CC BY
423
Роль градостроительного кадастра в системе государственного учета объектов недвижимости
А. Береговских
директор ООО «Мастерская территориального планирования «Град» (г. Омск)
Прежде чем мы определим роли двух важнейших видов деятельности государственного уровня, которые постоянно упоминаются где-то рядом, но редко вместе как взаимосвязанные системы, попытаемся выстроить логическую последовательность действий, направленных на достижение целей при создании государственного градостроительного кадастра (ГГК) и системы государственного учета объектов недвижимости, а также определиться с основными понятиями.
Государственный градостроительный кадастр. Государственный градостроительный кадастр - это государственная информационная система сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности, в том числе для осуществления изменений объектов недвижимости (статья 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Цель создания ГГК определена постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 1999 года № 271 «Об утверждении Положения о ведении государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации». Целью ведения градостроительного кадастра и мониторинга является обеспечение заинтересованных органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверной информацией о среде жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях, в том числе об ограничениях использования территорий и объектов недвижимости в градостроительстве, другой информацией, необходимой для градостроительной, инвестиционной, землеустроительной и иной хозяйственной дея-
тельности, оценки и налогообложения объектов недвижимости.
Государственный учет объектов недвижимости. Цель - осуществление государственного контроля за градостроительной деятельностью, совершенствование планирования развития территорий и поселений, обеспечение органов государственной власти достоверной информацией о среде жизнедеятельности (постановление Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2000 года № 921).
Проведем сравнительный анализ.
К задачам градостроительного кадастра относятся:
1) обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверной информацией о среде жизнедеятельности или информацией о современном состоянии городской территории;
2) обеспечение перечисленных субъектов достоверной информацией о предполагаемых изменениях среды жизнедеятельности или информацией утвержденной градостроительной документации;
3) обеспечение информацией об ограничениях использования территорий и объектов недвижимости в градостроительстве;
4) обеспечение деятельности в сфере регулирования и учета строительных изменений недвижимости и улучшения инвестиционного климата;
5) создание экономического блока по определению базовой стоимости земельных участков в соответствии с настоящим или предполагаемым функциональным использованием, определению нормативной налогооблагаемой базы по существующим объ-
ектам недвижимости или перспективной налогооблагаемой базы с учетом повышения эффективности использования каждого конкретного территориального образования.
К задачам государственного технического учета и технической инвентаризации относятся:
1) обеспечение полной объективной информацией органов государственной власти, на которые возложен контроль за осуществлением градостроительной деятельности (Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России) и территориальные органы архитектуры и градостроительства);
2) формирование в целях совершенствования планирования развития территорий и поселений обобщенной информационной базы об объектах градостроительной деятельности и их территориальном распределении. (Комментарий - эта задача полностью соответствует задаче, сформулированной в массиве документов градостроительного кадастра - «Современное состояние территории».);
3) обеспечение полноты и достоверности сведений о налоговой базе (налоговые службы);
4) информационное обеспечение функционирования системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним);
5) сбор и предоставление сведений об объектах градостроительной деятельности для ведения государственного статического учета (органы государственной статистики).
Цели и задачи явно перекликаются. Речь все время идет об одном и том же - о системе управления развитием территорий, контроле за градостроительной деятельностью, сборе налогов, об учете объектов недвижимости и т. д. Но ни в том ни в другом документе, хотя они подготовлены одним органом (Госстроем России) в течение одного года, ничего конкретного о связи градостроительного кадастра и обобщенной информационной базы об объектах градостроительной деятельности не сказа-
но. Кроме того, не понятен терминологический творческий поиск вокруг объекта недвижимости. В положении о градостроительном кадастре чаще упоминается «объект недвижимости», а в положении об учете -«объект градостроительной деятельности».
Чтобы установить четкую взаимосвязь двух видов деятельности, нужно определиться с понятиями.
Что такое объект недвижимости?
Что такое объект градостроительной деятельности?
Ответы на эти вопросы дают множество законодательных документов: Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и другие правовые акты.
Пункт 1 (абзац 1) статьи 130 ГК РФ гласит: «К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения».
Статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации уточняет понятие следующим образом: «Объекты недвижимости в градостроительстве (далее - объекты недвижимости) - объекты, в отношении которых осуществляется градостроительная деятельность и которые определены в абзаце первом пункта 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации» (получается, что если в отношении дерева не осуществляется деятельность, оно не является недвижимостью в градостроительстве, если же дерево художественно постричь, оно вполне сойдет за недвижимость?).
