CC BY
149
Правовые основы государственного кадастрового учёта земель сельскохозяйственного назначения
УДК 630.91
Валиев Джаваншир Сарыевич,
директор информационно-вычислительного центра (ИВЦ), кандидат экономических наук, доцент кафедры «Землепользования и кадастров»
Хабарова Ирина Андреевна,
кандидат технических наук, старший преподаватель кафедры «Городского кадастра»
Государственный университет по землеустройству
Аннотация: Выявлены и детально рассмотрены особенности, возникающих при осуществлении государственного кадастрового учета земель сельскохозяйственного назначения. Произведен анализ теоретических и методических правовых основ государственного кадастрового учёта земель сельскохозяйственного назначения. Проанализирована и представлена нормативно - правовая база государственного кадастрового учета.
Summary: The article identifies and discusses in detail the peculiarities that arise in the implementation of state cadastral registration of agricultural land, an analysis of the theoretical and methodological legal basis for state cadastral registration of agricultural land. The regulatory and legal base of state cadastral registration is analyzed and presented.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, государственный кадастровый учет, охрана земель, правовое регулирование, Единый государственный реестр недвижимости, земельный участок, нормативно-правовые акты.
Keywords: agricultural land, state cadastral registration, land protection, legal regulation, Unified State Real Estate Register, land plot, regulatory acts.
Введение
Российская Федерация (далее — РФ) — огромная страна, богатая невероятным количеством земельных ресурсов. Поэтому одной из ее главных задач является рациональное использование и особая охрана земель как своего потенциала.
Земли сельскохозяйственного назначения (далее — земли с/х назначения) по площади уступают лишь землям лесного фонда и являются самыми ценными. Однако, согласно анализу данных «Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» (далее — Росреестр), происходит снижение площади этих важных угодий — в 2012 году на территории РФ находилось 388 972 тысячи га, а в 2017 году их стало 383 612 тысячи га (Рис.1.). Кроме того, ухудшается качество земли — на ней развиваются заболачивание, дефляция, засоление, зарастание мелколесьем и др. Также земля подвергается захламлению и засорению вредными веществами[1].
Сведения о наличии и распределении земель в Российской Федерации на 01.01.2017 (Росреестр)
■ Земли сельскохозяйственного назначения
■ Земли населенных пунктов
Земли промышленности, энергетики, транспорта и связи ■Зеыли особо охраняемых природных территорий
■ Земли лесного фонда Зеыли водного фонда Зеыли запаса
Рис.1. - Распределение земель по категориям в РФ на 2017 год
Еще одна проблема земель сельскохозяйственного назначения состоит в том, что большинство из них не может участвовать в обороте, так как каждый земельный участок (далее — ЗУ) необходимо поставить на кадастровый учет и зарегистрировать права на него. Все вышесказанное подтверждает актуальность выбранной темы и важность проведения государственного кадастрового учета (далее — ГКУ) сельскохозяйственных земель.
1%
Правовое регулирование ГКУ ЗУ сельскохозяйственного назначения осуществляется на основании Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ) от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 31.12.2017) и Федерального закона (далее - ФЗ) 13.07.2015 № 218-ФЗ (ред. от 28.02.2018) «О государственной регистрации недвижимости» (далее — Закон о регистрации).
Постановка задач и методы исследований
В основу методики исследований положены теоретические и методологические положения работ ряда отечественных и зарубежных специалистов (С.И. Сай, П.Ф. Лойко, С.Н. Волков, С.А. Гальченко, А.А. Варламов, С.А. Д.А. Шаповалов, Н.И. Иванов, А.В. Севостьянов, Д.В. Антропов, Л.И. Коротеева, А.А. Рассказова, В.В. Алакоз, В.Л. Баденко, Г.К. Осипов, В.В. Гарманов и др.) [2-4].
В качестве нормативно-правовой и нормативно-технической базы исследований использовались положения Земельного, Гражданского, Лесного, Водного, Градостроительного, Жилищного кодексов Российской Федерации, Указы Президента, Положения и Постановления Правительства РФ и иных нормативно-правовых документах.
Кадастровый учёт сельскохозяйственных земель в Государственном земельном
кадастре СССР
Итогом Великой Октябрьской социалистической революции 1917 года стала смена социально-экономической формации, развал крепостнического земельного строя страны, который препятствовал росту производительных сил России и вынуждал крестьян жить в бедности. Согласно декрету «О земле», принятом 27 октября 1917 года Съездом Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов, частная собственность на землю упразднялась. Помещичьи имения и монастырские земли со всем имуществом, строениями, продуктами и скотом передавались Волостным Земельным Комитетам и Уездным Советам Крестьянских Депутатов без денежного возмещения. Нанесение вреда изымаемому имуществу осуждалось и наказывалось революционным судом. Не подвергались изъятию только земли рядовых крестьян и казаков.
