CC BY
319
Правовое обеспечение государственных информационных систем в сфере недвижимости
А.А. Варламов
член-корреспондент Российской академии сельскохозяйственных наук, профессор Государственного университета по землеустройству, доктор экономических наук (г. Москва)
Анатолий Александрович Варламов, [email protected]
Система нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней включает в себя ряд документов. В структуре нормативных правовых актов можно выделить:
а) основные законы, как правило кодифицированные, формирующие понятие, режим и особенности регулирования различных видов недвижимого имущества (Конституция Российской Федерации, Гражданский, Земельный, Лесной, Водный, Градостроительный, Жилищный кодексы Российской Федерации [1-7]);
б) федеральные законы, регламентирующие специальные нормы в сфере кадастровых и информационных отношений (федеральные законы «О государственном кадастре недвижимости», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «Об ипотеке (залоге недвижимости» [6-8]), и другие законы;
в) специальные нормативные правовые акты (приказы Министерства юстиции Российской Федерации «Об утверждении форм заявлений о государственном кадастровом учете недвижимого имущества» и «Об утверждении порядка ведения государственного кадастра недвижимости» [22, 24]).
При этом надо учесть, что идеология всех указанных кодексов (за исключением Гражданского кодекса Российской Федерации) основана на единой концепции управления земельно-имущественным комплексом,
впервые сформулированной в Конституции Российской Федерации. Так, Конституция Российской Федерации применительно к сфере регулирования кадастровых и иных земельно-имущественных отношений включает три группы норм:
а) нормы, определяющие принципы осуществления права собственности на имущество в сфере имущественных отношений;
б) основы федеративного устройства государства и разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений;
в) о введении принципа прямого действия Конституции Российской Федерации и порядка принятия федеральных законов в сфере имущественных отношений.
Например, полномочия Российской Федерации в сфере кадастровых отношений основываются на статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми к ведению Российской Федерации относятся:
• принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением (в том числе в сфере регулирования кадастровых отношений);
• определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (в систему государственного кадастра недвижимости также входят сведения о прохождении Государственной гра-
ницы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий);
• формирование федеральной государственной собственности (прежде всего на земельные участки и расположенные на них сооружения, на иные природные ресурсы) и управление ею и т. д.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены:
• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами;
• разграничение государственной собственности (прежде всего на землю, другие природные ресурсы);
• природопользование;
• охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
• формирование особо охраняемых природных территорий и управление ими;
• контроль за исполнением административного, административно-процессуального, трудового, семейного, жилищного, земельного, водного, лесного и иного законодательства.
Важным нормативным правовым актом в сфере регулирования кадастровых отношений, безусловно, является Гражданский кодекс Российской Федерации (далее -ГК РФ), прежде всего его первая, вторая и отчасти третья части. Нормы ГК РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ (в редакции Федерального закона от 26 июня 2007 года № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации») определяют:
• понятие и категории недвижимого имущества (ст. 130);
• особенности его правового режима, в том числе обязательность государственной регистрации прав и сделок с ним (статьи 131, 219, 223);
• понятие и виды вещных прав (ст. 216);
• приобретение и прекращение прав на недвижимое имущество (главы 14, 15);
• возможности защиты вещных прав (гл. 20);
• основные положения обязательств и договоров, объектами которых может выступать недвижимое имущество, и другие нормы.
Особое значение имеют нормы статьи 130 ГК РФ, в которой определено, что относится к недвижимому имуществу - земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, подлежащие государственной регистрации, а также воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты.
Стоит также отметить статьи 131 и 132 ГК РФ, в которых отмечено, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав (ЕГРП) органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Как правило, кадастровый учет будет предшествовать внесению записи в ЕГРП о правах конкретного лица на этот объект недвижимости и представлять большинство данных об этом объекте для их учета в ЕГРП. В свою очередь, при переходе прав на недвижимое имущество к другому лицу в результате совершения сделки органы по регистрации прав будут оперативно передавать уточненные данные органам кадастрового учета.
Земельный кодекс Российской Федерации регулирует особый режим такого объекта недвижимого имущества, как земельный участок. Применительно к кадастру недвижимости он определяет:
• объекты земельных отношений (ст. 6);
• состав земель (ст. 7);
• вещные права на землю (пожизненно наследуемое владение, постоян-
ное (бессрочное) пользование, право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), безвозмездное срочное пользование земельными участками (гл. 4);
• порядок осуществления права собственности на землю (главы 3, 5);
• возникновение и прекращение прав на землю (главы 5, 7) и другие нормы.
Этот нормативный правовой акт является фундаментом, на основе которого идет преемственное развитие кадастровых отношений. При этом необходимо отметить, что создание системы государственного кадастра недвижимости во многом основано на нормативной и информационной базе государственного земельного кадастра.
Ранее с Земельным кодексом Российской Федерации были тесно увязаны Лесной и Водный кодексы Российской Федерации, статья 130 ГК РФ включала в состав самостоятельных объектов недвижимого имущества такие объекты, как леса, многолетние насаждения и обособленные водные объекты. Однако ситуацию изменило принятие нового природоресурсного законодательства.