Госстрой России в положении об организации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов недвижимости в Российской Федерации, утвержденным постановлением от 30.12.1999 № 93 поясняет, что государственному тех-
ническому учету подлежат здания, сооружения жилищно-гражданского и производственного назначения, включая обособленные комплексы (технологические или хозяйственные), представляющие собой единое целое и предназначенные для выполнения определенных функций, прочие объекты, учет которых установлен российским законодательством.
К положению прилагается примерный перечень объектов недвижимости различных видов их использования, подлежащих государственному техническому учету и технической инвентаризации, включающий объекты жилого фонда, здания и сооружения учреждений и предприятий социального и культурно-бытового обслуживания населения, здания (части зданий) и сооружений производственного назначения, складские здания (части зданий) и сооружения, объекты внешнего благоустройства, объекты зеленых насаждений, объекты инженерной инфраструктуры, садовые и дачные дома и сооружения, иные здания и сооружения -исторические памятники, незавершенные строительные объекты. В документе указывается, что «назначение недвижимости в законодательных и нормативных актах, регистрационных записях, учредительных документах, договорах и иных документах, имеющих юридическую значимость, должно устанавливаться исходя из статей 133, 134 и 135 Гражданского кодекса Российской Федерации как главная вещь с принадлежностями. При этом для строений и сооружений главная вещь в составе сложной вещи должна определяться как средство достижения цели, принадлежностью которого является земельный участок, предоставленный для эксплуатации строения».
Имеет смысл доподлинно привести определения ГК РФ, содержащихся в указанных статьях.
Статья 133. «Неделимые вещи. Вещь, раздел которой в натуре невозможен без изменения ее назначения, признается неделимой.»
Статья 134. «Сложные вещи. Если разнородные вещи образуют единое целое, предполагающее использование их по общему назначению, они рассматриваются как одна
вещь (сложная вещь). Действия сделки, заключенной по поводу сложной вещи, распространяется на все ее составные части, если договором не предусмотрено иное.»
Статья 135. «Главная вещь и принадлежность. Вещь, предназначенная для обслуживания другой, главной, вещи и связанная с ней общим назначением (принадлежность), следует судьбе главной вещи, если договором не предусмотрено иное.»
Исходя из сказанного можно сделать простой вывод, что главным, определяющим понятием при формировании объекта недвижимости является его назначение. Объект недвижимости в наиболее общем случае - это здание (сооружение или комплекс) и непрерывно связанный с ним и предназначенный для его эксплуатации земельный участок. Границы земельного участка при его предоставлении устанавливаются соответствующими органами власти в соответствии с градостроительными требованиями. Статья 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации дает подробный перечень градостроительных требований. То есть речь идет о едином объекте недвижимости. Но, к сожалению, этот документ так и не вступил в силу. Другого документа, дающего четкое определение объекту недвижимости, нет. До сих пор не работает понятие «формирование объекта недвижимости». Таким образом, здание- само по себе, земельный участок - сам по себе, а градостроительные требования витают вокруг них как неприкаянные.
В настоящее время объект недвижимости формируется примерно следующим образом:
• на владение (использование) земельным участком документы оформляют комитеты по земельным ресурсам и землеустройству и осуществляют учет этих участков в государственном земельном кадастре;
• на владение (использование) зданием или сооружением документы оформляют уполномоченные организации технической инвентаризации;
• градостроительные требования вдогонку пытаются формулировать органы архитектуры и градостроительства.
Государственную регистрацию прав на недвижимое имущество осуществляют учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», принятым 21 июля 1997 года. Этот закон дает недвижимому имуществу определение, отличное от приведенных ранее: «Недвижимое имущество (недвижимость), права на которое подлежат государственной регистрации - земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, леса и многолетние насаждения, кондоминиумы, предприятия как имущественные комплексы». Приведенное толкование термина «недвижимость» дает ясно понять, что здания и земельные участки, на которых эти здания расположены, представляют собой различные объекты недвижимости.
Продолжим изучение федерального законодательства по рассматриваемому вопросу. Федеральным законом «О государственном земельном кадастре», принятым 2 января 2000 года, определено следующее понятие: «Земельный участок - часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы, которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами». Согласно этому Федеральному закону здания и сооружения связываются неразрывной нитью с землей, но объектами недвижимости не называются и слово «недвижимость» не упоминается. Весь объем «значимости» поглотил термин «земельный участок», а то, что он тоже является объектом недвижимости, мы можем узнать из других (названных) законодательных документов.
