CC BY
18
DOI 10.24412/2227-7315-2023-2-182-189 УДК 343
И.С. Марсаков
РИСК-ОРИЕНТИРОВАННЫЙ ПОДХОД В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛА ПРИ ВЫЯВЛЕНИИ ПРЕСТУПЛЕНИЙ
Введение: дефицит финансовых ресурсов в условиях существующих и возрастающих внутренних и внешних факторов приобретает особую значимость, так как государством для обеспечения функционирования экономики, его приоритетных направлений выделяются существенные объемы бюджетных средств. В настоящее время требуется усиление оперативного внимания со стороны правоохранительных органов за расходованием бюджетных ассигнований и поиск новых методов выявления преступлений в условиях цифровой трансформации и увеличения количества лиц, участвующих в освоении бюджетных средств. Цель: исследовать возможность и эффективность применения риск-ориентированного подхода в деятельности подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции при выявлении преступлений. Методологическая основа: общенаучные (индукция, дедукция, синтез и анализ) и частнонаучные методы; структурный анализ использовалься при рассмотрении рисков применительно к противодействию преступлениям коррупционной направленности, совершаемых в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд; методы сравнительного, статистического и структурно-логического анализа. Результаты: аргументирована целесообразность применения риск-ориентированного подхода в оперативно-разыскной деятельности подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции при выявлении преступлений коррупционной направленности, совершаемых в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд; предложена методика поиска по «реперным точкам», качественным и количественным параметрам признаков противоправных действий со стороны участников закупочной деятельности. Выводы: целесообразность использования в качестве инструментария оперативно-разыскной деятельности подразделениями экономической безопасности и противодействия коррупции риск-ориентированного подхода при выявлении преступлений коррупционной направленности, совершаемых в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.
Ключевые слова: риск-ориентированный подход, сфера закупок, преступления коррупционной направленности, оперативно-разыскная деятельность, выявление преступлений.
© Марсаков Илья Сергеевич, 2023
Адъюнкт (Академия управления МВД России), капитан полиции; e-mail: ilya.marsakov.94@mail.ru © Marsakov Ilya Sergeevich, 2023 182 Рostgraduate student (Academy of Administration of the Internal Affairs Ministry of Russia), Captain of Police
I.S. Marsakov
RISK-ORIENTED APPROACH IN THE ACTIVITIES OF ECONOMIC SECURITY AND ANTI-CORRUPTION DEPARTMENTS OF INTERNAL AFFAIRS BODIES IN DETECTING CRIMES
Background: deficit of financial resources in the context of existing and increasing internal and external factors is of particular importance, as the state allocates substantial amounts of budgetary funds to ensure the functioning of the economy, its priorities. At present, it is necessary to strengthen the operational attention of law enforcement agencies for the expenditure of budgetary allocations and the search for new methods of detection of crimes in the conditions of digital transformation and the increase in the number of persons involved in the development of budgetary funds. Objective: to investigate the possibility and effectiveness of using a risk-based approach in the activities of economic security and anti-corruption units in the detection of crimes. Methodology: general scientific methods (induction, deduction, synthesis and analysis) and private scientific methods: methods of structural analysis when considering risks in relation to countering corruption-related crimes committed in the field of procurement for state and municipal needs; methods of comparative, statistical and structural-logical analysis. Results: the expediency of application of risk-oriented approach in operational and investigative activities of economic security and anti-corruption departments in detecting crimes of corruption, committed in the field of procurement for state and municipal needs is argued; a search methodology for "reference points", qualitative and quantitative parameters of signs of illegal actions by participants of procurement activities is proposed. Conclusions: the expediency of using a risk-based approach as a tool for operational investigative activities by economic security and anti-corruption units in identifying corruption-related crimes committed in the field of procurement for state and municipal needs.
Key-words: risk-oriented approach, procurement sphere, corruption-related crimes, operational investigative activity, detection of crimes.
Система государственных закупок в Российской Федерации подвержена коррупции, поскольку она представляет собой очень сложный процесс с расходованием значительных бюджетных средств через ряд этапов, на которых пересекаются преступные интересы как потенциальных исполнителей государственных и муниципальных контрактов, так и компетентных должностных лиц, специалистов, ответственных за реализацию закупок.
Национальное законодательство определяет контрактную систему в сфере закупок как совокупность участников контрактной системы в данной сфере и осуществляемые ими, в том числе с использованием единой информационной системы (далее — ЕИС), действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд1.