Так, в связи с принятием Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ с 8 июня 2006 года из состава недвижимого имущества, определенного статьей 9 ГК РФ, были исключены обособленные водные объекты. Ранее такие объекты и земельный участок, на территории которого они были расположены, признавались самостоятельными объектами недвижимости, что на практике порождало ситуации двойной государственной регистрации прав на эти объекты, различные по субъектному составу сделки и т. д. В современном Водном кодексе Российской Федерации понятие «обособленный водный объект (замкнутый водоем)» было заменено термином «пруд, обводненный карьер» и установлено, что они могут принадлежать на праве собственности только собственнику земельного участка. Таким образом, был установлен принцип единой правовой судьбы земельного участка и водного объекта, расположенного в его пределах.
Аналогичная ситуация складывается и в отношении лесов. С 31 июля 2006 года из состава недвижимого имущества были исключены леса и многолетние насаждения (статья 16 Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»). К недвижимому имуществу относятся только земельные участки под лесом, определенные статьей 7 Лесного кодекса Российской Федерации и зарегистрированные в установленном порядке. Это связано с тем, что согласно статье 93 этого Кодекса право собственности и другие вещные права на лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Значительные изменения в кадастровые и имущественные отношения внесены в связи с необходимостью учета характеристик зданий, сооружений и иных объектов недвижимости.
Градостроительный кодекс Российской Федерации регулирует кадастровые отношения прежде всего в части определения требований к территориальному планированию территории Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, к градостроительным регламентам, порядку получения разрешения на завершение строительства и ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию.
Так, требования территориального планирования и градостроительного зонирования территорий Российской Федерации во многом предопределяют виды зданий, сооружений, которые могут быть построены на определенной территории, а также их основные параметры (назначение, площадь, этажность). Градостроительными регламентами могут быть предусмотрены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капи-
тального строительства и т. д. Кроме того, Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрен порядок определения видов разрешенного использования земельных участков. Эта характеристика также накладывает определенные ограничения на эксплуатацию земельного участка и осуществление деятельности в его пределах. Эти и некоторые другие сведения, предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации, подлежат включению в Государственный кадастр недвижимости в качестве индивидуальных характеристик определенного объекта недвижимости.
Нормы Жилищного кодекса Российской Федерации (в редакции от 29 декабря 2006 года, с изменениями и дополнениями, вступивший в силу с 11 января 2007 года) в основном касаются жилищных отношений, объектом которых выступают жилые помещения, которые могут создаваться в результате строительства, реконструкции, перевода нежилого помещения в жилое и т. д. При появлении такого объекта его также будет необходимо ставить на кадастровый учет, а для этого представлять сведения о нем органам кадастрового учета.
Основным специальным нормативным правовым документом в области регистрации прав является Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ (в редакции от 23 ноября 2007 года) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения) перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Этот закон определяет понятие и принципы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, порядок ее осуществления, включая требования к представляемым документам, основания для приостановления и отказа в государственной регистрации, особенности государственной регистрации отдельных объектов недвижимого имущества (предприятия, гидротехнические и
иные сооружения, расположенные на водных объектах и т. д.), договоров (участия в долевом строительстве) и ограничений (обременении) прав (сервитуты, ипотека, аренда и т. д.).
Важным нормативным правовым актом в сфере кадастровых отношений является Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 года № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (в редакции от 26 июня 2007 года). Важность этого закона определяется статьей 1, в соответствии с которой в государственный кадастр недвижимости включаются сведения не только о недвижимом имуществе, но и о прохождении границ территорий и объектов недвижимости (Государственная граница Российской Федерации, границы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отдельных объектов земельно-имущественных отношений).
Федеральный закон № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» вступил в силу с 1 марта 2008 года, а в отношении зданий, строений, сооружений, объектов незавершенного строительства -с 1 января 2013 года.
В течение 2007-2009 годов велась активная работа по упорядочению и уточнению нормативного правового регулирования в сфере земельных и смежных с ними отношений, в результате чего принят ряд важных для страны федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов с целью систематизации земельных, лесных, водных и иных правоотношений, внесены изменения в области оценочной деятельности, регламентирована работа ведомств, решающих вопросы в названных областях. Так, Федеральным законом от 26 июня 2007 года № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации» внесены соответствующие изменения в целый ряд норм федерального законодательства (Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 16 июля 1998 года № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге) недвижимости» и другие законы). При этом уточнялись субъекты права постоянного
(бессрочного) пользования земельными участками (собственники, землепользователи, землевладельцы, арендаторы), порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственности отдельных категорий граждан, компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области земельных отношений.
В этот период активизировалось отраслевое (ведомственное) нормотворчество, были опубликованы ряд писем и приказов. Так, письмом Министерства финансов Российской Федерации от 18 февраля 2008 года № 03-05-06-03/02 были утверждены порядок уплаты и размер государственной пошлины за регистрацию права собственности физического лица, являющегося наследником, на земельный участок, который предназначен для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, и на создаваемый на таком участке объект недвижимости.
