CC BY
63
Практические вопросы управления земельными ресурсами муниципального образования города Иркутска
Л.А. Ощерин
заместитель мэра города Иркутска, председатель правления секции «Проблемы приватизации и управления муниципальным имуществом» Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, председатель Комитета по управлению муниципальным имуществом города Иркутска
Программой «Социально-экономического развития города Иркутска на 2004-2007 годы» определены перспективные задачи органа городского самоуправления по управлению собственностью и землей:
• продолжение работы по разграничению государственной собственности на землю;
• формирование базы данных на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, ведение учета земельных участков, находящихся в федеральной и областной собственности;
• увеличение неналоговых и налоговых доходов в городской бюджет путем обеспечения сбора арендной платы за земли, муниципальное имущество, а также налога на землю;
• выполнение прогнозного плана приватизации муниципальной собственности города, организация работы по продаже земельных участков под объектами недвижимости;
• формирование единого автоматизированного кадастра недвижимости города Иркутска.
Для совершенствования развития рынка недвижимости и градостроительного регулирования Иркутской городской Думой разработана и утверждена «Концепция развития рынка недвижимости в городе Иркутске». Суть Концепции - повышение эффективности использования недвижимости города и земельных ресурсов, создание условий для увеличения социального, инвестиционного, производительного потенциала недвижимости и превращение ее в самос-
тоятельный фактор экономического роста.
Главной целью совершенствования земельных отношений является обеспечение и реализация комплекса взаимосвязанных нормативных правовых, организационных, финансовых и землеустроительных мер создания и развития рынка свободных (незастроенных) и застроенных земельных участков, учет земельных участков, контроль за поступлением денежных средств от использования земли, за рациональным ее использованием и охрана земель.
В настоящее время в деятельности органов местного самоуправления в сфере земельных отношений одними из основных проблем являются незавершенность и сложность процесса разграничения государственной собственности на землю, разобщенность системы контроля поступления налоговых платежей за землю, неразвитость рынка земли, наличие излишних ведомственных барьеров и сложная, дорогостоящая процедура узаконивания прав на землю.
Решение указанных проблем возможно при условии вовлечения в работу власти всех уровней. На федеральном уровне необходимо совершенствовать земельное законодательство в целях стимулирования фактических землепользователей оформлять права на земельные участки в порядке, установленном земельным законодательством. Одним из самых эффективных рычагов стимулирования переоформления прав может являться процедура взимания арендной платы за непереоформленные зе-
мельные участки. Поскольку арендная плата превосходит земельный налог в несколько раз, то оформление прав собственности на земельные участки и переход на земельный налог позволяет землепользователю существенно снизить свои платежи за землю. В существующих рыночных условиях экономический метод понуждения является самым эффективным. Такой подход выгоден всем: землепользователь получает возможность оплачивать земельный налог, который существенно ниже арендной платы, органы местного самоуправления получают сформированный и учтенный земельный участок, который вместе с находящимися на нем зданиями и сооружениями, будет являться единым объектом налогообложения при переходе к единому налогу на недвижимость. Одновременно с оформлением прав собственности на земельный участок повышается его рыночная стоимость, так как на рынке объекты недвижимости, расположенные на земельных участках, находящихся в собственности, имеют более высокую стоимость.
Для формирования рынка свободных (незастроенных) и застроенных земельных участков под строительство и реконструкцию город отходит от практики нормирования при выделении земель и принимает систему отвода и продажи земель и сдачи ее в аренду на конкурсной основе, которая должна стать привычной. Необходимо регулярно проводить аукционы, на которых будут предлагаться во владение и аренду земельные участки различных типов и в различных местах, причем права на застройку будут определяться только на основе зонирования. Для этого необходимо выделить и сформировать достаточное количество земельных участков в разных районах города как свободных, так и застроенных самовольно в противоречие Генеральному плану развития города.
Еще одной задачей администрации города в этой сфере деятельности является проведение ревизии недоиспользуемых отводов и составление перечня земельных участков, перспективных для жилой и коммерческой застройки. Особую привлекательность и высокую финансовую отдачу
имеют земельные участки, расположенные в центральной исторической части города. Именно здесь расположено значительное количество зданий, построенных до 1917 года и являющихся памятниками истории и культуры. Наличие же ограничений (обременений) по использованию территорий объектов культурного наследия является тормозящим фактором использования высокого экономического потенциала земель центральной части города. Однако в связи с изменениями в законодательстве об охране памятников (Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») у муниципалитета появляется возможность решать вопросы, связанные с количеством памятников местного значения, охрана которых будет являться предметом ведения органов местного самоуправления. Количество памятников местного значения будет регулироваться на основании результатов экономического анализа их содержания, проведенного органами местного самоуправления города, и переоценки их исторической ценности и значимости для города. Вследствие этого возрастет количество не обремененных охранными обязательствами объектов коммерческой недвижимости в центральной, самой дорогой и перспективной части города, что позволит вывести их на рынок и получить реальную финансовую отдачу от их коммерческого оборота.
