальной недвижимости, не приносящее доходов в бюджеты и(или) требующее бюджетных расходов на использование, может осуществляться лишь для целей исполнения органами государственной власти или органами местного самоуправления полномочий и функций, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Государственное и муниципальное имущество, не используемое для указанных целей и не приносящее доходов в соответствующие бюджеты, целесообразно последовательно приватизировать в соответствии с
решениями собственников и в порядке, предусмотренном федеральным законом о приватизации.
Распоряжение государственной или муниципальной недвижимостью коммерческого использования, являющейся источником доходов бюджетов, включая приватизацию, производится на основании решений собственников в соответствии с федеральным законодательством. Управление такой недвижимостью в период до его приватизации должно быть ориентировано на максимальное извлечение прибыли, как источника неналоговых доходов бюджета. Продажа (приватизация) и передача коммерческой недвижимости в аренду должны осуществляться на торгах (аукционах, конкурсах).
В качестве обязательного требования федеральным законом может быть установлено ведение пообъектного учета баланса доходов и расходов соответствующего бюджета на социальное и коммерческое использование государственных и муниципальных объектов недвижимости и ежегодное рассмотрение и утверждение этих балансов в процессе принятия федеральных, региональных и местных бюджетов. Эти балансы должны служить базой для принятия решений о приватизации объектов недвижимости.
3. Возможность расходования бюджетных средств на приобретение недвижимости в государственную или муниципальную собственность, в том числе посредством участия в инвестиционной деятельности, должна быть ограничена только случаями необходимости использования такой недвижимости для осуществления полномочий и функций, предусмотренных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.
5. Государственная регистрация прав на недвижимость
Система регистрации прав на недвижимость должна развиваться таким образом, чтобы гарантии зарегистрированных прав собственников и иных владельцев недви-
жимости возрастали. Для этого необходимо следующее:
а) совершенствование самой процедуры регистрации: повышение ее надежности, достоверности и информационной доступности для участников рынка (внесение соответствующих изменений и дополнений в закон о регистрации), обеспечивающее:
• отражение в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество (далее - ЕГРП) прав и обременений, которые существенно ограничивают права добросовестных приобретателей недвижимости (например, право пользования жилым помещением, договор коммерческого жилищного найма, договор безвозмездного пользования недвижимостью, обязательства по обеспечению режима охраны памятников истории);
• доступ через учреждение юстиции к информации органов опеки и попечительства об ограничениях дееспособности правообладателей (или же расширение перечня сведений, которые должны содержатся в ЕГРП для повышения защиты добросовестных участников имущественного оборота, например, сведения о дееспособности правообладателя, сведения органов опеки и попечительства, сведения органов внутренних дел об украденных паспортах и т. д.);
• возможность доступа к данным ЕГРП с использованием современных технических средств, прежде всего, удаленного сетевого доступа;
• установление формы ответственности учреждений юстиции через обязанность возмещения вреда участникам рынка недвижимости;
б) формирование законодательных основ и финансовой базы для создания системы государственных финансовых гарантий, основанной на принципах обязательного страхования титула на недвижимость в рамках государственной системы регистрации прав с целью компенсации ущерба потерпевшему лицу, положившемуся на данные государственного реестра прав и действовавшему добросовестно, если потерпевшее лицо в течение одного года не до-
билось возмещения ущерба виновными лицами в установленном порядке;
в) совершенствование гражданского законодательства в части расширения прав собственников недвижимости - добросовестных приобретателей, в том числе:
• уточнение определения добросовестного приобретателя недвижимого имущества, установление состава добросовестности отдельно для движимого и недвижимого имущества;
• введение в гражданское законодательство дополнительного основания возникновения права собственности на стороне добросовестного приобретателя недвижимого имущества;
• признание публичной достоверности ЕГРП, заключающейся в том, что содержание ЕГРП признается достоверным в отношении того лица, которое в результате совершения сделки приобрело право на недвижимое имущество, за исключением тех случаев, когда в ЕГРП имелось возражение против достоверности записи либо когда недостоверность записи была известна приобретателю;
• ограничение реституции при недействительности сделок с недвижимостью, если одной из сторон был добросовестный приобретатель. При этом надо иметь в виду, что Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 21 апреля 2003 года № 6-П уже высказал правовую позицию о неприменимости содержащихся в Гражданском кодексе Российской Федерации норм о реституции к добросовестным приобретателям2;
г) последовательная реализация концепции единого объекта недвижимого имущества, предусматривающей, что если иное не установлено законом или договором, право собственности на земельный участок распространяется на прочно связанные с ним объекты недвижимости, в том числе объекты незавершенного строительства и объекты инженерной инфраструктуры.