Письмом Министерства финансов Российской Федерации от 7 марта 2008 года № 03-05-05-03/09 установлено, что при вводе завершенного строительством объекта недвижимости в эксплуатацию за регистрацию права собственности на него уплачивается государственная пошлина в размерах, установленных пунктами 1 и 20 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации.
Пошлина за государственную регистрацию прекращения права собственности уплачивается только при ликвидации (гибели, уничтожении) объекта.
Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 20 февраля 2008 года № 34 «Об утверждении форм заявлений о государственном кадастровом учете недвижимого имущества» утверждены формы следующих заявлений:
• о постановке на государственный кадастровый учет объекта недвижимости;
• о государственном кадастровом учете изменений объекта недвижимости;
• о снятии с государственного кадастрового учета объекта недвижимости.
Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 18 февраля 2008 года № 32 «Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка» были утверждены формы кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка, приведены их формы. Приказ вступил в силу с 1 марта 2008 года.
Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 20 февраля 2008 года № 35 «Об утверждении порядка ведения государственного кадастра недвижимости» утвержден Порядок ведения государственного кадастра недвижимости, который устанавливает структуру, состав кадастровых сведений и правила внесения кадастровых сведений в Реестр объектов недвижимости, а также структуру, состав и правила ведения кадастровых дел.
В начале 2009 года вступили в силу ряд федеральных законов и подзаконных актов, регулирующих земельные отношения, а также отношений, связанных с ними (ведение личного подсобного хозяйства, уплата земельного налога и т. п.). Так, 1 января 2009 года введен в действие Федеральный закон от 30 декабря 2008 года № 302-ФЗ «О внесении изменения в статью 8 Федерального закона «О личном подсобном хозяйстве». Законом определен перечень сведений о личном подсобном хозяйстве, которые должны содержаться в похозяйственной книге. Такие книги ведутся органами местного самоуправления населенных пунктов и органами местного самоуправления городских округов. Ведение похозяйственных книг осуществляется на основании сведений, предоставляемых на добровольной основе гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство.
Также в 2009 году в существующее законодательство внесен ряд изменений и дополнений в отношении порядка и процедуры государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Так, 11 ноября 2009 года вступил в силу Федеральный закон от 30 декабря 2008 года № 306-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием порядка обращения взыскания на заложенное имущество», внесший ряд изменений в некоторые законодательные акты. 26 января 2009 года вступил в силу Федеральный закон от 22 декабря 2008 года № 264-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который внес ряд изменений в законодательные акты, в том числе в федеральные законы «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «Об ипотеке (залоге недвижимости)» и Налоговый кодекс Российской Федерации. С 11 января 2009 года действует в новой редакции Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», изменения в который внесены Федеральным законом от 30 декабря 2008 года № 297-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», и в соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации срок приведения договоров аренды земельных долей вместо 6 составил 8 лет. Также с 6 до 8 лет увеличен срок, в соответствии с которым в случае, если договоры аренды земельных долей в течение восьми лет не приведены в соответствие с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации и пункта 2 статьи 9 рассматриваемого Федерального закона, к таким договорам будут применяться правила договоров доверительного управления имуществом. С 26 января 2009 года вступили в силу изменения, внесенные в Налоговый кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 22 декабря 2008 года № 263-ФЗ «О внесении изменений в статьи 333.33 и 333.35 части второй Налогового кодекса Российской Федерации», которые касались размера государственной пошлины, взимаемой с физических лиц и организаций за государственную регистрацию прав, ограничений (обременений) прав
на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, сделок, на основании которых ограничиваются (обременяются) права на них. Так, государственная пошлина за государственную регистрацию прав на земельные участки снижена с 500 рублей для физических лиц и 7 500 рублей для организаций до 100 рублей; за государственную регистрацию доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения -до 50 рублей. С 1 января 2009 года вступил в силу приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 24 ноября 2008 года № 412 «Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков».
До последнего времени системы государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета недвижимости были во многом схожи, имели в основе определенный информационный ресурс - Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) и государственный кадастр недвижимости, формирующий Единый государственный реестр земель (ЕГРЗ) соответственно. Причем оба этих ресурса содержат во многом одинаковые сведения и одновременно являются источником их пополнения и уточнения посредством постоянного обмена информацией. Документы кадастрового учета являются обязательными для осуществления государственной регистрации прав на объект, а сведения, содержащиеся в ЕГРП, о вещных правах конкретных правообладателей, их ограничениях (обременениях) подлежат обязательному внесению в государственный кадастр недвижимости.
В ЕГРЗ содержатся следующие основные сведения о земельных участках:
• кадастровые номера;
• местоположение (адрес);
• площадь;
• категория земель и разрешенное использование земельных участков;
• описание границ земельных участков, их отдельных частей, зарегистри-
рованные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения);
• экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю;
• качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель;
• наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками.