В научной литературе противодействие преступлениям коррупционной направленности, совершаемым в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, представляется как один из институтов теории оперативно-
1 См. ст. 3 Федерального закона Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 28 декабря 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1652; 2023. № 1 (ч. I), ст. 16. 183
разыскной деятельности. Разработкой и исследованием подходов к противодействию преступлениям указанной категории занимались многие ученые и практики как в рассматриваемой области знания, так и в смежных, в частности, Е.Н. Земскова [1], А.В. Анников [2], И.В. Баранова, В.С. Прокопенко [3], Ш.М. Шурпаев, К.В. Питулько [4]. Указанные авторы в своих работах отмечали колоссальную значимость выбранной темы исследования, однако, на наш взгляд, актуальность также подчеркивается появлением в закупочной деятельности современных и интегрированных хозяйственных структур, преобразовывающихся в такие сложные по своей конструкции организационно-правовые формы как: ассоциации, комбинаты, картели, финансово-промышленные группы, синдикаты, тресты, концерны, транснациональные компании, корпорации, холдинги, консорциумы, конгломераты и др. Эти метаморфозы усложняют восприятие оперативным сотрудником ЭБиПК криминальной обстановки в рассматриваемой сфере и, как результат, ведут к разбалансировке сил и средств оперативно-разыскной деятельности в противодействии указанным видам преступлений.
Кроме того, научным сообществом не на должном уровне обращается внимание на все чаще проявляющуюся нефункциональность распространенных методов и мер аутентификации как самого факта совершаемого или совершенного коррупционного преступления на всех этапах закупки, так и новых коррупционных схем, механизмов и способов совершения преступлений рассматриваемой категории. По нашему мнению, с названных позиций чрезвычайно важным и перспективным представляется совершенствование оперативно-разыскной деятельности (далее — ОРД) за счет внедрения риск-ориентированного подхода
я (далее — РОП) применительно к документированию преступлений коррупцией „
? онной направленности, совершаемых в сфере закупок для государственных и 3 муниципальных нужд. На наш взгляд, он позволит интегрировать цифровые ^ технологии, использовавшиеся в сфере закупок в оперативную работу подраз-I делений экономической безопасности и противодействия коррупции (далее — | ЭБиПК) и сбалансированно применять силы и средства оперативно-разыскной I деятельности в противоборстве с рассматриваемыми видами преступлений. § Следует отметить, что РОП получил широкую огласку во всем мире именно
| в противодействии таким преступлениям, как финансирование терроризма и § экстремизма, легализация денежных средств, полученных преступным путем, 'I а также коррупции как на уровне государства, так и на уровне отдельных ком-| мерческих компаний. Указанный подход с момента появления использовался | исключительно в финансовых учреждениях и контрольно-надзорных органах и & предусматривал классификацию клиентов по степени их подверженности риску. | Вскоре данный подход начал успешно применятся во многих странах, в том числе ¡5 и в правоохранительных органах, что стало в определенном смысле «ноу-хау». § В ходе исследования данной новеллы, мы пришли к выводу, что внедрение
| РОП в оперативно-служебную деятельность подразделений ЭБиПК сделает | возможным своевременно выявлять и документировать преступления рассматриваемого сегмента на всех этапах закупочного цикла, а также осуществить переход от оперативных проверок сплошным порядком всех участников сферы закупок (заказчиков, исполнителей и др.) к оперативным проверкам наиболее криминогенных объектов, с точки зрения потенциальной или реальной угрозы причинения материального ущерба муниципальному, региональному и фе-184 деральному бюджетам. Кроме того, использование данного подхода, как нам
видится, существенно минимизирует затраты сил и средств оперативных подразделений ЭБиПК. В подтверждение наших суждений, Президент Российской Федерации В.В. Путин, в своем выступлении в середине июня 2022 г. на ПМЭФ (Петербургский международный экономический форму) отметил важность и необходимость отмены большинства плановых проверок всего российского бизнеса, деятельность которого не связана с рисками причинения вреда: «Ходить и проверять всех подряд нет никакой необходимости»1. Можно с уверенностью сказать, что высшее должностное лицо страны во всех выступлениях, в том числе на тему различных проверок со стороны как контрольно-надзорных, так и со стороны правоохранительных органов, всегда создает положительные направления и тренды к видоизменению и совершенствованию работы государственных органов исполнительной власти.