Земля не могла быть отчуждена за плату, лишь безвозмездно обращена в народное достояние и отдана в пользование трудящимся на ней. Все природные ресурсы передавались в пользование государства. Животноводческие фермы и культурно богатые земли (питомники, сады, плантации и др.), имеющие важное сельскохозяйственное значение, также переводились в пользование государства и общин, но с определенным выкупом. В пользовании крестьян оставалась их земля с домашними садами и огородами.
Пользоваться ей могли граждане страны любого пола, но только до тех пор, пока имели на это силы. В случае временной невозможности кого-либо обрабатывать землю, выручало сельское общество, работая на ней коллективно. Если же человек выходил на пенсию по старости или инвалидности, то он терял право пользования землей, взамен вставая на государственное обеспечение.
Весь земельный фонд распределялся местными и центральными самоуправлениями между трудящимися, в зависимости от их потребностей и возможностей, и перераспределялся ввиду повышения роста населения и производительности сельского хозяйства. Если земли становилось недостаточно для какого-либо поселения, то часть людей переселяли. Все расходы по переселению и обеспечению населения орудиями труда брало на себя государство [5].
В это время сложилась благоприятная среда для коллективизации отдельных мелких хозяйств и, при совместных усилиях рабочего класса и Коммунистической партии, крестьянство «встало на путь социализма» [4]. В 1919 году было принято Положение «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию», в котором была обоснована необходимость перехода «от единоличных форм землепользования к товарищеским». Сельскохозяйственные земли имели особое значение, поэтому в «обязанности Земельных Отделов входило:
- отграничение земель сельскохозяйственного назначения от земель прочих назначений;
- выделение из сельскохозяйственного фонда тех земель, которые не подлежат распределению в единоличном землепользовании;
- уничтожение дальноземелья, чересполосицы и т.п.;
- распределение сельскохозяйственного фонда между трудовым населением для ведения сельского хозяйства;
- отвод земли для других надобностей;
- производство изысканий, в целях расширения сельскохозяйственного фонда;
- учет земельного фонда и земледельческого населения.
Земля в то время перестала облагаться налогом [6].
Во времена Союза Советских Социалистических Республик (далее — СССР) Государственная собственность являлась основой земельных правоотношений и двигателем прогресса, она позволяла наиболее выгодно расположить различные отрасли народного хозяйства и стала толчком для перехода к социализму. Согласно Закону «Об утверждении основ земельного законодательства союза СССР и союзных республик» от 13 декабря 1968 года, земля — «важнейшее богатство советского общества — является
главным средством производства в сельском хозяйстве и пространственным базисом размещения и развития всех отраслей народного хозяйства. Научно обоснованное, рациональное использование всех земель, охрана их и всемерное повышение плодородия почв являются общенародной задачей», а задачей советского законодательства — «регулирование земельных отношений в целях обеспечения рационального использования земель, создания условий повышения их эффективности, охрана прав социалистических организаций и граждан, укрепление законности в области земельных отношений» [7].
Так как земля приобрела особое значение, стало важно получать и систематизировать полную информацию о ней. Эта необходимость и определила «состав сведений земельного кадастра и порядок его ведения» [8]. Кадастр этого времени — это представленные в единой книге регистрационные сведения о землепользователях, количественные и качественные показатели земель.
Весь государственный земельный фонд состоял «из земель:
- сельскохозяйственного назначения, предоставленных в пользование колхозам, совхозам и другим землепользователям для сельскохозяйственных целей;
- населенных пунктов (городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов);
- промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения;
- государственного лесного фонда;
- государственного водного фонда;
- государственного запаса» [7].
Данные кадастра пополнялись за счёт финансируемых государством регулярных обследований и измерений земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда. Информация о других землях была представлена в небольшом количестве и с низкой точностью ввиду их несущественного значения для планировки промышленного производства. Регистрация проводилась внесением сведений в земельно-кадастровые книги районов уполномоченными лицами из районной землеустроительной службы, несущими ответственность за достоверность данных.