Анализируя трактовки такой категории, как «объект недвижимости», хочется вспомнить все известные афоризмы о «великом и могучем русском языке», а также об исконно русском «словоблудии». Не может быть, чтобы законотворческим коллективам не хватило слов для создания ясной структуры терминов, работающих в сфере недвижимости. Чем же руководствоваться организациям, уполномоченным осуществлять государственную деятельность в сфере управления недвижимостью?
Вероятно, Правительство Российской Федерации также обеспокоено таким, мягко сказать, беспорядком в сфере управления и учета недвижимости. А как можно управлять тем, не зная чем? За последние годы на федеральном уровне произошло несколько реструктуризаций ведомств, контролирующих градостроительные, земельные и имущественные вопросы. И, видимо, не дождавшись сбалансированных действий от Госстроя России и тогдашнего Роскомзе-ма, Правительство Российской Федерации постановлением от 18 июля 2000 года № 536 утверждает перечень полномочий вновь созданного Министерства имущественных отношений Российской Федерации, а именно:
1) проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;
2) приватизация, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции;
3) регулирование деятельности на рынке недвижимости и при осуществлении оценочной деятельности;
4) координация в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, деятельности в области имущественных и земельных отношений иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В целях обеспечения взаимодействия и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской
Федерации на долгосрочную перспективу распоряжением от 26 июля 2000 года № 1072-р (в редакции от 27.12.2000) утвержден план действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы. Основной задачей государственной политики в сфере земли и иной недвижимости на 2000 - 2001 годы планом действий определено обеспечение условий для эффективного использования и развития недвижимости в интересах удовлетворения потребностей общества и граждан.
Правительство Российской Федерации обещает настаивать на внесении в законодательство Российской Федерации поправок, которые обеспечат вовлечение земли и недвижимости в хозяйственный оборот, четко разграничат соответствующие права собственности между разными уровнями власти. Были определены следующие приоритетные меры для решения этих задач:
• создание единого объекта недвижимости на основе прав на земельный участок;
• обеспечение передачи участков под зданиями, сооружениями, организациями в собственность тех лиц, которым эти объекты принадлежат на праве собственности;
• передача земельных участков, используемых для нужд городов и поселений, в собственность муниципальных образований, разграничение земель между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
• обеспечение возможности гражданского оборота единых объектов недвижимости;
• введение единой системы регистрации прав на недвижимость (в том числе и в сельском хозяйстве);
• обеспечение гарантий надежности регистрации прав на недвижимость, доверия к записям единого государственного реестра прав, а в перспективе - переход к принципу полной защиты государством имущественных прав добросовестного приобретателя;
• ведение общегосударственного земельного кадастра;
• стимулирование ипотечного кредитования с использованием в качестве обеспечения земельных участков и других объектов недвижимости.
С целью реализации плана действий в области развития рынка земли и иной недвижимости утверждены основные мероприятия, которые будет проводить Правительство Российской Федерации, определены ответственные исполнители по подготовке соответствующих документов и сроки представления их в Правительство Российской Федерации.
Содержание основных мероприятий:
• правовое урегулирование процедуры землеустройства (формирование земельных участков в качестве объектов недвижимости с целью вовлечения их в гражданский оборот);
• установление процедуры передачи владельцам зданий и предприятий в собственность земельных участков, на которых они расположены;
• установление принципов управления государственной и муниципальной недвижимостью, включая установление принципа предоставления земельных участков по застройку в собственность или в долгосрочную аренду (по желанию заявителя) на конкурсной основе;
• определение принципов, правил и процедур изъятия недвижимости для государственных и муниципальных нужд;
• внесение изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации в части отражения базового принципа единства прав на объект недвижимости;
• разграничение права собственности на землю на федеральном и муниципальном уровнях;
• создание государственной системы учета единых объектов недвижимости (включая земельные участки, расположенные и вновь возводимые на них объекты) на базе государственного земельного кадастра;
• определение механизма, порядка и сроков введения государственного гарантирования зарегистрированных прав на недвижимость добросовестных правообладателей. Внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
План действий, безусловно, ориентирует нас на создание четкой системы управ-
ления недвижимостью, основой которой должна стать единая государственная система учета объектов недвижимости.