Существующая связь между системой государственной регистрации и учетными системами складывается в переходный период и сегодня обусловлена сугубо конъюнктурными факторами.
Технический учет объектов недвижимости, осуществляемый в целях государственного управления, обеспечивает осуществление публичных функций государства и местного самоуправления. В отличие от государственной регистрации прав, которая производится в заявительном порядке, то есть в конечном счете, как и сами сделки, добровольно, технический учет недвижимости обусловлен обязательностью наличия соответствующей информации у уполномоченных государственных органов (в частности, у налоговой службы для решения проблемы налогообложения построенных, но не введенных в эксплуатацию объектов недвижимости).
В связи с этим более эффективно и правильно осуществлять обязательный кадастровый учет объектов недвижимости за счет бюджетных средств принудительно, используя разные источники информации. Такими источниками могут быть:
• решения органов местного самоуправления об образовании и предоставлении земельных участков;
• разрешения на эксплуатацию зданий и сооружений;
• сведения Единого государственного реестра прав о правообладателях в отношении объекта недвижимости;
• результаты плановой инвентаризации зданий и сооружений, осуществляемой в порядке надзора;
• результаты работы надзорных ор-
ганов, осуществляющих надзор за землепользованием, строительством и т. п.
При этом будет формироваться система сведений о недвижимости, территории в целом, на основании которых можно осуществлять управление недвижимым имуществом на территории, в том числе налогообложение недвижимости, в первую очередь принадлежащей частным лицам. Вопрос об использовании сведений, отражаемых в учетных и регистрационных системах в первичном порядке, может быть решен по-разному. В частности, сведения о границах земельных участков первоначально могут отражаться в процессе государственной регистрации прав, а могут и при проведении учета. При таком подходе системы кадастрового и технического учетов недвижимости перестают быть придатками системы государственной регистрации прав и становятся самостоятельными элементом системы государственного или муниципального управления.
Создание в Российской Федерации единой федеральной системы регистрации прав и кадастрового учета направлено на решение указанных задач за счет интеграции соответствующих информационных систем и объединения данных об объектах недвижимости, унификации процедур оказания учетно-регистрационных услуг, а также иных мероприятий организационного, технологического и правового характера.
Для обеспечения комплексного решения проблем в сфере регистрации прав и кадастрового учета Президентом Российской Федерации был издан Указ от 25 декабря
2008 года № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии». Согласно этому Указу с 30 декабря 2008 года Федеральная регистрационная служба переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), а Федеральное агентство геодезии и картографии (Роскартография) и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) упразднены с 1 марта
2009 года. При этом Росреестру переданы все функции упраздняемых агентств.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2008 года № 256-р территориальные органы упраздняемых Роскартографии и Роснедвижимо-сти с 1 марта 2009 года подчинены Росрее-стру.
До указанных преобразований системы регистрации прав и кадастрового учета функционировали в рамках институционально обособленных структур.
Реализация Федерального закона № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» взамен ныне существующей разобщенной системы реестров и кадастров предполагает создание единой базы учета объектов недвижимого имущества. Для воплощения в жизнь задуманных планов Правительства Российской Федерации Министерству экономического развития Российской Федерации, Министерству юстиции Российской Федерации, Росрее-стру необходимо принять большое количества подзаконных актов, 40 из которых уже принято.
Основными задачами государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства являются1:
а) обеспечение полной объективной информацией органов государственной власти, на которые возложен контроль за осуществлением градостроительной деятельности;
б) формирование в целях совершенствования планирования развития территорий и поселений обобщенной информационной базы об объектах капитального строительства и их территориальном распределении;
в) обеспечение полноты и достоверности сведений о налоговой базе;
г) информационное обеспечение функционирования системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
д) сбор и предоставление сведений об объектах капитального строительства для проведения государственного статистического учета.
Техническая инвентаризация объектов учета подразделяется на первичную и внеплановую.
Первичной технической инвентаризации подлежат все объекты учета, техническая инвентаризация которых ранее не проводилась.
По результатам первичной технической инвентаризации на каждый объект учета оформляется технический паспорт, форма которого и состав включаемых в него сведений устанавливается Министерством экономического развития Российской Федерации.
Технический паспорт является документальной основой для ведения Единого государственного реестра объектов капитального строительства.
Объектам учета в установленном порядке присваиваются инвентарный и кадастровый номера.
Техническая инвентаризация объектов учета, находящихся в общей (совместной или долевой) собственности, может проводиться по заявлению любого из собственников, осуществляется в заявительном порядке за счет средств собственников недвижимости.
Внеплановая техническая инвентаризация объектов учета проводится при изменении технических или качественных характеристик объекта учета (перепланировка, реконструкция, переоборудование, возведение, разрушение, изменение уровня инженерного благоустройства, снос).
Целью технической инвентаризации является описание объекта недвижимости, здания или сооружения по определенным правилам, позволяющее идентифицировать этот объект, устранить противоречия между описываемым объектом и другими зданиями и сооружениями. Целью технического учета является построение информационной системы, содержащей сведения обо всех зданиях и сооружениях. Для реализации этих целей объекты недвижимости должны описываться по единообразным правилам.