Во время советской власти сформировались три кадастра: сельскохозяйственных территорий, лесной и водный. Кадастровые документы в них были представлены в текстовой форме (государственные акты на землю, земельно-кадастровые книги и др.) и графической (карты, планы). Вся документация оформлялась вручную и обладала
существенными недостатками, к примеру, точность определения координат характерной точки могла достигать 5 метров, а на населенные пункты могли отсутствовать карты [2].
Постановлением «О Едином Государственном учете Земельного фонда СССР» от 31 декабря 1954 года был введен «обязательный государственный учет наличия и распределения земли по угодьям и землепользователям, а также государственная регистрация всех землепользований по единой общесоюзной системе». Руководство организаций было обязано предоставлять ежегодно сведения о подчиненных землях и их изменениях. Министерству сельского хозяйства СССР было вверено руководство регистрацией землепользователей и учетом земель, а также контроль за их правильным использованием. Кроме того, было поручено вести государственную книгу регистрации землепользователей, где производился учет земли каждого из них.
Было решено возложить на Министерство сельского хозяйства СССР «проведение работ по составлению и изданию сельскохозяйственных карт, необходимых для планирования сельского хозяйства и учета земель». Госплан СССР был обязан «учитывать потребность Министерства сельского хозяйства СССР в съемочных и картографических материалах для нужд землеустройства и учета земельного фонда страны», а также предусмотреть нужное количество «картографической бумаги и фотоматериалов для издания сельскохозяйственных карт, а также бумаги для издания земельно-регистрационных книг и другой земельно-учетной документации». Министерство культуры СССР было обязано издать «учебники, учебные пособия и руководства по учету земель, составлению сельскохозяйственных карт и проведению сельскохозяйственных съемок» [9-10].
Позднее, в 1970 году, было принято Положение «О государственном контроле за использованием земель», согласно которому контроль поручается Совету народных депутатов и службам Министерства сельского хозяйства СССР. Задача Государственного контроля — соблюдение «порядка пользования землей, правильности ведения земельного кадастра и землеустройства в целях рационального использования и охраны земель». Министерство сельского хозяйства СССР «издает приказы, инструкции и дает указания по вопросам правильного использования и охраны земель», которые касаются всех предприятий и граждан. Согласно Положению, «землеустроительная служба: - осуществляет контроль за соблюдением предприятиями, должностными лицами и гражданами законодательства Союза ССР, приказов, инструкций и указаний Министерства сельского хозяйства СССР по вопросам правильного использования и охраны земель;
- осуществляет контроль за использованном земельных участков землепользователями в соответствии с целями, для которых они предоставлялись;
- осуществляет контроль за правильным использованием земель и проведением мероприятий по охране почв сельскохозяйственными предприятиями;
- осуществляет контроль за проведением несельскохозяйственными предприятиями мероприятий по предотвращению эрозии почв, засоления и т.д., а также иной порчи земель;
- осуществляет контроль за соблюдением установленных правил по ведению земельного кадастра;
- контролирует осуществление проектов землеустройства и других проектов по использованию сельскохозяйственных земель и охране почв;
- рассматривает представляемые на согласование материалы о месте расположения и примерных размерах земельных участков, намечаемых к изъятию для несельскохозяйственных нужд;
- осуществляет контроль за снятием, хранением и рациональным использованием плодородного слоя почвы предприятиями;
- осуществляет контроль за приведением земель, высвобождающихся по мере выработки промышленных запасов торфа, в состояние, пригодное для использования в сельском, лесном или рыбном хозяйстве, в соответствии с условиями отвода этих земель;
- участвует в планировании мероприятий, направленных на правильное использование и охрану земель;
- организует проверки качества работ по созданию защитных лесонасаждений, террасированию склонов и др.;
- дает заключения и вносит предложения по тематическим планам научно — исследовательских учреждений по вопросам использования и охраны земель;
- содействует внедрению новых эффективных методов использования и охраны земель;
- оказывает землепользователям необходимую помощь в организации правильного использования земель, проведения противоэрозионных и других мероприятий по охране земель;
- принимает участие в пропаганде земельного законодательства и мероприятий по улучшению использования и охране земель;
- руководит работой общественных инспекторов по использованию и охране земель».
Должностное лицо или гражданин облагаются штрафом, согласно Положению, в случаях:
- «- порчи сельскохозяйственных и других земель, загрязнении их производственными и иными отходами и сточными водами, бесхозяйственного использования земель, невыполнения обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв;
- использования земельных участков не в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены;
- несвоевременного возврата временно занимаемых земель или невыполнения обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению;
- отступления без надлежащего разрешения от утвержденных в установленном порядке проектов внутрихозяйственного землеустройства;
- уничтожения межевых знаков границ» [11].
