CC BY
165
УДК 332:71
А.О. Киселева
СГГ А, Новосибирск
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВАЗАСТРОЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ
Земельная реформа в России изменила понимание земли, определив ее как объект недвижимого имущества, земельные ресурсы стали рассматриваться не только как средство производства, когда основной задачей землеустройства являлось повышение урожайности сельскохозяйственной продукции, приоритетными работами стали инвентаризация и межевание. Первая позволяет выявить не используемые земли или земли, используемые с нарушением земельного законодательства, получить информацию о состоянии всего земельного фонда. Популярность работ по межеванию возросла в связи с необходимостью разграничения государственной собственности на землю, установлении границ на местности, определении своих земельных владений предприятиям с целью, закрепления (оформления) своей собственности на земельные участки, определения земельных платежей. Землеустройство изучает закономерности функционирования и организации использования земли как объекта земельно-правовых, экономических, социальных, пространственных и природоохранных отношений и как система мероприятий представляет собой комплекс государственных и частных действий по осуществлению земельного законодательства, регулированию земельных отношений, созданию социально-экономических, территориальных и организационнохозяйственных условий для экономически и экологически целесообразного использования земельного участка.
В связи с необходимостью формирования земельных участков как объектов недвижимости возрастающей потребностью рационального использования земли, в соответствии с приоритетом использования земель по целевому назначению, ростом численности населения городов, увеличении плотности застройки населенных пунктов, ограниченности территории -приоритетными становятся задачи именно городского землепользования, его оптимизация.
Земли поселений являются пространственным операционным базисом для жилищного, административного, культурно-бытового и производственного строительства в городах с плотной застройкой мелкими участками и оцениваются по степени социального и инженерно-транспортного обустройства, экологической ситуации и т. д. При осуществлении государственного планирования, рационального использования и охраны земельных участков, при проведении землеустройства, создании и формировании земельных рынков, установлении размеров налогов, разрешении земельных споров обязательно используется кадастровая информация. В том числе градостроительные регламенты использования территорий (для незастроенных земельных участков и под транспортными сооружениями инженерных коммуникаций), а также градостроительный
паспорт (для застроенных земельных участков - даже частично). Качество городских земель определяется степенью их пригодности для строительства (создания) различных объектов и их дальнейшего функционирования (градостроительные показатели, показатели инженерно-геологических условий и экологического состояния).
Городские поселения при значительных отличиях по величине (численность и площадь) отличаются функциональным разнообразием и сложностью структуры, а, следовательно, что полнота и характер регламентов использования территории поселений, для них должны быть различны. Земельный участок представляет собой самый разнообразный по типам территориальный объект, который может быть представлен как целым комплексом видов использования, так и единственным видом из их множества, который регламентирует использование территории. Его можно представить как часть территории муниципального образования, которая используется определенным образом или намечается к использованию для одного из видов разрешенного использования. Кроме застроенных и незастроенных земельных участков можно выделить еще и участки земель общего пользования (улиц, площадей, уличных коммуникаций, как внешнего транспорта, так и магистральных инженерных сетей).
Земельная политика не стоит на месте. Вопросами городского землеустройства и поиском решений организации городских территорий занимаются: проф. Волков С.Н., Варламов, Печенов А.Н., Папаскири Т.В, Сай С.И., Комов Н.В., Аратский Д.Б., Лойко П.Ф., Жарников В.Б., Дмитриев А.В., Родин А.З., Спиридонов В.Ф., Беленький В.Р, Калинин А.А., Огарков А.П. Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации в 2004 году предложена новая концепция федеральных законов о планировании развития территорий, зонирования территорий и о строительной деятельности, в области кадастра ведется работа по переходу к единому кадастру объектов недвижимости, продолжается создание федеральной системы регистрации прав на недвижимое имущество. В сфере налогообложения - поэтапный переход к принципу налогообложения на основе массовой оценки. Кардинальные перемены происходят в строительной деятельности - реализуется переход к системе «единого окна» при экспертизе проектной документации и выдачи разрешений на строительство. 2005 год введен аукционный порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства. В сфере публичных ограничений использования земли появился институт правового зонирования, регламентируемый Градостроительным кодексом. Решается вопрос с определением выкупных цен на земельные участки, здания и сооружения [1]. Тем не менее, существует ряд проблем при решении вопросов управления земельными ресурсами именно городских территорий, при определении методов управления городскими землями, оптимизации использования пространства, в том числе отсутствие модели определения оптимального размера площади земельных участков различного функционального назначения.