6. Государственный учет объектов недвижимости
В настоящее время в России не существует единой системы государственного учета объектов недвижимости, хотя наличие такой правовой системы, за полноту и достоверность сведений которой государство несло бы ответственность перед правообладателями и другими участниками рынка недвижимости, является необходимым условием развития рынка недвижимости и существования эффективной системы государственной регистрации прав на недвижимость.
Система государственного учета объектов недвижимости в первую очередь должна быть подчинена потребностям системы государственной регистрации прав на недвижимость и выстраивать ее необходимо исходя из этой цели.
Существующая сегодня система государственного учета объектов недвижимости имеет следующие основные недостатки:
• отсутствует единая законодательная база проведения государственного учета;
• функции по ведению различных составляющих системы государственного учета не только разнесены по различным ведомствам федерального уровня, но и частично также выполняются субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления;
• существует организационная разрозненность сведений об объектах недвижимости в нескольких системах при одновременном дублировании этих сведений в каждой системе;
• объем содержащихся сведений в соответствующих кадастрах и реестрах не соответствует целям системы государственного учета, в них также содержится много избыточных сведений;
• существующая система включает в себя функции, которые могут выполняться рыночными субъектами на конкурентной основе.
2 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2003 года № 6-П по делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан О.М. Мариничевой, А.В. Немировской, З.А. Скляновой, Р.М. Скля-новой и В.М. Ширяева // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 17, ст. 1657.
Целями преобразований в области государственного учета объектов недвижимости и формирования информационных систем в сфере недвижимости должны стать:
1) создание единой системы государственного учета объектов недвижимости, обеспечивающей ведение кадастра недвижимости для юридически значимой индивидуализации объектов недвижимости, подтверждения возникновения, проведения существенных для индивидуализации объекта изменений и прекращения существования объектов недвижимого имущества как объектов гражданских прав для проведения государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества.
Принципы и порядок организации государственного учета объектов недвижимости и ведения государственного кадастра недвижимости, включая перечень характеристик объекта недвижимости, входящих в состав государственного кадастра недвижимости, должны быть установлены федеральным законом, а состав и форма плана объекта недвижимого имущества, содержащего такие характеристики, могут устанавливаться Правительством Российской Федерации.
Государственный учет должен включать процедуру удостоверения планов земельного участка, здания, строения, сооружения и отдельных помещений, являющихся объектами гражданских прав, с целью их соответствия установленным требованиям, а также подтверждения того факта, что характеристики, индивидуализирующие объект недвижимости, определены верно и соответствуют сведениям государственного кадастра недвижимости.
При формировании новых объектов недвижимости или при преобразовании существующих органами местного самоуправления должно осуществляться предварительное согласование планов объектов недвижимого имущества в соответствии с градостроительной и проектной документацией, правилами землепользования и застройки, а также иными требованиями, предъявляемыми органами местного самоуправления к развитию объектов недвижимости.
Сегодня исполнительно-распорядительные функции по организации государственного учета объектов недвижимости являются полномочиями Российской Федерации. Однако эти функции могут быть переданы субъектам Российской Федерации при условии обеспечения их необходимыми финансовыми ресурсами и повышения эффективности их деятельности, экономической обоснованности. При этом контроль за деятельностью соответствующих учреждений и методическое руководство их деятельностью может быть возложено на федеральное ведомство при законодательном определении ответственности учреждений, осуществляющих государственный учет объектов недвижимости, и их учредителей - субъектов Российской Федерации;
2) формирование различных информационных систем в сфере недвижимости в соответствии с потребностями государства, органов местного самоуправления для целей специального учета государственного и муниципального имущества, планирования развития соответствующих территорий, территориального зонирования налогообложения недвижимости, а также для обеспечения необходимыми информационными ресурсами участников рынка недвижимости и инвесторов.
Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, как и любые другие собственники должны обладать полной информацией об объеме принадлежащего им имущества, в том числе недвижимого. Для этих целей федеральным законодательством могут быть определены общие принципы ведения собственниками специального учета государственного и муниципального имущества (включая недвижимое) в соответствующих реестрах имущества.
Федеральным законодательством должен быть определен порядок ведения государственных фондов градостроительной и землеустроительной документации об объектах, сведения о которых составляют государственную тайну, линейных объектах, в том числе транспортных системах естественных монополий и занятых ими земельных участках, в отношении которых веде-
ние указанных фондов должно осуществляться уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
Основной массив градостроительной, землеустроительной и технической документации должен архивироваться в муниципальных фондах (архивах) градостроительной, землеустроительной и технической документации, поскольку установление правового режима земли и иной недвижимости путем утверждения правил землепользования и застройки и градостроительных регламентов, а также контроль за соблюдением градостроительных и землеустроительных требований должны относиться к полномочиям органов местного самоуправления. В целях унификации информационного банка данных муниципальных фондов градостроительной, землеустроительной и технической документации общих правил ведения указанных фондов и предоставления сведений из него, минимальный состав документов и сведений, а также обменные форматы могут быть установлены Правительством Российской Федерации.
На основе этой документации муниципалитетами при наличии собственных ресурсов или государственной поддержки в дальнейшем могут быть сформированы геоин-формационные системы. К данным муниципальных фондов градостроительной, землеустроительной и технической документации (в будущем - геоинформационным системам) должен быть обеспечен доступ как государства, так и заинтересованных участников рынка недвижимости;
3) создание условий для развития конкуренции и привлечения частного бизнеса на рынок услуг по формированию и техническому описанию земельных участков и объектов недвижимости, проведению землеустроительных, картографических и геодезических работ.
Следует осуществить реорганизацию и приватизацию выполняющих картографические, геодезические, землеустроительные работы и техническую инвентаризацию объектов недвижимости государственных и муниципальных предприятий. При этом в соответствии с федеральным законом
должно быть ограничено создание государственных и муниципальных предприятий и учреждений, осуществляющих указанные работы. Техническая инвентаризация (описание) объектов недвижимости и подавляющее число видов землеустройства должны являться услугами, оказываемыми гражданам и юридическим лицам на конкурентной основе, а их проведение должно быть самостоятельным видом предпринимательской деятельности.
Виды, состав, содержание, правила оформления технической документации в области технической инвентаризации, землеустройства, геодезии, картографии, а также технические условия и требования проведения соответствующих работ должны быть установлены законодательно. Техническая документация о земельных участках, зданиях, строениях, сооружениях подлежит обязательной передаче ее заказчиками в муниципальные фонды градостроительной, землеустроительной и технической документации.
7. Градорегулирование: территориальное планирование, зонирование, создание новых объектов недвижимости
Рынок недвижимости не может развиваться в полной мере без налаживания процессов территориального планирования, территориального зонирования и установления четких процедур получения земельных участков для строительства и иных целей, а также для их использования, т. е. без соответствующих преобразований комплексной системы градорегулирования.
Этот вид регулирования должен обеспечиваться нормами преимущественно градостроительного законодательства по двум основным направлениям, связанным:
• с определением назначения недвижимости посредством двухэтапного процесса а) территориального планирования и б) зонирования с установлением регламентов разрешенного использования недвижимости;
• с созданием новых и изменением существующих объектов недвижимости.
В настоящее время проблемы регулирования указанных направлений возникают по причине недостаточной активностью органов государственной власти и местного самоуправления в деле подготовки документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, градостроительной документации о застройке территорий. Еще не утвердилось понимание того, что наличие указанных документов обеспечивает гарантии для инвестирования, активизирует развитие рынка недвижимости. Кроме этого, нормативная правовая база в части процедур установления назначения недвижимости, формирования и предоставления земельных участков для застройки и иных целей еще не достаточно четкая.
В градостроительном законодательстве и практической деятельности должны быть закреплены следующие принципы.
1. Принцип разумного сочетания публичных и частных интересов.