В августе 1977 года было утверждено Постановление «О порядке ведения Государственного земельного кадастра» (далее — ГЗК), поручающее провести комплекс необходимых мероприятий по обеспечению ведения «государственного земельного кадастра (включающего данные регистрации землепользований, учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономической оценки земель) в целях организации эффективного использования земель и их охраны, планирования народного хозяйства, размещения и специализации сельскохозяйственного производства, мелиорации земель и химизации сельского хозяйства, а также осуществления других народнохозяйственных мероприятий, связанных с использованием земель». Было доверено осуществить разработку состава данных, вносимых в земельно-кадастровые документы, завершить работы по оценке земель в главных земледельческих зонах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее — РСФСР), провести топосъемки и аэросъемки, геоботанические, почвенные и другие обследования земель «в объемах, обеспечивающих систематическое уточнение и обновление данных, включаемых в государственный земельный кадастр», выделить средства на издание кадастровой документации, утвердить «должность главного инженера-инспектора по государственному учету земель и земельному кадастру», установить «порядок осуществления работ, связанных с ведением кадастровой документации в городах» и начать спонсирование различных обследовательских работ для нужд кадастра.
С 1989 года были приняты различные нормативно-правовые акты в сфере кадастра, нацеленные на «осуществление земельной реформы, предусматривающей претворение в жизнь новых земельных отношений, формирование многоукладности землевладения и землепользования, переход к рыночным отношениям. В период с ноября 1989 года по март 1990 года Верховным Советом СССР были приняты Законы об аренде, о собственности и о
земле». Они позволяли брать в аренду земельные участки как на территории колхозов и совхозов, так и снаружи. Частная собственность на землю возвращалась.
К началу реформ 1990 годов в стране был создан «многоцелевой ГЗК как единая интегрированная система сведений о правовом, природном и экономическом положении земель, направленная на решение задач управления в различных сферах экономики» [4].
Эволюция российской кадастровой системы в 1990-2010 годах: от сельскохозяйственных землепользований к объектам недвижимости
В конце 1990 года Верховный Совет РСФСР принял три связанных между собой закона — Закон «О земельной реформе», Закон «О социальном развитии села» и Закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».
Закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» устанавливал социальные, экономические и правовые основы организации и деятельности крестьянских хозяйств на территории страны. Гражданам гарантировалось законом «право на создание крестьянских (фермерских) хозяйств на территории РСФСР, хозяйственную самостоятельность, содействие их деятельности, защиту государством их законных интересов и прав свободного кооперирования». Крестьянское хозяйство могло самостоятельно распоряжаться произведенными товарами и продавать их кому угодно. Государство могло вмешаться в деятельность хозяйства только при нарушении им законодательства. При этом упущенная выгода и убытки возмещаются государственными органами.
Любой совершеннолетний дееспособный человек мог подать заявление на бесплатное получение ЗУ для организации на нем крестьянского хозяйства. Такой участок предоставлялся по решению Совета депутатов в собственность или в аренду. При безвозмездной передаче ЗУ выдавался государственный акт, подтверждающий право собственности на землю. Если земля продавалась в частную собственность, то составлялся договор купли-продажи. Процесс сделки контролировался земельной комиссией, выносившей решение о ее возможности, после чего договор заверялся нотариально [2].
В Законе «О земельной реформе» была определена главная цель реформы — «перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР». Для этого гражданам и различным организациям выдавали землю и законодательно подтверждали их права на нее. Ответственными за претворение в жизнь реформы были Советы народных депутатов, Государственный комитет и Министерства сельского и лесного хозяйства РСФСР.
Государство переставало единолично распоряжаться всей землей страны, возникли две основные формы собственности — государственная и частная. Частная собственность подразделялась на индивидуальную и коллективно-долевую. В частную собственность гражданам могли передаваться «земли для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, а также под здания и сооружения для индивидуальной предпринимательской деятельности, строительства и обслуживания жилого дома, дач, гаражей», а в коллективно-долевую — «земли колхозов, других кооперативных или государственных сельскохо-зяйственных предприятий, акционерных обществ, а также земли для ведения коллективного садоводства, животноводства, коллективного дачного строительства». Земля не передавалась в собственность лишь иностранным гражданам. При выходе из коллектива каждый мог получить свою долю в виде отдельного ЗУ. Для проведения различных операций по оценке, продаже и купли земель был создан Российский земельный банк [6].
