CC BY
32DOI 10.37523/SUI.2021.99.36.002 УДК 343.3
Говорухин Дмитрий Сергеевич
преподаватель кафедры оперативно-розыскной
деятельности органов внутренних дел,
Нижегородская академия МВД России,
603950, Россия, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3,
БОКС-268,
e-mail: [email protected]
Dmitriy S. Govorukhin
Lecturer of the Operation Detection Activities of Law Enforcement Agencies,
Nizhniy Novgorod academy ofthe Ministry of the Interior of Russia, BOX-268, Ankudinovskoe shosse, 3, Nizhny Novgorod, Russia, 603950,
e-mail: [email protected]
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ H ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ ЭБИПК МВД РОССИИ ЕДИНОЙ ИНФОРМАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ В СФЕРЕ ЗАКУПОК В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ПРЕСТУПЛЕНИЯМ, СОВЕРШАЕМЫМ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ
Аннотация. В статье приводятся сведения о количестве действующих в настоящее время государственных программ. Автором высказывается мнение о проблеме недостижения их целевых показателей в связи с совершением различных преступных посягателств на выделяемые бюджетные средства, инструментом которых являются закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Проводится анализ статистических сведений по преступлениям, совершенным в сфере государственных закупок в 2012-2020 гг., включая количество совершенных преступлений и размер причиненного ими ущерба. Раскрываются сведения единой информационной системы в сфере закупок, которые размещены в открытом доступе в сети Интернет. Приводятся пути возможного их использования подразделениями экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России в своей оперативно -служебной деятельности. Для этого приводится авторская классификация сведений о криминалистически значимой информации, структурированных в соответствии с этапам осуществления закупок: при планировании, обосновании и нормировании закупок; определении поставщика и заключения контракта; его исполнении; в ходе осуществления мониторинга, аудита и контроля. Делаются обоснованные выводы о том, что выделенные признаки могут носить ориентирующий характер и способствовать решению задач оперативно-розыскной деятельности.
Ключевые слова: государственные программы, преступления в сфере государственных закупок, единая информационная система в сфере закупок.
SOME ASPECTS OF THE ASSESSMENT AND USE OF DIVISIONS OF ECONOMIC SECURITY AND COMBATING THE CORRUPTION OF THE MINISTRY OF THE INTERIOR OF RUSSIA IN COUNTERING CRIMES COMMITTED IN THE IMPLEMENTATION OF STATE PROGRAMS
Summary. The article provides information on the number of current government programs. The author expresses an opinion about the problem of failure to achieve their target indicators in connection with the commission of various criminal encroachments on the allocated budget funds, the instrument of which is the procurement of goods, works and services for state and municipal needs. The analysis of statistical data on crimes committed in the field of public procurement in 2012-2020, including the number of crimes committed and the amount of damage caused by them, is carried out. The information of the unified information system in the field of procurement is disclosed, which are posted in the public domain on the Internet. The ways of their possible use by the divisions of economic security and combating the corruption of the Ministry of the Interior of Russia in their operational activities are given. To do this, the author's classification of information about forensically significant information is provided, structured in accordance with the stages of procurement: when planning, justifying and rationing procurement; determining the supplier and concluding a contract; his execution; in the course of monitoring, auditing and control. The substantiated conclusions are made that the selected signs can be orienting in nature and can contribute to solving the problems of operational-search activity..
Keywords: government programs, crimes in the field of public procurement, unified information system in the field of procurement.
На современном этапе развития Российского государства важным направлением реализации государственных программ выступает достижение важнейших стратегических целей и приоритетов, а также решение ключевых задач социально -экономического развития государства в среднесрочной перспективе.
©2021 Говорухин Д. С.
ЮРИАИЧЕСКИЕ НАУКИ
Согласно ст. 179 Бюджетного кодекса РФ субъектами утверждения соответствующих государственных программ, в том числе сроков их реализации, наравне с Правительством РФ являются высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Нормативно -правовым документом, утверждающим расходы на реализацию государственных программ, является соответствующий закон (решение) о бюджете, где указываются объемы бюджетных ассигнований по каждой программе [1].
Перечень государственных программ РФ [2] 23 января 2021 г. был скорректирован. В настоящее время осуществляется реализация 46 государственных программ по пяти направлениям, среди которых инновационное развитие и модернизация экономики, новое качество жизни, сбалансированное региональное развитие и эффективное государство, обеспечение национальной безопасности.