Должно быть обеспечено сочетание норм, с одной стороны, регламентирующих процесс комплексного и рационального формирования среды жизнедеятельности, а с другой - обусловленную конституционными принципами свободу экономической деятельности частных хозяйствующих субъектов на рынке недвижимости.
Интересы государства и муниципалитетов должны учитываться:
• путем закрепления соответствующих решений в документах территориального планирования, а также отражения этих решений в местных нормативных правовых актах - правилах землепользования и застройки;
• путем резервирования земель для государственных и муниципальных нужд в результате подготовки и утверждения в установленном порядке документов территориального планирования, проектов планировки, проектов межевания;
• путем контроля за соблюдением государственных градостроительных норм и правил, строительных норм и правил, иных обязательных требований.
2. Принцип планирования развития территорий.
Планирование развития территорий осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления путем подготовки и утверждения документов территориального планирования. Планирование развития территорий заключается:
• в резервировании территорий с целью размещения запланированных к созданию новых объектов недвижимости для реализации государственных и муниципальных нужд, включая установление границ (или оснований для фиксации границ на последующей стадии планировочных и проектных работ), принятие решений о последовательности реализации намеченных планов на зарезервированных территориях;
• в подготовке предложений по установлению назначения территорий путем фиксации и изменения границ категорий земель («укрупненное зонирование») для последующего проведения зонирования с установлением регламентов разрешенного использования недвижимости.
В процессе территориального планирования обеспечивается взаимное согласование интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установленным градостроительным законодательством процедурам.
3. Принципы зонирования с установлением регламентов разрешенного использования недвижимости.
Указанный вид зонирования - это установление на основе и с учетом документов территориального планирования регламентов разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в соответствующих территориальных зонах. Регламенты разрешенного использования недвижимости распространяются в равной мере на все земельные участки и иные объекты недвижимости, расположенные в одной территориальной зоне.
Этот вид зонирования является правовым механизмом взаимодействия в рыночных условиях органов власти преимущественно с физическими и юридическими лицами и обеспечивает им гарантированное право на разрешенное использование и из-
менение недвижимости путем соответствующего выбора в рамках установленных регламентов, предоставляя возможность для наилучшего и наиболее эффективного, с экономической точки зрения, использование недвижимости.
В силу того, что зонирование с установлением регламентов должно обеспечивать выбор наиболее эффективного использования для частных лиц, этот вид зонирования не проводится на землях, которые находятся в исключительной собственности государства. Регулирование использования земель, находящихся в исключительной собственности государства, осуществляют уполномоченные государством органы путем установления целевого назначения при подготовке градостроительной, землеустроительной, лесоустроительной и иной документации.
Территориальное зонирование осуществляют органы местного самоуправления применительно к территориям муниципальных образований, на которых они уполномочены проводить территориальное планирование.
Территориальное зонирование осуществляется путем подготовки, принятия и применения муниципальных нормативных правовых актов - правил землепользования и застройки, которые содержат:
• описание процедур осуществления землепользования и застройки;
• карту (карты) территориального зонирования;
• описание регламентов разрешенного использования недвижимости.
4. Принципы, относящиеся к созданию новых и изменению существующих объектов недвижимости.
Создание новых и изменение существующих объектов недвижимости осуществляется:
• путем разработки, утверждения и реализации «градостроительной документации о застройке» применительно к частям территорий (территориальным зонам, их частям, кварталам, микрорайонам и пр.) - проектов планировки, межевания и застройки, посредством которых формируются земельные участки и обеспечивается переда-
ча физическим и юридическим лицам прав собственности, аренды на сформированные участки с последующей разработкой проектной документации и осуществления строительства;
• путем разработки и утверждения проектной документации применительно к отдельным объектам строительства, реконструкции;
• путем получения разрешения на строительство, осуществления строительства, реконструкции, принятия объектов в эксплуатацию.