Закон «О социальном развитии села» определял «основные положения приоритетности развития социальной сферы села и материально — технической базы агропромышленного комплекса в структуре народного хозяйства страны». Обеспечивалось равенство различных форм собственности, абсолютно все формы хозяйствования развивались и имели «равные права на организацию производства, владение своей продукцией, распределение доходов». Работники имели право свободно выйти из колхоза и получить земельный надел для ведения крестьянского хозяйства.
Различные программы социально-экономического развития должны были разрабатываться с учетом приоритетности развития села. Во всех сельских населенных пунктах вне зависимости от размера ведется строительство жилых домов, школ и других социальных объектов. Людям бесплатно предоставляется жилье, работа, различные льготные условия, оказывается помощь в организации хозяйства и др. [8].
Также в 1990-е годы была проведена аграрная реформа, направленная на устранение крупного сельскохозяйственного производства и общественной собственности на землю. Земля должна была стать объектом рыночных отношений, а индивидуальные фермерские хозяйства — основой сельского хозяйства. Аграрная реформа предполагала реорганизацию сельскохозяйственных предприятий — их земля и имущество делились на паи и передавались в частную собственность работников. Получив свою долю, работник мог выйти из организации и начать вести личное хозяйство, а мог остаться в качество пайщика в долевой собственности. Все сельскохозяйственные предприятия были поделены на паи, а пайщики были поставлены перед выбором новой формы организации — акционерное
общество, кооператив, общество с ограниченной ответственностью или иная форма. Решение принималась по большинству голосов. Реорганизация шла под давлением власти, призывавшей осуществить ее в сжатые сроки [2].
С августа 1991 года земельная и аграрная реформы проводились по всей стране. Позднее, в декабре того же года, были приняты Указ Президента «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» и Постановление Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», которые обязали колхозы и совхозы «в 1992 году провести реорганизацию и привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и перерегистрироваться в соответствующих органах». Местные органы власти должны были следить за осуществлением права работников беспрепятственно выйти из сельскохозяйственного предприятия со своей долей (паем) с целью ведения крестьянского хозяйства. Пай можно было обменять, сдать в аренду или продать другому пайщику того же предприятия.
Указом также было поручено установить «предельные размеры земельных участков, предоставляемых крестьянским (фермерским) хозяйствам в зависимости от их специализации, численности работников, качества земли и других факторов». Участки, которые остались после безвозмездной раздачи сельскохозяйственным предприятиям, было вверено внести с фонд перераспределения земель, а впоследствии продать по конкурсу или сдать в аренду с правом последующего выкупа [11].
«Для приватизации земли и реорганизации хозяйств в каждом колхозе и совхозе создавались комиссии», которые следили за исполнением Постановления. Также было указано «районным и внутрихозяйственным комиссиям провести разграничение находящихся в пользовании колхозов и совхозов земель, выделив земли, остающиеся в государственной собственности и передаваемые гражданам в частную, индивидуальную и коллективно-долевую собственность» [4].
С 11 октября 1991 года Законом «О плате за землю» установлено, что пользование землей в РФ должно осуществляться за плату. Формы платы за землю — «земельный налог, арендная плата, плата за временное пользование землей, плата за приобретение земельных участков в собственность, плата за приобретение права аренды земельных участков, компенсационные платежи за потери сельскохозяйственного производства, плата за пользование земельным участком при установлении сервитута».
Цель установления платы за землю — «стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития
инфраструктуры в населенных пунктах» [8]. Платежи шли на обеспечение мероприятий по охране земель, повышению плодородия, освоению земель, ведение государственного земельного кадастра, проведение землеустроительных работ, мониторинга и др.
В 1992 году официально приняты новые формы «свидетельства о праве собственности на землю, договоры аренды земель сельскохозяйственного назначения и договоры временного пользования землей сельскохозяйственного назначения» [2]. Позднее, в конце августа, Постановлением Правительства РФ «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации» было утверждено Положение «О порядке ведения государственного кадастра» с целью «совершенствования ведения государственного земельного кадастра в условиях проведения земельной реформы, повышения достоверности и оперативности сбора земельно-кадастровой информации» [12].
Комитету по земельной реформе было поручено разработать и утвердить порядок обеспечения заинтересованных лиц кадастровой информацией, принять перечень данных, вносимых в кадастровые документы, выполнить по всей стране постепенный переход на «автоматизированный метод получения, обработки, хранения и предоставления данных государственного земельного кадастра» и провести инвентаризацию земель населенных пунктов. Организациям по проведению наземных топографических работ было велено предоставлять копии картографических материалов в органы Комитета по земельной реформе.