Анализ практики реализации государственных программ обнаруживает некоторые характерные проблемы, одной из которых является недостижение в полной мере их целей. Это связано, в том числе, с возникающим преступным давлением злоумышленников, направленным на незаконное получение бюджетных средств, выделенных государством. Инструментом распределения указанных финансовых ресурсов являются государственные закупки, осуществляемые в рамках действующей контрактной системы, под которой российское законодательство определяет совокупность участников и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы (далее - ЕИС) в сфере закупок, действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд [3,4].
В последнее время в научной литературе вопросам преступных посягательств в сфере государственных закупок уделяли внимание многие ученые и практические сотрудники [5, 6], что свидетельствует об актуальности выбранной тематики и необходимости дальнейшей теоретической проработки проблем борьбы с преступлениями данной категории, а также выработки на их основе предложений, направленных на совершенствование оперативно -служебной деятельности подразделений ЭБиПК. Перед автором данной статьи стоит задача сформулировать некоторые из них, раскрывая возможности использования ЕИС в сфере закупок в противодействии экономическим и коррупционным преступлениям.
В 2021 г. из федерального бюджета только финансирование государственных программ Российской Федерации предусмотрено на сумму свыше 7,8 трлн р. [7]. Кроме того, в субъектах Российской Федерации также реализуется большое количество региональных государственных программ со значительным бюджетным финансированием. Распределение значительного объема денежных средств, выделяемых в рассматриваемой сфере, привлекает внимание не только добропорядочных поставщиков, ставящих своей целью исполнение высоких требований заказчиков к исполнению обязательств и укрепление деловой репутации на рынке оказываемых услуг, но и коррумпированных должностных лиц органов, учреждений и организаций, выступающих в качестве заказчиков, а также представителей организаций, преследующих цель максимального обогащения.
Согласно проведенному анализу статистических сведений ГИАЦ МВД России за 2012-2020 гг. количество выявленных преступлений в сфере госзаказа ежегодно увеличивается и за указанный период возросло более чем в 5,5 раза - со 143 до 796 преступных деяний. Размер причиненного материального ущерба по уголовным делам, оконченным и приостановленным производством, составил свыше 4,1 млрд р., на сумму свыше 3 млрд р. обеспечено возмещение ущерба преступным посягательствам [8]. Указанные сведения свидетельствуют о положительной динамике в выявлении преступлений в сфере госзакупок, совершаемых в том числе и в рамках государственных программ, однако их значительная доля продолжает быть скрытой от внимания подразделений ЭБиПК.
Одним из рычагов ее оптимизации является использование сотрудниками подразделений ЭБиПК в ходе оперативного обслуживания сферы бюджетного финансирования и противодействия коррупции ЕИС в сфере закупок (www.zakupki.gov.ru) [9]. Данный портал позволяет получить: сведения об объеме финансового обеспечения закупок, о зарегистрированных организациях в соответствующем реестре; запросы цен товаров, работ услуг; планы -графики закупок; реестры контрактов, участников закупок, недобросовестных поставщиков, жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний, выданных банковских гарантий. Кроме того, в отношении любой закупки (за исключением процедур, исключающих их публичное опубликование по законодательству РФ) возможно получение информации об объекте закупки, заказчике
(с указанием ответственного лица и его контактных данных, занимаемой должности), начальной (максимальной) цене контракта, сведений о результатах рассмотрения поданных участниками заявок и контрактах, заключенных заказчиками, в том числе их условия, ход их исполнения, данных о произведенной оплате, а также различных документов закупочной деятельности в электронной форме. Среди указанных документов - извещение о проведении закупки, аукционная документация, включая техническое задание, проект контракта, протокол определения исполнителя (поставщика, подрядчика) контракта и др.
Например, в ходе анализа плана закупок возможно установить наименование государственной программы и провести последующие мероприятия по фактам недопущения нецелевого использования бюджетных средств, в том числе путем проверки соответствия сумм финансирования мероприятий программы пределам лимитов бюджетных ассигнований, выделенных на ее реализацию; установить источники финансирования [10] и т. д.
Кроме того, в зависимости от этапов осуществления закупки из ЕИС сотрудники подразделений ЭБиПК могут получить и иную криминалистически значимую информацию, которая в дальнейшем может быть использована для выдвижения версий, определения методов и средств документирования криминальных посягательств, прогнозирования линии противодействия проверочным мероприятиям.