Нормы законодательства в части создания новых и изменения существующих объектов недвижимости должны способствовать развитию рынка недвижимости:
• через обеспечение единства объектов недвижимости (земельных участков и расположенных на них строений) путем подготовки и утверждения проектов планировки, проектов межевания незастроенных и застроенных территорий;
• через формирование земельных участков для нового строительства и реконструкции таким образом, чтобы была возможность получать на них права собственности или долгосрочной аренды до начала разработки проектной документации или строительства с целью получения ипотечных кредитов на строительство под залог этих участков;
• через упрощение процедуры государственной регистрации прав на недвижимость, с тем чтобы права собственности на земельный участок регистрировались в начале инвестиционно-строительного процесса, а построенный объект учитывался как улучшение земельного участка, права на который были получены ранее;
• через учет установленного градостроительными регламентами разрешенного в будущем использования недвижимости при массовой оценке недвижимости и ее налогообложении для стимулирования позитивных преобразований территорий, в частности, обеспечение процесса последовательного перепрофилирования и вывода производств из центральных наиболее ценных зон городов;
• через реализацию принципа «одного окна» при проведении согласований и экс-
пертиз градостроительной и проектной документации, придание этому процессу четких и формализованных контуров: указанная документация проверяется только на соответствие непротиворечивым, опубликованным и доступным для всеобщего использования нормам и правилам, фиксируются сроки и ответственность за их соблюдение, снимается необходимость множественных экспертиз проектной документации при наличии градостроительной документации и правил землепользования и застройки;
• через использование прозрачных процедур принятия градостроительных решений и обеспечение реального учета интересов граждан (проведение общественных слушаний).
Введение указанных положений в законодательство создаст необходимые условия для перехода к правовому регулированию рынка недвижимости с ликвидацией существующих административных барьеров.
8. Налогообложение и оценка недвижимости для целей налогообложения
Сегодня с частных собственников земельных участков и иных объектов недвижимости с целью реализации в первую очередь фискальной функции взимаются имущественные налоги, в состав налогооблагаемой базы которых в том числе в той или иной мере входят объекты недвижимого имущества. В настоящее время существуют пять имущественных налогов -земельный налог, налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, налог на наследование или дарение, налог на недвижимость (в порядке эксперимента).
При этом международный опыт показывает, что налогообложение недвижимости может играть не только фискальную функцию, но и функции регулирования эффективного использования отдельных объектов недвижимости и развития территорий в целом. В использовании указанных функций налогообложения недвижимости заинтересованы в первую очередь органы местного
самоуправления, отвечающие за планирование и регулирование застройки и землепользования на территории муниципального образования.
Фискальная функция налогообложения недвижимости имеет множество факторов, позволяющих рассматривать этот налог в качестве значимого потенциального источника для местных бюджетов (достаточно равномерно распределенная база для налогообложения, за исключением промышленной недвижимости; сложности администрирования, требующие для проведения оценки недвижимости мониторинга данных на местном уровне).
Введение местного налога на недвижимость (вместо существующих сегодня трех поимущественных налогов: налога на имущество физических лиц, налога на имущество предприятий и земельного налога) позволит не только обеспечить стабильный источник для местных бюджетов, но и создаст эффективный механизм регулирования развития рынка недвижимости на местном уровне и использования территории муниципального образования. Особенно важным является то, что, используя все функции этого налогового инструмента, муниципалитет сможет рационально соотносить результаты его использования: с одной стороны - в целях пополнения местного бюджета, а с другой - в целях развития территории муниципалитета.
Основными проблемами существующей системы налогообложения таких объектов недвижимости как земельные участки, здания, сооружения и объекты жилой недвижимости являются как разнородность способов установления налоговой базы и методов оценки для целей налогообложения, так и их существенное несоответствие рыночной стоимости объектов. В период до введения единого налога на недвижимость необходимо провести следующие меры по их совершенствованию:
1) средние ставки земельного налога за земли различных категорий, установленные Законом Российской Федерации от 11 октября 1991 года «О плате за землю», дифференцируются субъектами Российской Федерации и органами местного само-
управления с учетом местоположения и качества земель.
Земельным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 2 января
2002 года «О государственном земельном кадастре» предусмотрен постепенный переход к государственной кадастровой оценке земли. Кадастровая стоимость в условиях сложностей определения на настоящий момент рыночной стоимости земельных участков должна определяться на основании специально разработанной Федеральной службой земельного кадастра России методики, а установление правил проведения государственной кадастровой оценки земель - прерогатива Правительства Российской Федерации.