Как отмечено в работе Жарникова В.Б.: В городах незавершенно разделение собственности, нет прозрачных правил приватизации земель. Признание важности городского землеустройства (с учетом принципов градостроительства) возрастает. Высок уровень бюрократизма процедур планирования и предоставления земельных участков. Планы зонирования рассматриваются скорее как бюрократический инструмент, а не средство создания динамического землеустройства и эффективного рынка городской недвижимости. Главной причиной отсутствия хороших планов является отсутствие правовой ясности в процедурах ответственности планирования, выдачи разрешений на строительство, реализации и контроля на всех уровня [2]. Кроме того, остаются проблемы кадастровой оценки земель, а соответственно и реализация современных систем налогообложения. Проблемы формирования отечественного кадастра недвижимости. Определение основных и эффективных методов и принципов управления городскими территориями. Определение особенностей и тенденций в использовании городских территорий, а также факторов, влияющих на использование территорий организацию и оценку эффективности землепользования и землевладения. Среди основных причин можно назвать следующие: недостаточное финансирование в сфере землепользования, осуществляемое по остаточному принципу. Политизированность земельных отношений, непоследовательность земельной политики, на государственном уровне отсутствует ее четкая и последовательная концепции реализации. Неэффективность контроля, дублирование обязанностей восемью ведомствами, нарушен баланс между хозяйственным освоением земель и защитой их от деградации. Системы расселения не соответствуют новым земельным отношениям. Нет разграничения компетенции государства и конкретных землепользователей в решении вопросов обустройства территории. Растет уровень деградации почвенного покрова. Наблюдается экологический дисбаланс соотношения угодий в региональных системах землепользования. Отсутствует должная правовая защита правообладателей, прежде всего через права на землю.
Анализируя существующую систему землеустройства, мы пришли к выводу о необходимости введения понятия «городское землеустройство». Сформулируем данное понятие: городское землеустройство - это
планирование и организация рационального землепользования территории города (применительно ко всем земельным участкам и территории (которая не определена как земельный участок) категории земель поселений, различного функционального назначения, различных форм собственности, включенных в городскую черту).
Обозначим и ряд других проблем не менее актуальных для застроенной территории города. На наш взгляд актуальными в настоящее время являются следующие:
- Использование земельных участков не по целевому назначению. Пространственный базис территории города необходимо постоянно поддерживать за счет определенного соотношения категорий земель. Цель
использования земельного угодья определяется согласно правоустанавливающим и правоудостоверяющим право на землю. Однако, отнесение земель к категории не должно отождествляться с обладателем права на землю, поскольку категория земель определяется целевым назначением, порядком и пределом использования земель, а не обладателем права. Использование земельного участка не по целевому назначению влечет за собой принудительное прекращение право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненно наследуемого владения земельным участком, аренда земельного участка [3].
Альтернатива: Целевое назначение - это общественные и частные условия разрешенного использования земельного участка, поэтому для городских земель, где все земли относятся к одной категории - «земли поселений», необходимо уточнение функционального использования через градостроительные регламенты.
- Изъятие (выкуп) и предоставление земельного участка для строительства. Осуществление инвестиций, возрождение строительства невозможны без предоставления земельных участков для строительства, реконструкции объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, отрасли промышленности и энергетики, связи и иных коммуникаций. Именно в порядке землеустройства осуществляется предоставление, изъятие земельного участка, установление городской черты и ее изменение, при этом представляет собой не только технический, но и правовой процесс, в том числе и наделением субъекта права определенными правами и обязанностями. Сегодня практически все земельные ресурсы страны, включая федеральные, находятся в распоряжении органов местного самоуправления, которые на практике осуществляют отвод земель и их перераспределении, без соответствующей градо- и земельной документации, без учета экологических особенностей такого отвода, или изъятия, что в некоторых случаях приводит к деградации земель, крайнему ослаблению материальной базы АПК, отсталости его инфраструктуры и в итоге к неэффективности городского землепользования [1].
Альтернатива: Изъятие (выкуп), и предоставление земельных участков должны осуществляться не стихийно, а в соответствии с обоснованными земельно-хозяйственными проектами.
- Правовой вакуум. По данным центра земельного права и экономики природопользования в настоящее время принято более 1 000 нормативноправовых актов на фед. уровне, на уровне субъектов более 20 000 актов. Однако многие из них носят декларативный характер, что позволяет чиновникам трактовать их в зависимости от ситуации, это в свою очередь способствует формированию бюрократизированных земельные отношения. Кроме того, многие земельно-правовые нормы носят отсылочный характер, не обозначая конкретного механизма как действовать в той или иной ситуации.
Необходимо совершенствовать законодательство в сфере ограниченного права - сервитут. Особенностью размещения линейных объектов является то,
что они лишь частично ограничивают права собственника земельного участка, на котором расположены, и в основном не препятствуют использованию земельного участка по целевому назначению. Оформление прав собственности или аренды является нецелесообразным, исключением могут стать случаи строительства и реконструкции линейных сооружений, которые нуждаются в отдельном правовом регулировании. В настоящее время в Минюст России представлена концепция изменений законодательства о частных и публичных сервитутах, которая предоставит возможность выбора между собственностью (арендой) или установлением сервитута [4].
Альтернатива: Необходимость разработки такой правовой базы, которая будет содержать конкретные материальные и процессуальные нормы.
- Оторванность ряда проектных решений от реальных возможностей городов, для которых они разрабатываются, их юридическая незащищенность, отсутствие гибкости при их реализации. Не осваиваются генеральные планы, и как следствие теряется их актуальность на сегодняшний день [5].