Рассуждая о методе РОП, применительно к противодействию преступным элементам, надо отметить, что до настоящего времени в оперативно-разыскной науке данный подход рассматривался единичными учеными (ситуативно), что, на наш взгляд, является неоправданным и несправедливым. Так, П.И. Иванов представляет РОП как проведение сотрудниками оперативных подразделений полиции оценки рисков совершения финансовых операций (сделок) в рамках процесса легализации криминальных доходов, полученных от совершения налоговых преступлений, и распределение на основе такой оценки по рисковым зонам имеющихся в распоряжении указанных подразделений ресурсов, сил и средств с целью своевременного пресечения возможности нанесения ущерба национальным интересам Российской Федерации в экономической сфере [5]. А.В. Федоров [6], в свою очередь, рассматривает метод РОП как способ иденти- ш фикации факта легализации доходов, полученных преступным путем, а также и считает, что базовым элементом документирования является комплексный а мониторинг финансово-хозяйственной деятельности предприятия. о
С учетом изложенных мнений ученых относительно понятия РОП, изученной О общей и специальной литературы, мы пришли к выводу, что под РОП приме- О
п
нительно к документированию преступлений коррупционной направленности, а
совершаемых в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, мы в
понимаем деятельность подразделений ЭБиПК, направленную на поиск рисков О
совершения противоправных действий, их обнаружение, оценку и фиксацию р
на всех этапах закупочного цикла, с последующим порядком распределения |
ресурсов, сил и средств с целью своевременного выявления, предупреждения, К
пресечения и раскрытия преступлений указанного вида. а
К базовым элементам РОП мы относим: I
мониторинг рисков; |
оценку выявленных рисков; ¡§
фиксацию выявленных рисков. 1
5
Рассматривая первый элемент РОП, надо сказать, что подразделениям ЭБиПК ) необходимо «идти в ногу со временем», применяя оперативный поиск в совре- 3 менных условиях цифровизации экономики и трансформации институтов государства. Оперативным сотрудникам при проведении ОРМ по сбору первичной оперативно значимой информации в целях документирования преступлений
1 См.: Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на XXV Петербургском Международном экономическом форуме. URL: https://rg.ru/2022/06/17/putin-poruchil-polnostiu-otmenit-bolshinstvo-proverok biznesa.html (дата обращения: 31.01.2023).
коррупционной направленности, совершаемых в сфере закупок, важно использовать метод личного сыска в комбинации с методом сбора разведывательной информации из сети Интернет, то есть оперативно-разыскным мониторингом (мониторинг сети Интернет) с применением государственных и коммерческих электронных торговых площадок (далее — ЭТП) и иных информационных ресурсов.
Рассматривая электронные торговые площадки как возможный источник получения оперативно значимых сведений, надо сказать, что они являют собой интернет-ресурс (аппаратно-программный комплекс), представляющий возможность организации взаимодействия заказчика с потенциальными поставщиками на всех этапах осуществления закупки (сделки) — от представления коммерческого предложения до заключения государственного или муниципального контракта по результатам электронных аукционов в рамках действующего законодательства в сфере закупок. Согласно утвержденного Распоряжения1, в перечень электронных торговых площадок входят следующие компании: АО «Агентство по государственному заказу Республики Татарстан»; АО «Единая электронная торговая площадка»; АО «Российский аукционный дом»; АО «ТЭК — Торг»; АО «Электронные торговые системы»; ЗАО «Сбербанк — Автоматизированная система торгов»; ООО «РТС — тендер»; ООО «Электронная торговая площадка ГПБ». Приложением № 2, представленного нормативного правового акта, утвержден перечень операторов специализированных электронных площадок, для осуществления закрытых конкурентных закупок: ООО «Автоматизированная система торгов государственного оборонного заказа»; ООО «Электронная торговая площадка ГПБ»; ООО «ЭТП».
ЭТП — это универсальное цифровое пространство, содержащее в себе информацию, которая по всем канонам будет представлять оперативный интерес для подразделений ЭБиПК с целью выявления рисковых зон с ориентацион-ным взглядом оперативного сотрудника на потенциальных взаимосвязанных/ взаимозависимых участников закупки, которые, вероятнее всего, представляют или будут представлять угрозу экономической безопасности государства.
Необходимо отметить, что во всей иерархии электронных торговых площадок и информационных ресурсов, действующих в организации процесса сферы закупок, на наш взгляд, лидирующее место занимает ЕИС. Именно данная информационная площадка интегрирует в себе все процессы закупочной деятельности, соединяя при этом исчерпывающую информацию про заказчиков и про исполнителей государственных и муниципальных контрактов. В случае возникновения каких-либо несоответствий подлинными считаются данные, размещенные в ЕИС, так как указанная система в совокупности создает единое информационное пространство между электронными торговыми площадками и другими информационными ресурсами.