Муниципальная недвижимость - земля, здания, строения, сооружения, имущественные комплексы муниципальных унитарных предприятий - представляет собой овеществленное богатство и должна являться надежным и устойчивым источником дохо-
дов в местные бюджеты. В настоящее время использование муниципальной недвижимости для пополнения городского бюджета недостаточно эффективно в связи с неразвитостью рынка земли. Относительное развитие получил рынок земельных участков под индивидуальными жилыми домами и земельных участков, предоставленных для ведения дачного хозяйства и огородничества. Первичный и, соответственно, вторичный рынки всех других видов использования, включая предпринимательскую деятельность, находятся в стадии становления и пока не имеют заметного значения в экономической динамике.
Несмотря на то, что процесс выкупа земельных участков под производственными объектами становится все более массовым, рынок аренды земельных участков в городе практически отсутствует. До разграничения государственной собственности на землю земельные участки предоставляются в аренду органами местного самоуправления в пределах их полномочий. Арендная плата за земельные участки устанавливается в соответствии с нормативными актами органа местного самоуправления. Практика показывает, что нормативная арендная плата зачастую не отражает рыночную ситуацию и в некоторых случаях бывает завышена или занижена.
Очевидно, что как только полностью сформируется институт собственности на землю (посредством разграничения государственной собственности на землю, выкупа земельных участков под приватизированными предприятиями и иными объектами недвижимости, выкупа земельных участков под индивидуальным жильем), то развитие получат все направления рынка - аренда, купля-продажа, залог земли и инвестиционная политика собственника, и рыночные механизмы определят реальную стоимость земли в различных градостроительных зонах. При формировании рынка земли сформируется ее стоимость, и муниципалитет как распорядитель земли на территории города должен учитывать тенденцию ценового развития в арендных платежах за землю.
В настоящее время администрация города разрабатывает новую методику опреде-
ления размера арендной платы за пользование земельными участками на основе рыночной стоимости земли и вида осуществляемой хозяйствующими субъектами деятельности на земельных участках города Иркутска. Для этих целей и применительно к условиям развивающегося рынка земли проведено оценочное зонирование территории города на основе рыночной стоимости земельных участков. Формирование оценочных зон осуществлялось с учетом градостроительного и кадастрового зонирования территории. На основании результатов оценочного зонирования, анализа состояния рынка жилой и коммерческой недвижимости, при использовании методов рыночной оценки земель были получены данные, которые позволили построить математическую модель зависимости арендной платы за землю от вида деятельности хозяйствующего субъекта и месторасположения объекта аренды. Апробация методики и анализ полученных результатов показали, что за счет перехода на ценовое зонирование, основанное на определении рыночной стоимости земель, происходит объективное повышение земельных платежей в центральной части города и качественное изменение земельных платежей на его окраинах. Эффективность землепользования может повыситься в среднем на 20 процентов. Учитывая, что рыночная стоимость земли (особенно в центральной части города) имеет устойчивую тенденцию роста, определяется механизм, который на основе ежегодного мониторинга состояния рынка недвижимости позволит отражать тенденции развития рынка земли в арендных платежах за землю.
Для осуществления учетных и контрольных функций была разработана и создана автоматизированная система учета земельных участков на территории города Иркутска. В рамках мероприятий по развитию информационно-программного комплекса на цифровом адресном плане города создан картографический слой земельных участков, который включает в себя земельные участки, поставленные на кадастровый учет, находящиеся в процессе землеустройства, сдаваемые в аренду, выкупленные
в собственность и используемые без оформления прав. На следующем этапе создания системы учета и контроля за землепользованием в городе планируется создать информационный слой, касающийся плательщиков земельного налога, на основании данных налоговых инспекций и дополнить его данными натурального обследования фактических землепользователей. Уже сейчас, имея визуальный электронный картографический материал, видно, что большое количество земельных участков используется без оформления прав (заняты самовольно без правоустанавливающих документов, объекты недвижимости расположены на неоформленных земельных участках). Кроме того, некоторые пользователи земельных участков платят налог на землю только с площади, занимаемой объектами недвижимости, хотя реально эксплуатируются значительно большие земельные территории.