В большинстве случаев землеустроительные работы проводились без осуществления предпроектных проработок (схем землеустройства, проектов территориального землеустройства), без надлежащего экономического обоснования, а в ряде случаев - специалистами, не имеющими соответствующей квалификации [4].
Альтернатива: необходимость создания единого информационного поля города, разработка главной проектной документации, которая отвечает требованию актуальности и может быть мобильна, т.е. постоянно обновляема.
- Разграничение прав собственности: С одной стороны - излишнее разграничение прав на свободные земельные участки и участки под приватизированной недвижимостью, которые необходимо оформить в частную собственность или долгосрочную аренду. А с другой -неэффективная процедура согласования интересов сторон при разграничении (согласование перечней земельных участков). Так, например, подготовка одного перечня земельных участков, при отсутствии спора по земельным участкам при наличии всех необходимых документов в среднем занимает 7-9 месяцев, перечни пересылаются в различные инстанции шесть раз и при этом с каждого документа снимается три копии, все это влечет как экономические, так и временные затраты.
Альтернатива: В данный момент проходит чтение законопроекта, который упростит процедуру разграничения.
- Проблема межевания земельных участков городских территорий. Процесс формирования, согласования и утверждения землеустроительных дел различен, хотя нормативные требования одни, различны требования принимающей стороны, методические рекомендации трактуются по-разному, большую роль играет человеческий фактор и благосклонность чиновников, процесс затягивается на очень длительное время.
Альтернатива: разработка единого алгоритма формирования
землеустроительных дел, с четкой последовательностью, а также правами и обязанностями сторон, сокращение сроков по проверке и утверждению проектов.
- Проблема установления минимальных и максимальных размеров земельных участков. Определение норм отвода осуществляется устаревшими СНиПами, которые не отвечают требованию времени, или исходя из корыстных интересов чиновников. Нет законодательных и методических нормативов определения оптимального размера земель. Земельный кодекс содержит только отсылочные статьи.
Альтернатива: необходимо разработать систему критериев, от которых зависит норма отводимой площади землевладения для различного функционального использования. В том числе ввести критерий определения вреда на окружающую природную среду, после введения в действие объекта.
- Зонирование. Выполняется не комплексно, в разных городах выполняются разные его виды. Кроме того, практически отсутствует правовое зонирование, а хотя именно оно осуществляется в порядке землеустройства.
Альтернатива: федеральная поддержка данной программы:
законодательная, методическая, финансовая.
- Проблемы точечной застройки, которые являются и социальными,
Альтернатива: выделение зон перспективной застройки, переход к
комплексному освоению территорий, в том числе за счет сноса ветхого жилого фонда города.
В связи с вышеобозначенными проблемами основными задачами городского землеустройства должны стать:
- Создание системы эффективного землепользования, основанной на системе планирования и проектирования на всех уровнях, отвечающей требованиям актуальности;
- Необходимо создание инфраструктуры системы улучшения
недвижимости: ипотечное кредитование, земельные биржи, система
земельных банков, земельный суд, система мониторинга земель и контроля за их состоянием;
- Оптимальное пространственное развитие структуры поселений, федеральная поддержка законодательная, методическая, финансовая. А также разработка системы критериев, которые влияют на норму отводимой площади землевладения для различного функционального использования.
- Разработка единого алгоритма формирования землеустроительных дел, с четкой последовательностью, а также правами и обязанностями сторон;
- Необходимость разработки такой правовой базы, которая будет содержать конкретные материальные и процессуальные нормы.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Лойко, П.Ф. Земельные преобразования в России в 1991-2006 годах: ошибки и просчеты; пути выхода из кризисного состояния современного землепользования страны [Текст] / П.Ф. Лойко // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. - 2006. - № 7. - С. 4-13.
2. Жарников, В.Б. Современные механизмы земельной реформы и роль землеустроительной науки в их реализации [Текст] / В.Б. Жарников, Е.В. Епифанова // ГЕ0-Сибирь-2005. Т.3. Землеустройство, кадастр земель и недвижимости и лесоустройство. Сб. материалов науч. Конгресса «ГЕ0-Сибирь-2005», 25-29 апреля 2005 г., Новосибирск. - Новосибирск: СГГА, 2005. - С. 3-10.
3. Семенищенков, А.А. Предоставление земельных участков для строительства объектов нефтегазового комплекса, промышленности, транспорта, линий связи и электропередачи [Текст] / А.А. Семищенков // Земельный вопрос. - 2003. - № 3(18). - С. 35-47.
4. Лойко, П.Ф. 0сновные направления совершенствования нормативно-правовой базы в сфере землеустройства на современном этапе [Текст] / П.Ф. Лойко, Н.В. Сазонов // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. - 2006. - № 9. - С. 8-2.
5. Подковырова, М.А. Практикум по дисциплине «земельно-хозяйственное устройство поселений: учеб. пособ. [Текст] / М.А. Подковырова; ОмГАУ. - Омск, 2004.
© А.О. Киселева, 2007