Так, на этапе планирования, обоснования и нормирования закупок возможно получение следующих сведений:
- о включении в план закупок, план-график аналогичных товаров, работ, услуг, которые ранее поставлялись, выполнялись либо оказывались в предыдущих отчетных периодах. Например, выполнение ремонтных работ одного и того же участка автомобильной дороги в разные годы (притом что на проведение работ вероятнее всего ранее заключенным контрактом был предусмотрен гарантийный срок). Другим примером может служить выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ, результаты которых уже раньше были приняты другими заказчиками. Указанные обстоятельства могут свидетельствовать о реализации коррупционной схемы по хищению бюджетных денежных средств либо преступной халатности. Источником информации о стоимости аналогичных сделок может служить реестр контрактов, размещенный в ЕИС в сфере закупок;
- установление факта завышения либо занижения начальной (максимальной) цены контракта. Данные обстоятельства могут свидетельствовать либо об искусственном завышении цены в целях получения должностными лицами заказчика большего размера «отката», либо при заниженной цене - о создании условий, при которых неаффилированному поставщику будет финансово невыгодно исполнять данный контракт. В последнем случае поставщик в целях получения выгоды не будет производить часть работ (например, скрытых) либо планирует использовать более дешевые материалы, чем это предусматривает техническое задание. Заказчик же, в свою очередь, обеспечит «беспроблемную» приемку результатов исполнения контракта и полную их оплату;
- включение в план-график организации представительских мероприятий (семинаров-совещаний, банкетов и т. п.). Подобные мероприятия зачастую проводятся за счет средств участников или иных членских взносов, при этом организация и проведение закупки являются механизмом хищения бюджетных средств, образовавшихся либо в результате неучтенных ранее доходов, либо экономии и перераспределения имеющихся средств.
Наибольшее количество криминалистически значимой информации возможно получить на этапе определения поставщика и заключения контракта. К таким сведениям относятся:
- нарушение сроков размещения либо неразмещение в ЕИС в сфере закупок документов и информации, обязательной при проведении закупочных процедур. В этом случае техническое задание будет известно лишь организации, которая аффилирована с должностными лицами заказчика;
- сокращение либо, наоборот, завышение срока исполнения контракта. В первом случае неаффилированный поставщик будет не в состоянии исполнить условия контракта в срок без штрафных санкций, во втором - создаются «благоприятные» условия аффилированной структуре по его исполнению;
- неадекватный период исполнения контракта по выполнению сезонных работ. Чаще всего это связано с выполнением работ по благоустройству, строительству и ремонту (например, строительство дорог либо обустройство газонов в зимний период);
ЮРИАИЧЕСКИЕ НАУКИ
- проведение закупки в конце текущего года (финансового периода). Данные закупочные процедуры зачастую проводятся заказчиками за счет бюджетных ассигнований, оставшихся в результате экономии от ранее проведенных закупок либо выделенных распорядителем в виде дополнительно поступившего финансирования;
- подготовка поставщиком технического задания и аукционной документации под свои условия и их дальнейшее опубликование в ЕИС в сфере закупок от имени заказчика. Авторов размещенных документов возможно установить, например, изучив свойства электронных файлов (метаданные файла). В случае если они имеют отметку об исполнении автором из числа сотрудников организации - участника закупки, это может свидетельствовать, что указанные электронные документы были подготовлены не заказчиком, а участником торгов заранее и о реализации возможных коррупционных «договоренностей» с должностными лицами заказчика;
- включение в сметную документацию технического задания на выполнение проектных либо строительных работ заведомо завышенных коэффициентов. Для выявления данного признака необходимо обратиться к ценам выполнения единичных строительных работ на территории субъектов Российской Федерации (ТЕР), закрепленных сметными нормативами, а также установить среднюю стоимость выполнения аналогичных работ по региону, в том числе организовав мониторинг сети «Интернет»;
- включение в техническое задание функциональных и качественных характеристик предмета закупки, исключая возможность участия в аукционных процедурах других субъектов предпринимательской деятельности. Например, закупка оборудования конкретной марки либо квартиры необходимой площади с установленной степенью готовности, расположенной в конкретном районе;
- искусственное дробление закупки, то есть разделение на разные лоты предмета государственной закупки. Например, проведение отдельных закупочных процедур на поставку оборудования, его монтаж, наладку, обучение персонала, дальнейшее обслуживание, что может позволить исключить иных участников из конкурентной борьбы и заключить контракты с аффилированным юридическим лицом;
- создание условий для осуществления закупки товаров, работ, услуг у единственного поставщика. Осуществляющим закупки субъектам запрещено производить действия, ограничивающие конкуренцию. Например, заказчик целенаправленно заключает контракты с аффилированной организацией на сумму до 100 тыс. р., превышая ограничения годового объема закупок у единственного поставщика (п. 4 ч.1 ст. 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ);
- заключение контрактов с одним и тем же поставщиком в течение значительного промежутка времени. Данный поисковый признак может косвенно свидетельствовать о наличии преступного сговора между должностными лицами заказчика и исполнителем контрактов;
- заключение контракта с поставщиком, не имеющим соответствующей лицензии (разрешения) на необходимый для исполнения обязательств вид деятельности. Установить данное обстоятельство возможно в том числе и путем анализа открытых реестров выданных лицензий (разрешений), которые размещены на официальных сайтах государственных органов;
- отклонение заявок участников закупок по не предусмотренным законодательством основаниям. Например, из-за отсутствия документа, не указанного в аукционной документации;
- рассмотрение жалоб в подразделениях ФАС России. Это свидетельствует о возможных нарушениях, выявленных при проведении закупок. Для их выявления необходимо осуществлять мониторинг официального сайта управления ФАС России по конкретному субъекту Российской Федерации.