Сопоставляя базу данных налоговых инспекций и результаты натурального обследования, администрация города информирует налоговые органы о несоответствии налогооблагаемой базы по земельному налогу. Тесное взаимодействие с налоговыми инспекциями при выявлении налогоплательщиков позволит увеличить налоговую составляющую дохода в городской бюджет. Налоговые органы постепенно начинают осознавать необходимость такого взаимодействия и реальность будущих доходов. Подписано соглашение между администрацией города Иркутска и Управлением Федеральной налоговой службы по Иркутской области о порядке взаимодействия по обеспечению исполнения доходной части бюджета города Иркутска, которое позволит эффективно взаимодействовать муниципалитету и налоговым органам в сфере контроля за правильным исчислением и своевременным поступлением налоговых платежей за землю.
В рамках контроля за использованием земель города и с целью увеличения неналоговых и налоговых доходов городского бюджета от их использования проводится натуральное обследование территории города для выявления фактических пользователей
земельных участков. Фактические землепользователи - это юридические и физические лица, которые пользуются земельными участками без правоустанавливающих документов. Опираясь на результаты натурального обследования, используя базу данных плательщиков земельного налога и арендаторов земельных участков, выявляются землепользователи, которые не платят за землю. По результатам обследования составляется акт, который содержит необходимую информацию для выдачи расчета земельного платежа за фактическое пользование земельным участком. В случае отказа землепользователя от оплаты дело передается на рассмотрение в судебном порядке для взыскания неосновательного обогащения в соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации. Осуществляющийся комплекс работ позволит понудить пользователя поставить земельный участок на кадастровый учет и юридически оформить право пользования в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации. Проводимые работы также позволяют выявлять здания, строения и сооружения, возведенные самовольно, контролировать их постановку на технический учет и упорядочивать процесс возведения объектов недвижимости в соответствии с правилами застройки территории города.
Это направление деятельности уже дает ощутимый эффект. В течение 2004 года в результате работы по выявлению фактических землепользователей было проверено более 1 000 земельных участков, 383 из которых использовались без правоустанавливающих документов. Таким образом, в консолидированный бюджет дополнительно поступило 27,08 миллиона рублей, в том числе в бюджет города - 13,54 миллиона рублей. В 2003 году поступления денежных средств от арендной платы за земельные участки превысили показатели 2002 года в 2,8 раза.
Рациональное управление земельными ресурсами на территории города неразрывно связано с вопросами технического и кадастрового учета. В связи с этим полагаем необходимым обозначить проблемы, свя-
занные с технической инвентаризацией зданий, строений, сооружений и оформлением правоустанавливающих документов на земельные участки. При оформлении прав на земельные участки одной из проблем является проблема подготовки землеустроительных дел на земельные участки. В городе сохраняется достаточно высокий уровень стоимости землеустроительных работ, хотя на рынке землеустроительных услуг по этому виду деятельности работает около 30 предприятий различных форм собственности, и существует конкуренция. Вместе с тем средняя стоимость землеустроительных работ - 8 000-10 000 рублей для физических лиц и порядка 20 000 рублей и более для юридических лиц. Для многих жителей города, имеющих невысокий доход, такая стоимость являются неподъемной, и оформление земельных участков производится только при необходимости совершения сделки.
Другой, не менее важной и еще более острой, является проблема согласования землеустроительной документации. Порядок оформления прав на земельные участки предусматривает большое количество согласующих организаций, структурных подразделений и сроки согласований для них. Зачастую прохождение землеустроительной документации длится до полутора лет.
Для сравнения в городе Новокузнецке прохождение документов от подачи заявки до выхода административного акта о предоставлении земельного участка занимает полтора месяца, и стоимость работ по землеустройству существенно ниже. Основную часть работ по землеустройству по городу в целом осуществляет муниципальное унитарное предприятие «Центр градостроительства и землеустройства». Оперативность подготовки и оформления документов в городе Новокузнецке связана, прежде всего, с тем, что все структурные подразделения, занимающиеся вопросами землепользования, объединены в Управление по земельным ресурсам и землеустройству администрации города Новокузнецка, работают в едином информационном пространстве и тесно взаимодействуют.