Неслучайно мы привели полный перечень мероприятий, который на первый взгляд достаточно логичен и охватывает необходимый круг проблем.
Но кажется странным, что ни в одном пункте даже не упоминается о необходимости реформирования отдельных видов деятельности в сфере градостроительства, а ведь именно к градостроительной деятельности относится определение видов использования земельных участков, его разрешенного использования, его назначения! В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации «разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве - использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также сервитуты».
Каким образом этот важнейший этап при формировании объекта недвижимости может вписаться в стройный план действий, пока непонятно. Очевидно, что необходимо внести изменения и дополнения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, необходимо принятие Федерального закона «О государственном градостроительном кадастре» и многих других нормативных правовых документов.
В развитие Плана действий Правительством Российской Федерации принято постановление от 31 марта 2001 года № 242 «О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2002 год и проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год», в соответствии с которым Федеральной службой земельного кадастра России (Росземка-дастр) и Министерством имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России) разработан проект федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости на 2002-2007 годы» с подпрограммой «Инфор-
мационное управление недвижимостью, реформирование и регулирование земельных и имущественных отношений». Основными задачами программы являются:
• создание на территории Российской Федерации единой системы государственного учета объектов недвижимости на базе земельного кадастра;
• создание автоматизированной системы управления недвижимостью, реформирования и регулирования земельных и имущественных отношений;
• разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• постановка на государственный кадастровый учет земельных участков всех форм собственности и связанных с ними объектов недвижимого имущества;
• разработка и совершенствование нормативной правовой базы реализации государственной политики в области государственного земельного кадастра и учета недвижимости, реформирования земельных и имущественных отношений;
• создание автоматизированных банков данных о земельных участках и связанных с ними объектах недвижимого имущества (зданиях и сооружениях) как единого государственного информационного ресурса;
• развертывание программно-технических комплексов, современных отечественных информационных технологий и программных средств, средств защиты информации, обеспечивающих автоматизацию процессов формирования, учета, оценки, управления и распоряжения землей и иным недвижимым имуществом;
• организация и проведение подготовки и переподготовки кадров, обеспечивающих государственный кадастровый учет земли и иных объектов недвижимости, кадастровую оценку земель и управление недвижимостью на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Анализируя задачи Программы, можно сделать вывод о том, что авторам показался слишком долгим путь последовательно-
го формирования объектов недвижимости на основе градостроительных требований, хотя Градостроительный кодекс Российской Федерации никто не отменял.
В настоящее время программа работает на территории всей России. Что такое объект недвижимости не определено - это все что угодно: здание, часть здания, киоск, тротуар, асфальтовое покрытие вокруг здания, ограждение, то есть все, что когда-то в спешке было внесено в планы приватизации и все, на что будет заказан технический паспорт.
Правила формирования объектов недвижимости также отсутствуют, но есть методические рекомендации Росземкадастра по формированию земельных участков, которые также не учитывают ни градостроительных требований, ни нормативов определения размеров земельных участков.
Разграничение земель по формам собственности происходит с одержимым рвением, в регионах установлены планы по количеству штук землеустроительных дел (20-50 дел в месяц). Границы участков устанавливаются на основе материалов инвентаризации, на основе постановлений 30-40-х годов прошлого века, на основе распоряжений о предоставлении участков под строительство. Согласования с органами архитектуры и градостроительства не проводятся. Не учитываются красные линии, не установлены границы поселений. Как можно разграничить государственные и муниципальные земли без проекта черты поселения или черты муниципального образования в соответствии с вновь принятым законом «Об основах местного самоуправления»? Оказалось, на основе проекта территориального землеустройства! Росземкадастр исключил из методики положение (которое содержится в Федеральном законе «О землеустройстве») о том, что в основе территориального землеустройства должна быть градостроительная документация. Какими будут последствия такого массового мероприятия - предположить не трудно. Трудно лишь точно назвать величину ущерба, но что он огромен - бесспорно.
На основании представленного анализа можно сделать вывод о том, что рекомендованные мероприятия являются многотрудными, но малоэффективными. В связи с этим с
целью создания единой системы государственного планирования развития территорий и учета объектов недвижимости предлагаем.
1. Дать следующее определение объекту недвижимости - земельные участки, здания и сооружения, в том числе незавершенные строительные объекты, объекты инженерной и транспортной инфраструктуры, сформированные в установленном порядке и учтенные уполномоченными государственными органами.