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 19 марта 2005 года № 141.
К недостаткам в существующем положении дел необходимо отнести то, что правила технического описания разрабатывались давно (в основном в 70-е годы прошлого века и в отношении далеко не всех объектов). Таким образом, поступающая информация от органов технического учета в органы местного самоуправления может быть неполной и не содержать всех сведений, необходимых для муниципального управления земельными ресурсами.
Анализ существующих систем кадастрового и технического учетов объектов недвижимости, а также системы регистрации прав на эти объекты и сделок с ними позволяет выделить следующие проблемы функционирования этих систем (с учетом разработок А.А. Завьялова [25]):
а) ведение двух систем, осуществляющих практически одни и те же функции в отношении объектов недвижимости. Так, органы Росреестра отражают сведения о местоположении земельного участка, но не отражают сведения о расположении зданий и сооружений, а бюро технической инвентаризации (БТИ), отражая сведения о фактическом использовании объекта недвижимости, не фиксирует его положение на земельном участке в соответствии с принятыми для кадастра стандартами. В связи с этим информация БТИ не может быть отражена в документах государственного кадастра недвижимости. В результате могут возникнуть спорные ситуации, когда вследствии ошибок при постановке на кадастровый учет прошедшие технический учет здания и сооружения оказываются находящимися на ином земельном участке;
б) не разграничены экономические и финансовые составляющие коммерческой и государственной деятельности при проведении работ по учету объектов недвижимости. До последнего времени при проведении технической инвентаризации учет, как правило, осуществляли хозрасчетные муниципальные предприятия, то есть организации, имеющие право за счет своей деятельности получать прибыль на основе заключенных договоров, не регулируемых государством. При этом постановка объекта недвижимости на кадастровый учет и последующая ре-
гистрация прав на него являются, по сути, публичной обязанностью и проводятся государством. Собственники недвижимости не могут уклониться от постановки на учет в связи с формированием системы налогообложения. Кроме того, за постановку на кадастровый учет должна взиматься пошлина, установленная государством, либо эти действия должны осуществляться за счет бюджета. Таким образом, в процессе учета и регистрации объектов недвижимости присутствует как публичная, так и коммерческая составляющие;
в) отсутствие у собственников личной правовой обязанности постановки объекта на учет и его измерения для последующего формирования государственных информационных систем. В связи с заявительным принципом ведения кадастра недвижимости эти действия, а также определение величины налогооблагаемой базы необязательны для выполнения, поэтому не формируются гражданско-правовые отношения по измерению объекта для целей его учета. Таким образом, фактически коммерческие организации, осуществляющие измерения земельных участков и технический учет зданий и сооружений, являются придатком государственных органов по учету и регистрации, действуют в их интересах, но не связаны с ними какими-либо публичными или частными отношениями и системой взаимной ответственности;
г) характер существующих учетных и регистрационных систем не соответствует заявительному принципу ведения кадастра недвижимости;
д) сужение возможностей использования кадастровой информации только для фискальных целей. В принципе эта информация может использоваться всеми лицами и для любых целей во всех отраслях и сферах деятельности (инвестиции, залог, зонирование, землеустройство и т. д.);
е) данные кадастра недвижимости не востребованы и для целей государственного и муниципального управления (за исключением сведений о налогооблагаемой базе) в силу их неполноты и рассредоточенности в базах данных различных ведомств. В связи с этим органы местного самоуправления
вынуждены пользоваться данными о земельных участках и расположенных на них объектах недвижимости, накапливаемыми муниципальными органами в структурах архитектуры и градостроительства;
ж) статья 2 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» определяет момент внесения данных о земельных участках в ЕГРЗ как момент возникновения объекта кадастрового учета, в то время как в соответствии со статьей 219 ГК РФ право на вновь созданный объект недвижимости возникает с момента его государственной регистрации. Таким образом, возможно существование объекта недвижимости без прав на него в период между внесением данных в кадастр и государственной регистрацией прав, что противоречит законодательству. Это связано с тем, что функции правовой экспертизы правоустанавливающих документов по-прежнему раздельно осуществляют подразделения Росреестра по государственной регистрации прав и кадастровому учету. Кроме того, такая ситуация позволяет допустить возможность принятия различных решений этими двумя структурами по одному и тому же объекту недвижимости;
з) информация, накапливаемая в организациях технического учета, востребована органами местного самоуправления и органами государственной власти всех уровней. Однако у органов местного самоуправления возникают проблемы с доступом к этой информации в связи с коммерческим характером деятельности организаций технической инвентаризации, а у органов кадастрового учета - в связи с отсутствием привязки зданий и сооружений к конкретным земельным участкам. Кроме того, с появлением большого количества коммерческих организаций, действующих на одной территории, была утрачена единая база технического учета, что привело к отсутствию полной и достоверной информации о зданиях и сооружениях, ранее сосредоточенной в одной организации. В этих условиях наметилась тенденция формирования в муниципальных управлениях самостоятельных информационных систем;
и) система государственной регистрации прав на объекты недвижимости и сделок с ними создавалась в структуре органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Учитывая, что объектом регулирования являются гражданские правоотношения, отнесенные Конституцией Российской Федерации к исключительной компетенции Российской Федерации, организация контроля за ними на уровне субъектов неизбежно привела к противоречивой правоприменительной практике. Для упорядочения практики была осуществлена передача органов по государственной регистрации в качестве структурных подразделений органов исполнительной власти Российской Федерации, что привело к потере учреждениями юстиции ответственности как самостоятельных субъектов;
к) регистратор, осуществляющий действия по государственной регистрации, не является процессуально самостоятельной фигурой. Фактически лица, оспаривающие действия регистратора, оспаривают действия федерального органа исполнительной власти, а при компенсации понесенных заявителем убытков должна осуществляться компенсация из бюджета Российской Федерации. С учетом складывающейся правоприменительной практики это порождает неравенство сторон, существенно затрудняет возможность принятия справедливого решения. При этом действия органов по государственной регистрации могут приводить к возникновению убытков у правообладателей и иных лиц (утрата прав и финансовые потери), обращающихся с заявлениями о государственной регистрации прав, в том числе и при отсутствии вины органов по государственной регистрации.