Использовав этот положительный опыт, администрация города Иркутска разработала новый регламент прохождения землеустроительной документации, который значительно снижает сроки согласования. Переход всех структурных подразделений города на единую геоинформационную систему позволит значительно ускорить этот процесс. Упрощение процедуры оформления прав на земельные участки позволит ускорить формирование рынка земли в городе Иркутске.
В области технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности существуют проблемы, связанные с происходящим в Российской Федерации реформированием системы технического учета. Реализация политики выстраивания государственной вертикали системы технического учета создала в городе ситуацию, когда одновременно существует четыре организации, аккредитованные на оказание услуг в сфере технического учета объектов градостроительной деятельности, причем две из них не имеют материальной базы, а их штат составляет от 1 до 5 сотрудников. Сегодня определено, что аккредитованные организации технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности вправе и обязаны удостоверять планы недвижимого имущества, относящегося к объектам градостроительной деятельности, для осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В силу статьи 1 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» технический учет объекта недвижимости - это описание и индивидуализация объекта недвижимого имущества, в результате чего он получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других объектов недвижимого имущества. Учет объекта недвижимого имущества сопровождается присвоением ему кадастрового номера - уникального, не повторяющегося во времени и на территории Российской Федерации номера объекта недвижимости.
Для администрации города Иркутска остается не ясной система присвоения уни-
кального кадастрового номера в ситуации, когда несколько организаций выполняют функции технического учета и не имеют общей информационной и архивной базы.
Кроме того, создание параллельных систем учета и инвентаризации неизбежно приведет не только к хаосу на рынке сделок с недвижимым имуществом, но и не позволит администрации города иметь полную и достоверную информацию по такому важному вопросу, как переоценка недвижимого имущества граждан для целей налогообложения, так как не ясно, какая из этих организаций будет проводить массовую переоценку и предоставлять информацию для исчисления налога на имущество физических лиц в налоговые органы, а также информацию об объектах градостроительной деятельности в органы государственного статистического учета.
До недавнего времени функции технической инвентаризации, регистрации, паспортизации и оценки жилищного фонда, промышленных объектов, инженерных сетей и сооружений, объектов благоустройства, объектов транспортной инфраструктуры на территории города осуществляло муниципальное унитарное предприятие «Бюро технической инвентаризации». В результате администрация города Иркутска имеет комплексный информационный ресурс, содержащий сведения об объектах недвижимости, расположенных на территории города, который позволяет контролировать и оперативно принимать решения по вопросам градостроительства, учета, оценки и переоценки недвижимости для целей налогообложения. Разделение этих функций влечет за собой разрушение слаженной и взаимосвязанной системы учета и контроля за техническим и правовым состоянием недвижимого имущества и налогооблагаемой базой налога на имущество физических лиц. Муниципалитет заинтересован в полноценном учете объектов недвижимости, расположенных на территории города, так как налог на недвижимость, для целей которого создается кадастр объектов недвижимости, будет являться доходной составляющей в местный бюджет. В городе уже сегодня создана и отлажена
система взаимодействия и информационного обмена для анализа и принятия управленческих решений в сфере развития рынка недвижимости. По нашему мнению, необходимо стремиться к максимальному уменьшению количества регистрирующих и учитывающих органов в целях концентрации информации об объектах недвижимости, расположенных на территории города, в одном информационном ресурсе, который должен использоваться для решения стратегических и оперативных задач развития города.
Обобщая сказанное, можно отметить, что решение проблем управления земельными и иными недвижимыми ресурсами должно осуществляться на всех уровнях власти. Требуется совершенствование земельного законодательства, которое позволило бы экономически стимулировать землепользователей оформлять свои права на земельные участки в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации. Также необходимо законодательно упростить процедуру разграничения государственной собственности на землю, создать законодательную базу для организации системы учета и администрирования единого объекта недвижимости, включающего земельный участок и расположенные на нем здания и сооружения. Со стороны муниципалитета необходимо четкое правовое, нормативное и методическое регулирование порядка прохождения документов при предоставлении земли в пользование и собственность, совершенствование системы учета объектов недвижимости - земли и зданий - на основе новых информационных технологий и организации взаимодействия органов, осуществляющих технический, налоговый и правовой учет, организация жесткого контроля за использованием земельных ресурсов и повышение дисциплины платежей за землю.
В заключение необходимо сказать, что только комплексное решение законодательных, административных и финансовых проблем в области земельных отношений позволит использовать этот ресурс для формирования доходной части городского и областного бюджетов.