На этапе исполнения контракта (приемке, оплате, изменении и расторжении его условий) из ЕИС также возможно получить интересующие сведения. К ним можно отнести:
- изменение условий контракта, например, связанное с увеличением его цены либо снижение объема поставляемых товаров, работ или оказываемых услуг;
- перечисление авансового платежа на счет поставщика без исполнения контракта в установленный срок. Характерно при поэтапной оплате работ. Поставщик фактически не исполняет часть выполненных работ, однако заказчик осуществляет оплату авансового платежа за предстоящие работы;
- неприменение штрафов, предусмотренных контрактом, за нарушение сроков исполнения контракта.
В ходе осуществления мониторинга, аудита и контроля возможно выявление следующих криминалистически значимых признаков:
- ненаправление в уполномоченный контролирующий орган информации в отношении недобросовестных исполнителей контрактов, подлежащей обязательному включению. Например, для последующего участия подконтрольной организации в проведении закупочных процедур;
- несоблюдение сроков и порядка предоставления информации и документов для согласования необходимости заключения контракта с единственным подрядчиком;
- игнорирование либо невыполнение в установленный срок требования или предписания уполномоченного органа по контролю в сфере закупок.
Приведенный перечень указанных признаков не является исчерпывающим. Их выявление, безусловно, не говорит о совершенном преступлении. Однако следует отметить, что изучение ЕИС должно являться одним из обязательных элементов анализа сотрудниками подразделений ЭБиПК получения и проверки информации о готовящемся, совершаемом либо совершенном преступлении в сфере госзакупок.
В целях совершенствования данного направления оперативно-служебной деятельности руководителям подразделений ЭБиПК МВД России на региональном уровне следует предусмотреть закрепление за указанной линией наиболее подготовленных сотрудников, в том числе и из числа подразделений ЭБиПК районного уровня, для систематического анализа проводимых на обслуживаемой территории закупок, определив наиболее приоритетные направления деятельности в зависимости от реализуемых программных мероприятий.
Кроме того, представляется важным совершенствование организации межведомственного взаимодействия с контрольно-надзорными органами по установлению признаков, свидетельствующих о подготавливаемых, совершаемых и совершенных экономических преступлениях в данной сфере.
Библиографический список
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ [Электронный ресурс] // CnC «Консультант Плюс» (дата обращения: 13.03.2021).
2. Об утверждения перечня государственных программ Российской Федерации: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.11.2010 № 1950-р [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 13.03.2021).
3. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 13.03.2021).
4. Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 728 [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 13.03.2021).
5. Шмонин А. В., Борин Б. В., Земскова Е. Н. Предпосылки формирования криминалистических знаний о расследовании преступлений в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Труды Академии управления МВД России. 2020. №4 (56). С. 171-181.
6. Иванов П. И., Кустов А. М. Оперативно-розыскное сопровождение предварительного расследования экономических и коррупционных преступлений в сфере закупок для нужд оборонно -промышленного комплекса и судебного разбирательства (вопросы организации и тактики) // Труды Академии управления МВД России. 2020. № 1 (53). С. 125-135.
7. Портал государственных программ Российской Федерации [Электронный ресурс] // URL: https://programs.gov.ru/Portal/analytics/federal_budget_expenditure (дата обращения: 13.03.2021).