Методика кадастровой оценки земель, по сути, является инструментом массовой оценки земель, но применяемой в условиях невозможности ее проверки на соответствие рыночной стоимости (ввиду ее отсутствия).
Совершенствование процедуры и методов проведения государственной кадастровой оценки земель, которая может использоваться в период до введения местного налога на недвижимость, должно проводиться по следующим направлениям:
• методика кадастровой оценки земель должна регулироваться на федеральном уровне;
• непосредственное проведение кадастровой оценки должно проводиться лицензированными оценщиками;
• утверждение кадастровой оценки и финансирование ее проведения должны быть функцией органов местного самоуправления, поскольку земельный налог является местным налогом;
2) объектами налогообложения физических лиц признаются следующие виды имущества физических лиц: жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения.
Для налогообложения используется инвентаризационная стоимость строений и сооружений, которая определяется муниципальными и государственными организациями (БТИ) на основании методики, разработанной Государственным комитетом Рос-
сийской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, которая также не основана на определении рыночной стоимости объектов недвижимости.
Сегодня среди всех объектов недвижимости рынок жилья развит в наибольшей мере, а наличие соответствующей информации позволяет перейти к формированию методик, основанных на оценке рыночной стоимости объектов недвижимости, подлежащих налогообложению физических лиц.
Проведение оценки рыночной стоимости указанных объектов недвижимого имущества с целью экономии финансовых средств и административных ресурсов местных бюджетов (а налог на имущество физических лиц является местным налогом) должно осуществлять с использованием методов массовой оценки. Общая методика проведения оценки может утверждаться на федеральном уровне. Непосредственное проведение оценки может проводиться в соответствии с федеральной методикой лицензированными оценщиками по заказу муниципалитета. Результаты оценки должны утверждаться органами местного самоуправления и заноситься в муниципальный фискальный кадастр оценки недвижимости для целей налогообложения.
Необходимо предусмотреть право налогоплательщика оспаривать величину оценки на основании индивидуальной оценки принадлежащей ему недвижимости, проводимой лицензированным оценщиком по заказу налогоплательщика.
При этом в целях сохранения или изменения общего налогового бремени на налогоплательщиков в рамках общей налоговой и бюджетной политики можно оперировать не только ставками налога на имущество физических лиц, но и оценкой налогооблагаемой базы. Последняя может быть установлена в процентах от оценки рыночной стоимости недвижимого имущества физических лиц. При этом оценка недвижимости физических лиц, приближенная к рыночной оценке, позволит не только более справедливо распределить общее налоговое бремя, но и будет способствовать более эффективному использованию этого вида недвижимости;
3) сегодня налогом на имущество предприятий облагаются основные средства, нематериальные активы, запасы и затраты, находящиеся на балансе плательщика, включая объекты недвижимого имущества. Базой налога является остаточная стоимость, определяемая правилами ведения бухгалтерского учета.
Этот налог в наименьшей степени соотносится с рыночной стоимостью объектов недвижимого имущества, находящихся на балансе предприятий, и из всех перечисленных функций налогообложения недвижимости выполняет лишь фискальную функцию. Неиспользование иных функций налогообложения недвижимого имущества предприятий не позволяет регулировать эффективное использование этой недвижимости.
Актуальность совершенствования методов оценки недвижимого имущества предприятий также определяется тем, что налоговым законодательством установлено требование обязательной регистрации права на эти объекты как условие включения имущества в соответствующую амортизационную группу и отнесения амортизационных отчислений на результаты хозяйственной деятельности предприятий.
В целом стратегическим направлением организации оценки объектов недвижимого имущества для целей налогообложения в соответствии с концепцией введения местного единого налога на недвижимость является наделение органов местного самоуправления полномочиями по проведению (точнее - по утверждению результатов оценки, выполненной лицензированными оценщиками, по заказу муниципалитетов) оценки объектов недвижимости для целей налогообложения и ведению фискальных кадастров оценки недвижимости для целей налогообложения. В процессе развития рыночного оборота недвижимости и при условии наличия возможности использовать данные о рыночной стоимости объектов недвижимости основным методом оценки для целей налогообложения должен стать метод массовой оценки рыночной стоимости объектов недвижимости, за исключением некоторых объектов, требующих проведения индивидуальной оценки.