ГЗК включал в себя «систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и ценности земель» и велся «в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, защиты прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов и создания объективной основы для установления цены земли, земельного налога, арендной платы». Он также содержал сведения о землях всех категорий и проводился по единой для страны методике в сочетании с другими кадастрами. Для ведения кадастра применялись современные технологии. Данные кадастра использовались «при планировании использования и охраны земель, их изъятии и предоставлении, определении платежей за землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности, осуществлении государственного контроля» и других целей.
В кадастре содержались также документы о количестве, качестве, оценке земель и их правовом положении, данные о котором регистрировались в государственной кадастровой
книге земель. В ней была отражена информация «об объектах и субъектах земельной собственности, землевладения, землепользования и аренды земли, целевом назначении земельных участков, режиме их использования». Учет качества и количества земель велся по их реальному использованию и состоянию с фиксированием всех прошедших изменений. Угодья всех категорий подлежали учету с параллельным определением их ценности, степени деградации, рациональности использования и т.д.
Вся нужная информация фиксировалась при первичном учете, а позднее уточнялась и обновлялась в результате проведения текущего учета. Собственники земель были обязаны предоставить в органы кадастра сведения об изменениях в течение 2 месяцев. Оценка земель проводилась «с помощью системы натуральных и стоимостных показателей» в целях «обоснования наиболее эффективного их использования и установления платы за землю». Сельскохозяйственные земли оценивались исходя из их местоположения, производительности и др.[13].
Значимыми событиями в истории кадастра стало принятие Гражданского кодекса Российской Федерации и Указ Президента РФ от 27 октября 1993 года «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России». Они причислили к объектам недвижимости (далее — ОН) земельные участки и все, что было прочно связано с ними. Это привело к изменению большого числа положений земельного кадастра. Также изменилась форма свидетельства на право собственности и иных документов.
В декабре 1993 года были выпущены «Указы Президента РФ: «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость»; «О налогообложении продажи земельных участков и операций с землей»; «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»; Положение «О порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации», а также Основные положения о залоге недвижимого имущества — ипотеке» [2].
Они были приняты в целях «установления и защиты прав на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость, создания эффективной системы платежей за землю, осуществления государственного регулирования операций с землей и недвижимым имуществом»; «регулирования налогообложения продажи земельных участков и других операций с землей», введения налога на продажу, наследование и дарение ЗУ (доли); «усиления государственного контроля за использованием и охраной земель, повышения ответственности граждан, должностных и юридических лиц за нарушение земельного законодательства Российской Федерации в период проведения земельной реформы» и
определения порядка «осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации (Госземконтроля)» соответственно. Позднее, утверждение Конституции РФ 12 декабря 1993 года решило основной конфликтный вопрос земельных отношений — право частной собственности на землю и свобода распоряжения землей стало законным правом человека [4].
В последующие годы органы кадастра осуществляли работы по реализации упомянутых ранее указов, постановлений и положений. В ноябре 1994 года было принято Постановление «О порядке определения нормативной цены земли», которое утвердило ее как 200-кратную ставку земельного налога, умноженную на единицу площади ЗУ. В 1997 году «были разработаны и утверждены региональные программы создания систем государственного земельного кадастра». ФЗ «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 года привнес изменения в содержание земельного кадастра — в него было добавлено «получение достоверных сведений о земельных участках и территориальных зонах как основных единиц кадастрового учета», а иные действия отнесены к земельной информационной системе.
В Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 года было установлено, что ГЗК — это «систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества», в который также включалась информация о субъектах прав на земельные участки. Объект кадастра — весь земельный фонд страны. Земля рассматривалась как «предел суверенитета государства, основа жизнедеятельности народов, природный ресурс, территориальный базис, средство производства, составная часть единой глобальной экологической системы и элемент рыночных товарно-денежных отношений».
С 2001 года в стране велись две системы учета: ГЗК по земельным участкам и бюро технической инвентаризации (далее — БТИ) — по объектам капитального строительства.
С 29 ноября 2004 года, согласно Федеральному закону «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации...», кадастровая стоимость стала являться базой для начисления налога.