Существующим сегодня законодательством предусмотрена возможность компенсации для граждан в определенном размере. Для юридических лиц компенсация сверх установленной законом суммы не предусмотрена. Даже при наличии вины органов по государственной регистрации прав получить компенсацию в полном объеме из бюджета Российской Федерации затруднительно. Таким образом, вмешиваясь
в частные дела с целью обеспечения стабильности оборота недвижимости, государство в должном объеме эту стабильность не обеспечивает.
Развитие законодательной базы в сфере земельных отношений, как правило, стимулирует активность граждан по защите своих прав на недвижимость. Так, например, в Подольском районе и городе Подольске количество обращений граждан в судебные органы для проведения судебной земельной экспертизы при решении земельных споров с 5 случаев в 2000-2002 годах возросло до 98 в 2009 году при средней стоимости экспертизы 18-20 тысяч рублей. При этом в 2009 году количество обращений по судебным искам об исправлении кадастровых ошибок составляло 10 процентов, о признании права на собственность - 65, о разделе земельных участков - 18, об определении порядка пользования земельными участками - 7 процентов;
л) государственная регистрация прав производится на основании представленных документов. В связи с этим выявить наличие обстоятельств, препятствующих совершению сделки, органы по государственной регистрации не могут, что приводит к регистрации ничтожных сделок и возникновению прямых несоответствий между данными реестра и интересами собственников недвижимости и в конечном счете -к утрате последними своих прав. Это прямо противоречит презумпции достоверности данных Единого государственного реестра прав и реестра объектов недвижимости, способствует формированию недоверия населения к кадастровым и регистрационным действиям;
м) системы ведения реестров и кадастра крайне громоздки. При этом в ЕГРП отражаются в большом количестве данные, не имеющие значение для признания прав, часто дублирующие кадастровую информацию, а в кадастре - сведения, которые в последующем не используются. Усложнение реестра и кадастра приводит к их удорожанию, появлению ошибок, что является причиной возникновения споров и снижения уровня правовой защиты собственников и в конечном счете - переноса
расходов на собственников объектов недвижимости;
н) наличие большого количества исключений из основного законодательного положения. Так, перечень вещных прав на земельные участки существенно отличается от вещных прав на другое недвижимое имущество, что создает определенные неудобства при их государственной регистрации в процессе гражданского оборота. Исключительно для земельных участков и только для физических лиц существуют такие вещные права, как пожизненное наследуемое владение и постоянное (бессрочное) пользование. Для государственных предприятий в отношении объектов капитального строительства может осуществляться право хозяйственного ведения, а только для автономных учреждений и казенных предприятий - право оперативного управления. Кроме того, ряд обременений возникает не с момента вступления в силу акта органа государственной власти или местного самоуправления;
о) наличие большого количества федеральных и региональных нормативных актов (более 2 тысяч федеральных и 20 тысяч региональных законов в сфере земельных отношений), их частичное несоответствие гражданскому законодательству, что также не способствуют внедрению рациональных систем государственной регистрации прав и кадастрового учета.
Таким образом, основные проблемы учетных систем обусловлены их двойственностью. При этом двойственность проявляется как в самом наличии двух систем -кадастрового и технического учета, плохо информационно и методологически связанных между собой, так и в наличии коммерческой и государственной составляющих, то есть двойственности правовой природы - публичной и частной - и двойственности целей существования учетных систем. Очевидно, что существующее положение не приемлемо, так как является фактором, тормозящим оборот недвижимости, затрудняющим государственное и муниципальное управление.