Оперативный сотрудник подразделения ЭБиПК в рамках мониторинга сети Интернет и работы с информационными ресурсами должен учитывать некоторые особенности. По нашему мнению, мы приняли во внимание наиболее актуаль-
1 См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 12 июля 2018 г. № 1447-р «Об утверждении перечней операторов электронных площадок и специализированных электронных площадок, предусмотренных Федеральными законами от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, от 18 июля 2011 г. № 223-ФЭ» (в ред. от 23 ноября 2022 г.). Доступ из справ.-правовой системы 186 «КонсультантПлюс».
ные сведения, на которые в своей поисковой работе должен ориентироваться оперативный сотрудник, к таковым относятся:
подробная база предложений, онлайн-доступ к информации о текущих и предстоящих закупках, поставщиках (рейтинги, отзывы, планы закупок, планы-графики, информация о закупках и об исполнении контрактов и др.), а также предусмотрена работа с базой реестров недобросовестных поставщиков;
многофункциональные сервисы (проведение торгов на всех этапах, интеграция с электронным документооборотом, отчетность, рассылки, системы уведомлений, автонастройки поиска, контроль закупок на всех этапах);
все торговые (аукцион, конкурс) и не торговые (запрос предложений, котировок) процедуры (реестр контрактов, заключенных заказчиками, библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов, реестр банковских гарантий, реестр жалоб);
информационные системы, использующие для привлечения новых контрагентов и поставщиков (результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок, отчеты заказчиков, каталоги товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, информацию о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также о размещаемых заказчиками запросах цен товаров, работ, услуг и др.;
расширенная аналитика и статистика: по продажам, рентабельности товаров, предоставляет возможность отслеживать сделки, платежи, графики поставок.
Кроме того, некоторые из них используют средства криптозащиты, а благодаря списку доверенных поставщиков есть возможность производить закупки е у надежных контрагентов. и
С помощью мониторинга сети Интернет оперативный сотрудник может полу- а чить сведения из открытых источников, не прибегая к подготовке запросов, их о направлению, получению ответов, что немаловажно для оперативной работы и | сокрытия факта оперативного интереса к объектам проверки. Более того, для о
с
оперативных подразделений ЭБиПК открывается оперативный простор исполь- | зования и анализа информации в оперативных целях исходя из оперативно- в
е
тактической ситуации. о
В этой связи, на наш взгляд, уместно привести обезличенный пример (в инте- ю
Т5
ресах следственных органов) того, как на различных этапах закупочного цикла в |
рамках проведения аукционов с использованием сведений из ЭТП и ЕИС подраз- к
делением ЭБиПК во взаимодействии с Федеральной антимонопольной службой а
России (далее — ФАС России) был задокументированы факт коррупционного |
картельного сговора участников закупок. Так, в аукционах принимали участие ии
семь хозяйствующих субъектов. Предметом торгов выступали строительно- ¡§
монтажные работы на одном из государственных объектов. Контракт всегда за- 1
5
ключался с одним из участников картеля. Иные участники картеля создавали ) лишь видимость конкуренции. С помощью преступной схемы было заключено 3 государственных контрактов на общую сумму более 150 млн рублей. Кроме того, подразделением ЭБиПК самостоятельно в рамках проведения комплекса ОРМ как гласного, так и негласного характера с применением технических средств установлен факт «отката» в адрес заказчика аукциона.
В качестве доказательств по делу о коррупционном картельном сговоре подразделением ЭБиПК во взаимодействии с ФАС России задокументированы следующие факты:
участники сговора часто входили на сайты электронных торговых площадок с ^-адресов, физически расположенных в одном месте (сведения получены подразделением ЭБиПК в рамках взаимодействия с ФАС России);
в документации, размещенной на электронной торговой площадке, указывали совпадающие номера телефонов и адреса электронной почты (сведения получены оперативным сотрудником ЭБиПК в рамках мониторинга сети Интернет, в частности, ЭТП с перепроверкой в ЕИС);
при подготовке заявок на участие в торгах участники картеля путались в своих наименованиях и адресах. В частности, в документации одного из номинального участника в графе «Полное наименование» вместо собственного названия указано наименование конкурента другого подконтрольного участника (сведения получены и проанализированы оперативным сотрудником ЭБиПК в рамках мониторинга сети Интернет, в частности, ЭТП с перепроверкой в ЕИС);
в ходе участия в торгах компании осуществляли замену аукционной документации с одинаковых логинов (сведения получены подразделением ЭБиПК в рамках взаимодействия с ФАС России);
все компании, кроме участника, впоследствии выигрывавшего аукцион, в своей основной деятельности (установленной учредительными документами) не занимаются работами в области строительства (сведения получены и проанализированы оперативным сотрудником ЭБиПК в рамках мониторинга сети д Интернет, в частности ЭТП с перепроверкой в ЕИС).