На основании Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 — 2007 годы)», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 745, была создана
«автоматизированная система ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости» с целью обеспечения эффективного использования недвижимости, вовлечения ее в оборот, стимулирование инвестиционной деятельности на рынке в интересах общества. Она обеспечивала «доступность сведений кадастра, прозрачность рынка недвижимости, упрощения процедур оформления сделок с недвижимостью за счет создания системы электронного взаимодействия между органами (организациями) по формированию, кадастровому учету, технической инвентаризации, оценке, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органами по управлению государственным и муниципальным имуществом, налоговыми и другими органами, увеличение поступлений земельного налога и арендной платы за землю в бюджеты всех уровней».
С 1 марта 2008 года вступил в силу ФЗ от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», который регулировал отношения, «возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности, обеспечении информационного взаимодействия при проведении государственного кадастрового учета». Его цель — обеспечить государственные гарантии прав собственности на недвижимость, сбор имущественных налогов и выполнить задачи управления территориями.
До тех пор в стране учет и регистрацию объектов недвижимости проводили Росрегистрация, Роснедвижимость и Роскартография. Однако с 1 марта 2009 года происходило их соединение в Росреестр, в соответствии с п.1 Указа Президента Российской Федерации № 1847 от 25 декабря 2008 года «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии». Цель этого преобразования — «повышение доступности и качества услуг в сфере регистрации недвижимости и прав на нее, создание единого органа в сфере государственного кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество».
Государственный кадастр — это незаменимая, постоянно совершенствующаяся система информации, с помощью которой происходит государственное регулирование земельных отношений и управление земельными ресурсами страны[14].
Современные законодательные основы государственного кадастрового учета в
Российской Федерации В настоящее время законодательными основами кадастрового учета, также, как и регистрации прав, являются Конституция РФ, ГК РФ, Закон о регистрации и иные законы, изданные на их основе.
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года является основным законом государства и регулирует «основные права и свободы граждан, способы их защиты с помощью государства, а также основы государственного строя (форма правления, форма государственного устройства, политический режим)».
Гражданский кодекс № 51-ФЗ от 30 ноября 1994 года «регулирует:
- правовое положение участников гражданского оборота;
- основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав;
- права на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав);
- договорные и иные обязательства;
- другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников».
Закон о регистрации вступил в силу с 1 января 2017 года, отменив собой ФЗ от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признав недействующими большинство статей ФЗ № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», который был переименован в закон «О кадастровой деятельности». Помимо этого, в начале 2017 года произошло много важных и серьезных изменений[15].
Кадастровый учет недвижимости и государственная регистрация стали проводиться одновременно новым органом регистрации и учета — Единым Государственным Реестром Недвижимости (далее — ЕГРН). Он включил в себя данные из Государственного кадастра недвижимости (далее — ГКН) и Единого Государственного Реестра Прав (далее — ЕГРП). В ЕГРН вошли: реестр объектов недвижимости, реестр прав и их ограничений, реестр границ, книги учета документов, реестровые дела и кадастровые карты. Ведение ЕГРН стало осуществляться в электронном виде, однако реестровые дела остались храниться в бумажном варианте. Они состояли из бумажных заявлений и документов, оригиналы которых отсутствовали в иных архивах. ГКУ стал проводиться не только в отношении земельных участков, зданий, сооружений, помещений и объектов незавершенного строительства, но и единых недвижимых комплексов, машино-мест и иных прочно связанных с землей объектов недвижимости. Также произошли следующие изменения:
- учет недвижимости и регистрация прав стали осуществляться только Росреестром;
- кадастровый учет объектов и регистрация прав могли проводиться вместе или отдельно;
- изменились правила обращения с заявлением об учете или регистрации прав;
- сократились сроки учета и регистрации прав;
- уточнены основания приостановления учета и регистрации прав;
- отменилась выдача свидетельства о регистрации права;
- налажено межведомственное взаимодействие;
- ответственность была распределена между Росреестром, госрегистратором и другими лицами [2].
ГКУ начал существовать ещё во времена СССР. С тех пор он совершенствовался, повышалась его значимость и роль, расширялись функции и обеспечивалось удобство его ведения и применения. Первоначально, ГКУ — это учет наличия и распределения земли по угодьям и землепользователям. В наше время, согласно ст. 1 Федерального закона № 218-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», ГКУ — это «внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях, машино-местах, об объектах незавершенного строительства, о единых недвижимых комплексах и об иных объектах, которые прочно связаны с землей, то есть перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, которые подтверждают существование такого объекта недвижимости с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение его существования, а также иных сведений об объектах недвижимости».