Реформирование систем учета недвижимости осуществляется достаточно давно,
причем без особого успеха. Одной из причин неуспеха является опасение утратить накопленные информационные ресурсы, которые сегодня в большинстве своем не отражены на современных носителях, не поддаются автоматизации. При этом объединение кадастрового и технического учетов, формирование единого кадастра недвижимости и разделение публичной и частной составляющих при индивидуализации объектов недвижимости должны быть основаны на устойчивой законодательной базе.
За последние годы земельное законодательство Российской Федерации подверглось существенному обновлению. Постепенно правовое регулирование земельных и имущественных отношений начинает осуществляться в строгом соответствии с законодательством. В целом состояние земельного законодательства свидетельствует о необходимости дальнейшего его совершенствования по следующим направлениям:
1) формирование системного земельного законодательства. До последнего времени его развитие часто осуществлялось противоречиво и непоследовательно. Большое число противоречий и несогласованность норм разных отраслей, регулирующих общие или смежные вопросы гражданского, земельного, градостроительного и иных отраслей законодательства, а нередко и внутри самого земельного законодательства ведет к нарушению его внутренней логики, что снижает его эффективность, порождает возможность безнаказанного нарушения закона;
2) сокращение в земельном законодательстве количества норм, в разной форме разрешающих неконтролируемое приобретение и использование земельных участков, снимающих какие-либо ограничения на изменение функционального назначения любой земельной собственности. В результате этого нередки случаи самовольного захвата, незаконного предоставления и изъятия земельных участков, несанкционированного выведения из сельскохозяйственного оборота и сокращения площадей плодородных земель, коррупции, спекуляции земельными участками;
3) законодательное закрепление за одним федеральным органом функций государственного управления земельными ресурсами и государственного земельного контроля.
В настоящее время управление земельными ресурсами и контроль за использованием и охраной земель осуществляются Росреестром совместно с Министерством природных ресурсов Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и другими заинтересованными органами исполнительной власти всех уровней, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами. Распыление функций между различными ведомствами порождает дублирование и безответственность, а постоянные реорганизации органов управления и отсутствие специализированной земельной службы отрицательно сказываются на качестве выполнения государственными органами контрольных и других регулирующих функций. Таким образом, назрела острая необходимость восстановления и законодательного закрепления ведущей роли государства в управлении земельными ресурсами путем передачи функций по управлению и контролю за использованием земельного фонда страны конкретному ведомству (например Росреестру) с делегированием отдельных функций управления по конкретным категориям земель конкретным ведомствам. Например, по землям сельскохозяйственного назначения ряд функций передать Министерству сельского хозяйства Российской Федерации;
4) значительное увеличение установленных законодательством мер, принимаемых в случае земельно-правовых нарушений. Размер штрафа для виновных должен иметь реальное экономическое значение;
5) устранение неконкретности и несогласованности положений и норм, определяющих порядок формирования земельных участков, их межевания, постановки на государственный кадастровый учет, юридической регистрации прав и сделок с ними.
Федеральное законодательство предусматривает несколько процедур описания
и установления границ и не содержит конкретных норм о порядке их удостоверения и согласования. В частности, наиболее противоречив порядок подготовки проекта границ вновь образуемых земельных участков (включая проекты межевания территорий). При этом противоречия обнаруживаются не только между отраслями права (Земельный и Градостроительный кодексы), но и внутри земельного законодательства;
6) переход к обязательному принципу ведения государственного кадастрового учета земель и ведения государственного кадастра недвижимости (ГКН) как главного требования обеспечения их полноты. Сегодня Единый государственный реестр земель содержит сведения только о 10-20 процентах от всех имеющихся земельных участков;
7)законодательное закрепление принципа полной защиты государством имущественных прав добросовестного приобретателя, поскольку действующая система регистрации прав на недвижимость и сделок с ней, как уже отмечалось, не может обеспечить юридические гарантии надежности регистрации прав на недвижимость и доверие к записям Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
8) формирование дифференцированных правовых механизмов создания жилищной и земельной ипотеки, имеющих четко выраженные особенности, порожденные спецификой земли как объекта недвижимости. Отсутствие такой дифференциации может стать сдерживающим фактором развития процесса земельно-ипотечного кредитования в сельском хозяйстве.
Для развития ипотеки необходимо решить следующие проблемы правового характера:
• усовершенствовать процедуры порядка обращения взыскания на заложенные земельные участки и их реализации;
• установить правовую определенность распоряжения земельным участком, который переходит к залогодержателю в случае невыполнения залогодателем своих обязательств;
• законодательно закрепить гарантии кредитной организации в том, что объект недвижимости может быть обращен по стоимости, исходя из которой заключался кредитный договор, и т. д.;
9) значительное усиление земельного законодательства в сфере обеспечения эффективного использования и сохранности земельных ресурсов, прежде всего сельскохозяйственных угодий. Единая и целостная законодательно определенная система охраны сельскохозяйственных земель в стране отсутствует. Правовая охрана земель обеспечивается только несколькими статьями Земельного кодекса Российской Федерации общего характера, имеющими сугубо декларированный характер. При этом основная деятельность в этой сфере должна быть направлена на предупреждение (профилактику) нарушений в сфере землепользования, а не на их фиксацию с последующим наказанием;
10) формирование правовой и организационной составляющих системы государственного мониторинга земель.