9. Развитие системы ипотечного кредитования
В условиях формирующегося в России рынка земли и иной недвижимости особое значение приобретает развитие ипотечного кредитования, как одного из ключевых механизмов развития рынка недвижимого имущества и привлечения инвестиций в строительство и смежные с ним отрасли экономики.
Анализ сложившейся ситуации в сфере кредитования под залог недвижимости показывает, что серьезными препятствиями для его успешного развития являются незавершенность системы государственных гарантий прав на недвижимость, отсутствие системы учета достоверной информации о заемщиках, неотработанность механизмов возврата кредитов и обращения взыскания на предмет залога.
Среди проблем экономического характера также следует отметить отсутствие заинтересованности банков и инвесторов в долгосрочном кредитовании недвижимости под относительно низкий процент при наличии краткосрочных и высокодоходных проектов, а также высокая степень риска при совершении сделок с недвижимостью.
Использованию объектов незавершенного строительства в качестве залога по привлекаемым банковским кредитам препятствует невозможность формирования объектов недвижимого имущества и их учета в качестве таковых вплоть до завершения строительства (о чем свидетельствует сложившаяся практика). Интересы кредиторов и заемщиков будет представлять иной порядок, позволяющий учитывать в качестве объектов недвижимости земельные участки со всеми существующими или будущими улучшениями, регистрировать права собственности на них и использовать их в качестве залога при получении ипотечных кредитов.
Для стимулирования ипотечного кредитования необходимо отказаться от практики выделения земельных участков для строительства на период, ограниченный длительностью строительства. Предоставление таких земельных участков на правах долго-
срочной аренды или собственности позволит повысить ликвидность активов застройщиков, которые могут быть использованы в форме залога, и привлечь в строительный сектор дополнительные кредитные и инвестиционные средства.
Важной задачей является снижение уровня транзакционных издержек, присущих операциям по сделкам с недвижимостью, в том числе связанным с ипотечным кредитованием. В частности, необходимо предусмотреть существенное понижение размера государственной пошлины за нотариальное удостоверение ипотеки, сделок по передаче недвижимости в залог по ипотечным кредитам.
Развитию ипотечного кредитования будет способствовать повышение эффективности и надежности системы сбора и проверки информации о кредитоспособности заемщиков, включая как физических, так и юриди-
ческих лиц, путем регулирования создания специализированных кредитных бюро.
Принятие федерального закона об ипотечных ценных бумагах, предусматривающего возможность применения механизма секьюритизации активов, позволит более широко привлекать средства инвесторов для целей кредитования развития недвижимости. Развитию ипотеки также будет способствовать решение вопроса о внеочередном удовлетворении прав кредиторов из стоимости заложенного имущества без всяких оговорок, в том числе и в случае банкротства заемщика
Земля и иная недвижимость - основные активы нашей страны, которые пока, к сожалению, очень мало вовлечены в экономический оборот. Задача государства -обеспечить необходимые условия для использования этих активов в целях экономического роста.
* * *
О пользовании участками недр в Республике Бурятия*
23 октября 2002 года в Республике Бурятия вступил в силу Закон Республики от
16.10.2002 № 92-Ш «О порядке предоставления и получения права пользования участками недр местного значения и участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых», принятый в соответствии с пунктом 10 статьи 10.1 Федерального закона от 21.02.92 № 2395-1 «О недрах». До принятия Закона соответствующие отношения в Бурятии регламентировались актами Правительства Республики.
Закон устанавливает порядок предоставления и получения права пользования участками недр местного значения и участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых.
Право пользования участками недр оформляется специальным разрешением, которое удостоверяет право его владельца использовать такой участок в течение определенного периода времени в соответствии с целью, указанной в разрешении.
Разрешение выдается на основании заявок юридических и физических лиц. Если на один участок недр подано две и более заявки, выдача разрешений производится на основе конкурса или аукциона.
Разрешения на право пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, выдают органы местного самоуправления, если участок находится на территории двух смежных муниципальных образований - орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Республики Бурятия.
Разрешение на право пользования недрами местного значения выдает орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Республики Бурятия, по согласованию с территориальным органом федерального органа исполнительной власти.
* Использованы материалы сайта «Консультант Плюс».