Список использованной литературы
1. Электронный ресурс: http://rosreestr.ru/site/ — официальный сайт Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии - (дата обращения: 01.05.2018)
2. Непоклонов В.Б., Хабарова И.А. Российский и зарубежный опыт прогнозирования и планирования использования земель.// Геодезия и аэрофотосъемка, №3, 2017, С.100-104.
3. Полянская Г.Н., Рускол А.А. «Советское земельное право»: Учебник для юридических школ. — М., 1951.- 25 - 26с.
4. Хабарова И.А. Механизм формирования использования земель в Российской Федерации.// Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2017. № 6. С. 18-22.
5. «Декрет о земле» (принят II Всероссийским съездом Советов 27.10.1917)
6. Юрикова Ю.Ю. Совершенствование методики определения платы за сервитуты на землях сельскохозяйственного назначения / Ю.Ю. Юрикова, Е.В. Недикова // Вестник Воронежского государственного аграрного университета. - 2017. - № 3 (54). — C. 243.;
7. Союз Советских Социалистических Республик. Закон СССР от 13.12.1968 года № 3401-VII «Об утверждении основ земельного законодательства союза ССР и союзных
республик» [https://base.garant.ru/5380404/]: (ред. от 02.12.1987) // Правовая система «Гарант» (дата обращения 12.09.2018 г.)
8. Закон РСФСР от 21.12.1990 № 438-1 «О социальном развитии села» [http://legalacts.ru/doc/zakon-rsfsr-ot-21121990-n-438-1-red/]: (ред. от 28.04.1993) // Правовая система «Легалактс» (дата обращения 16.09.2018 г.)
9. Постановление Совмина СССР от 31.12.1954 № 2529 «О едином государственном учете земельного фонда СССР» [http://online.lexpro.ru/document/14009436]: (ред. от 22.05.1957 ) // Правовая система «Онлайн.лескпро» (дата обращения 03.09.2018 г.);
10. Постановление Совмина СССР от от 14.05.1970 № 325 «Об утверждении Положения о государственном контроле за использованием земель» [http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_7303.htm]: (с изм. и доп., внесенными Постановлениями Совмина СССР от 02.06.1976 N 407 — СП СССР, 1976, N 11, ст. 52; от 28.01.1983 N 98 — СП СССР, 1983, N 6, ст. 28) // Библиотека нормативно-правовых актов СССР "libussr" (дата обращения 02.09.2018 г.)
11. Указ Президента РФ от 27.12.1991 № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» [http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_206/]: // Правовая система «Консультант плюс» (дата обращения 16.09.2018 г.)
12. Постановление Правительства РФ от 25.08.1992 № 622 «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации» [http://docs.cntd.ru/document/9003143]: (ред. 04.08.1995) // Правовая система «Docs» (дата обращения 26.09.2018 г.)
13. Варламов А.А., Гальченко С.А., Антропов Д.В., Кузнецова С.Г., Валиев Д.С. Кадастр недвижимости [Текст]: учебное пособие по изучению дисциплины и выполнению курсового проекта «Кадастр недвижимости» для студентов направления 21.03.02. «Землеустройство и кадастры» / А.А. Варламов, С.А. Гальченко, Д.В. Антропов, Д.С. Валиев, С.Г. Кузнецова. — М.: ГУЗ, 2016. - 198 с.
14. Валиев Д.С., Желонкина Е.Э., Гулина А.В.Использование кадастровой и рыночной стоимости объектов недвижимостипри определении стоимости права аренды и размера арендной платы// Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2017. № 8. С. 60-63.
15. Хабарова И.А., Хабаров Д.А., Дручинин С.С.Повышение эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения в Московской области // Московский экономический журнал. 2017. № 3. С. 14.
16. Фомин А.А. Достаточна ли государственная поддержка АПК. Комбикорма. 2010. № 5. С. 4-5.
17. Фомин А.А. Оценка влияния вступления России в ВТО на состояние аграрного комплекса. Хлебопродукты. 2013. № 6. С. 4-7.
18. Шагайда Н.И., Фомин А.А. Продовольственная независимость, продовольственная безопасность и продовольственные санкции. Интеграл. 2014. № 5-6. С. 57-59.
19. Фомин А.А., Рубанов И.Н. Перспективы импортозамещения в отечественном сельском хозяйстве. Хлебопродукты. 2015. № 7. С. 6-7.
20. Чемодин Ю.А., Горбунов В.С. Методологические основы и механизмы устойчивого развития территории России на региональном уровне. Москва, 2018.