Для реформирования законодательства необходимо принятие комплексных мер по его систематизации и обновлению. Важным здесь является не столько наполнение правовых актов соответствующими статьями (положениями), сколько адекватное и системное урегулирование всего комплекса земельных отношений. В этих целях целесообразно разработать концепцию совершенствования земельного законодательства и урегулирования различных отраслей права. При этом необходимо решить следующие основные проблемы:
• разрешение противоречий в области регулирования земельных отношений, землеустройства, градостроительной деятельности и т. д.;
• конкретизация отдельных положений существующего законодательства в части использования, распределения, перераспределения и рыночного оборота сельскохозяйственных земель;
• консолидация земель у эффективно хозяйствующих субъектов и в фондах перераспределения;
• государственная поддержка сельского хозяйства путем экономической защиты сельскохозяйственных угодий;
• предотвращение и преодоление различных деформаций рыночного механизма ценообразования и ценовых параметров земельного рынка;
• выработка новых подходов к охране сельскохозяйственных земель;
• разработка эффективной системы земельных и компенсационных платежей, обеспечивающей эффективное и рациональное использование сельскохозяйственных земель.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Конституция Российской Федерации : принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года. Доступ из правовой системы «Гарант».
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ. Доступ из правовой системы «Гарант».
3. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября
2001 года № 136-Ф3. Доступ из правовой системы «Гарант».
4. Водный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ. Доступ из правовой системы «Гарант».
5. Лесной кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ. Доступ из правовой системы «Гарант».
6. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Доступ из правовой системы «Гарант».
7. Жилищный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ : в редакции от 29 декабря 2006 года (с изменениями и дополнениями). Доступ из правовой системы «Гарант».
8. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон 2 от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ. Доступ из правовой системы «Гарант».
9. О государственной кадастре недвижимости : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ. Доступ из правовой системы «Гарант».
10. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним : Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ : в редакции Федерального закона от 13 мая 2008 года № 66-ФЗ.
URL: www.r50.kadastr.ru
11. Об ипотеке (залоге недвижимости) : Федеральный закон от 16 июля 1998 года № 200-ФЗ. Доступ из правовой системы «Гарант».
12. О введении в действии Лесного кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ. Доступ из правовой системы «Гарант».
13. О государственной границе Российской Федерации : Федеральный закон от 1 апреля 1993 года № 470-1-ФЗ. Доступ из правовой системы «Гарант».
14. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации : Федеральный закон от 24 июня 2007 года № 118-ФЗ. Доступ из правовой системы «Гарант».
15. О внесении изменений в Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве» : Федеральный закон от 30 декабря 2008 года № 302-ФЗ. Доступ из правовой системы «Гарант».
16. О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием порядка обращения взыскания на заложенное имущество : Федеральный закон от 30 декабря 2008 года № 306-ФЗ. Доступ из правовой системы «Гарант».
17. О внесении изменений в Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» : Федеральный закон от 22 декабря 2008 года № 264-ФЗ. Доступ из правовой системы «Гарант».
18.О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним : Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ (с изменениями от 5 марта, 12 апреля 2001 года, 11 апреля
2002 года). Доступ из правовой системы «Гарант».
19. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения : Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ. Доступ из правовой системы «Гарант».
20. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 30 декабря 2008 года № 297-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Доступ из правовой системы «Гарант».
21. О внесении изменений в статьи 333.33 и 333.5 части второй Налогового кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 22 декабря 2008 года № 263-ФЗ. Доступ из правовой системы «Гарант».
22. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 30 декабря 2008 года № 297-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Доступ из правовой системы «Гарант».
23. О федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии : Указ Президента Российской Федерации № 1847 от 25 декабря 2008 года. Доступ из правовой системы «Гарант».
24. Об утверждении форм заявлений о государственном кадастровом учете недвижимого имущества : приказ Министерства
юстиции Российской Федерации от 21 февраля 2008 года № 34. Доступ из правовой системы «Гарант».
25. Об утверждении форм кадастровых паспортов зданий, сооружений, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка : приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 18 февраля 2008 года № 32. Доступ из правовой системы «Гарант».
26. Об утверждении порядка ведения государственного кадастра недвижимости : приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 20 февраля 2008 года № 35. Доступ из правовой системы «Гарант».
27. Об утверждении форм межевого плана и требований к его подготовке, примерные формы извещения о проведении собрания о согласовании границ земельных участков : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 24 ноября 2008 года № 412. Доступ из правовой системы «Гарант».
28. Завьялов А. А. Государственное управление объектом недвижимого имущества. Тенденции и перспективы. М. : Статус, 2007.
29. Долганова Н. С. Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (постатейный). М. : Юсти-цинформ, 2008.
30. Полный сборник кодексов Российской Федерации / вступ. ст. Б. В. Грызлова. М. : Омега-Л, 2006.