? На наш взгляд, рассматривая РОП в самом широком смысле, можно выде-
а лить зону так называемого приоритетного мониторинга на предмет выявления » и раскрытия противоправных действий со стороны участников закупочной I деятельности, где «реперными точками» являются: прогнозирование закупок, | планирование закупок, подготовка закупочной документации, объявление за-I купки, сбор заявок участников закупки, оценка и сопоставление заявок, выбор § победителя закупки, подписания договора, исполнение договора и приемка | его результатов, отчетность по итогам закупки и договорной работы, анализ § эффективности закупки. Рисковые зоны определяются по количественным и качественным параметрам. К количественным параметрам относятся, прежде | всего, нетипичный объем заключенных государственных и муниципальных | контрактов, а также их предмет (поставка и установка медицинских изделий, & выполнение строительно-монтажных работ, разработка проектно-изыскатель-| ских работ, поставка продуктов питания и др.). В число качественных параметров ¡5 мы относим: работу с разными контрагентами; работу в значительном объеме § на субподряде; негибкую штатную численность работников в организации; от-| сутствие узкоспециализированных специалистов; юридический адрес, имеющий | массовый адрес регистрации; минимальный размер уставного капитала; подача налоговой отчетности с нулевыми показателями; отсутствие сил и средств для выполнения выигранных государственных и муниципальных контрактов и др. Эти количественные и качественные параметры, конечно, не являются исчерпывающим перечнем, однако содержат в себе некие индикаторы, на которые оперативный сотрудник ЭБиПК должен ориентироваться при поиске оперативно 188 значимой информации в рассматриваемой сфере.
Таким образом, внедрение в оперативно-служебную деятельность РОП в качестве одного из инструментариев оперативно-разыскной деятельности, значительно повысит эффективность и результативность оперативных подразделений ЭБиПК в рассматриваемой сфере. Применение данного подхода, в свою очередь, будет способствовать принятию научно обоснованных и своевременных практических решений при разрешении различных оперативно-тактических ситуаций.
Библиографический список
1. Земскова Е.Н. Особенности рассмотрения сообщений о преступлениях в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Вестник МВД России. 2018. № 1 (153). С. 34-38.
2. Анников А.В. О понятии и сущности применения оперативно-розыскных мер по выявлению и раскрытию экономических и коррупционных преступлений в сфере закупок для нужд оборонно-промышленного комплекса // Закон и право. 2019. № 1. С.160-162.
3. Баранова И.В., Прокопенко В.С. Правовой механизм профилактики и противодействия коррупции в сфере государственных закупок // Непрерывное профессиональное образование и новая экономика. № 1 (6). С. 27-34.
4. Шурпаев Ш.М., Питулько К.В. Особенности совершения преступлений коррупционной направленности в сфере закупок для обеспечения государственных нужд // Юридические исследования. 2016. № 10. С. 78-84.
5. Иванов П.И. Проблемы противодействия легализации преступных доходов и пути их решения // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Путилина. 2020. № 3. С. 9-19.
6. Федоров А.В. Совершенствование оперативно-розыскной деятельности в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2018. № 11 (102). С. 94-97.
References
1. Zemskova E.N. Features of Consideration of Reports on Crimes in the Field of Procurement of Goods, Works, Services for State and Municipal Needs // Bulletin of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2018. No. 1 (153). P. 34-38.
2. Annikov A.V. On the Concept and Essence of the Use of Operational Investigative Measures to Identify and Disclose Economic and Corruption Crimes in the Field of Procurement for the Needs of the Military-Industrial Complex // Law and Law. 2019. No. 1. P. 160-162.
3. Baranova I.V., Prokopenko V.S. The Legal Mechanism of Prevention and Counteraction of Corruption in the Field of Public Procurement // Continuing professional education and the new economy. No. 1 (6). P. 27-34.
4. Shurpaev Sh.M, Pitulko K.V. Features of Committing Corruption-Related Crimes in the Field of Procurement for State Needs // Legal research. 2016. No. 10. P. 78-84.
5. Ivanov P.I. Problems of Countering the Legalization of Criminal Proceeds and Ways to Solve Them // Bulletin of the Belgorod Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after I.D. Putilin. 2020. No. 3. P. 9-19.
6. Fedorov A.V. Improvement of Operational Investigative Activities in the Field of Countering the Legalization of proceeds from Crime // Science and education: economy and economics; entrepreneurship; law and management. 2018. No. 11 (102). P. 94-97.