Классификатор нужно создать на основе перечня сформулированного Госстроем России в положении об организации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов недвижимости в Российской Федерации, утвержденным постановлением от 30.12.1999 № 93.
Сформированный объект недвижимости должен иметь характеристики по следующим направлениям: назначение, соответствующее разрешенному использованию объекта недвижимости (градостроительные требования, в том числе проект границ земельного участка); технические характеристики здания или сооружения; план земельного участка (землеустройство); оценочные характеристики.
2. Правила формирования объекта недвижимости должны основываться на следующих положениях:
1) разрешенное использование и проектные границы земельного участка определяются на основе данных ГГК или в случае нового строительства - на основе градостроительного обоснования, согласованного с органами архитектуры и градостроительства и оформляются в виде заключения о градостроительных требованиях. Исполнители - градостроители;
2) технические характеристики здания и сооружения определяются путем технической инвентаризации и представляют собой технический паспорт. Характеристики земельного участка определяются путем выноса проектных границ на местность и оформляются в виде землеустроительного (межевого) дела. Исполнители - техники-инвентаризаторы и землеустроители;
3) экономические характеристики включают данные о рыночной оценке объекта недвижимости, в том числе земельного участка. Исполнители - независимые оценщики.
Вывод напрашивается сам собой: наиболее эффективное выполнение работ по формированию объектов недвижимости смогли бы обеспечить частные агентства, имеющие в своем штате всех необходимых специалистов. Результатом совместного труда мог бы стать градостроительный паспорт единого объекта недвижимости.
3. Для наведения порядка во всех сферах работы с недвижимостью необходимо четко разграничить виды деятельности: производство, управление, учет.
Производственная деятельность должна выполняться специализированными организациями и включать в себя всю работу, связанную с созданием градостроительного паспорта. Это - коммерческая деятельность.
Управленческая деятельность включает в себя необходимые согласования и принятие управленческих решений о предоставлении земельных участков, о вводе объектов в эксплуатацию и др. Это - прерогатива органов государственной власти и местного самоуправления.
Учет объектов недвижимости должен осуществляться в градостроительном кадастре, в земельном кадастре, в кадастре недвижимости, а учет прав - в учреждении юстиции. Вывод: необходимо создание единого центра по государственному учету объектов недвижимости и прав на них в системе Министерства юстиции Российской Федерации. Центр, в свою очередь, должен предоставлять все необходимые данные в кадастровые службы разных ведомств.
4. Создание единого кадастра недвижимости как составной части государственного градостроительного кадастра.
Создание кадастра недвижимости осуществляется путем объединения данных земельного кадастра (создатели - земельные кадастровые палаты), данных обобщенной информационной базы об объектах градостроительной деятельности (бюро технической инвентаризации), адресного плана, красных линий, проектов межевания и сведений о разрешенном использовании градостроительного кадастра (органы архитектуры и градостроительства).
На основе данных кадастра недвижимости может быть сформирован градострои-
тельный паспорт на каждый объект.
5. Создание системы государственного учета объектов недвижимости.
Результатом деятельности системы должно стать следующее:
1) оперативное предоставление информации всем заинтересованным лицам и государственным органам. Градостроительный паспорт может быть выдан как на конкретный объект, так и на любой объект градостроительной деятельности (поселение, район и т. д.);
2) быстрое оформление и переоформление прав на недвижимость, в том числе выдача разрешений на реконструкцию и перепрофилирование объекта;
3) разграничение государственной собственности на землю;
4) поступление налоговых и арендных платежей за землю;
5) эффективное управление территориальным развитием.
Как достичь такого результата? Где взять деньги?
Ответ прост - необходимо внести изменения в действующую федеральную целевую программу «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости на 2002-2007 годы» с подпрограммой «Информационное управление недвижимостью, реформирование и регулирование земельных и имущественных отношений». Причем финансовых возможностей, предусмотренных программой, при умелой организации процесса и исключении собственнических ведомственных интересов создателей баз данных хватит на полноценное создание системы управления недвижимостью.
Подводя итог сказанному, следует вывод, что роль ГГК в системе государственного учета безусловно велика и переоценить ее невозможно. Государственный градостроительный кадастр - это единственный комплексный механизм, способный всесторонне представить объект недвижимости и для органов государственной власти, и для органов местного самоуправления, и для собственников объектов недвижимости, обеспечив интересы всего общества в целом и отдельного индивидуума в частности.