8. Сведения о результатах работы подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции органов внутренних дел Российской Федерации. Форма «5 -БЭП». М., 2021.
9. О порядке функционирования единой информационной системы в сфере закупок: Постановление Правительства Российской Федерации от 23.12.2015 № 1414 [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 13.03.2021).
MPMAMHECKME HAYKM
10. ToBopyxHH fl. C., Tennu;MH H. A. 3HaHeHHe coBpeMeHHMx HH^0pMau;H0HH0-TeneKOMMyHHKauHOHHMX TexHonorHH npn BMaBneHHH npecTynneHHH, coBepmaeMMx b Srofl^eTHon c^epti // BecTHHK BopoHe^cKoro HHcraTyra OCMH Pocchh. 2017. № 2. C. 144-150.
References
1. Byudzhetnyi kodeks Rossiiskoi Federatsii: federal'nyi zakon ot 31.07.1998 no. 145-FZ [Budget Code of the Russian Federation]. SPS «Konsul'tant Plyus» [SPS Consultant Plus] (Accessed: 13.03.2021) [in Russian].
2. Ob utverzhdeniya perechnya gosudarstvennykh programm Rossiiskoi Federatsii: rasporyazhenie Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii ot 11.11.2010 no. 1950-r [On approval of the list of state programs of the Russian Federation]. SPS «Konsul'tant Plyus» [SPS Consultant Plus] (Accessed: 13.03.2021) [in Russian].
3. O kontraktnoi sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd: federal'nyi zakon ot 05.04.2013 no. 44-FZ [About the contract system in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs]. SPS «Konsul'tant Plyus» [SPS Consultant Plus] (Accessed: 13.03.2021) [in Russian].
4. Ob opredelenii polnomochii federal'nykh organov ispolnitel'noi vlasti v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd i o vnesenii izmenenii v nekotorye akty Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii: postanovlenie Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii ot 26.08.2013 no. 728 [About definition of powers of federal executive authorities in the sphere of purchases of goods, services for providing the state and municipal needs of the Autonomous District of the Russian Federation About modification of some acts of the Government of the Russian Federation]. SPS «Konsul'tant Plyus» [SPS Consultant Plus] (Accessed: 13.03.2021) [in Russian].
5. Shmonin A. V., Borin B. V., Zemskova E. N. Predposylki formirovaniya kriminalistich-eskikh znanii o rassledovanii prestuplenii v sfere zakupok, tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd [Prerequisites for the formation of forensic knowledge about the investigation of crimes in the field of procurement, goods, works, services to meet state and municipal needs]. Trudy Akademii upravleniya MVD Rossii [Proceedings of the Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia]. 2020, no. 4 (56), pp. 171-181 [in Russian].
6. Ivanov P. I., Kustov A. M. Operativno-rozysknoe soprovozhdenie predvaritel'nogo rassledo-vaniya ekonomicheskikh i kor-ruptsionnykh prestuplenii v sfere zakupok dlya nuzhd oboronno-promyshlennogo kompleksa i sudebnogo razbiratel'stva (voprosy organizatsii i taktiki) [Operational and investigative support of the preliminary investigation of economic and corruption crimes in the field of procurement for the needs of the military-industrial complex and judicial proceedings (issues of organization and tactics)]. Trudy Akademii upravleniya MVD Rossii [Proceedings of the Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia], 2020, no. 1 (53), pp. 125-135 [in Russian].
7. Portal gosudarstvennykh programm Rossiiskoi Federatsii [Portal of State programs of the Russian Federation]. URL: https://programs.gov.ru/Portal/analytics/federal_budget_expenditure (Accessed: 13.03.2021) [in Russian].
8. Svedeniya o rezul'tatakh raboty podrazdelenii ekonomicheskoi bezopasnosti i protivodeistvi-ya korruptsii organov vnutrennikh del Rossiiskoi Federatsii [Information on the results of the work of the economic security and anti-corruption unit of the internal affairs bodies of the Russian Federation]. Forma «5-BEP». Moscow, 2021 [in Russian]
9. O poryadke funktsionirovaniya edinoi informatsionnoi sistemy v sfere zakupok: postanovlenie Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii ot 23.12.2015 no. 1414 [On the procedure for the functioning of the unified information system in the field of procurement]. SPS «Konsul'tantPlyus» [SPS Consultant Plus] (Accessed: 13.03.2021) [in Russian].
10. Govorukhin D. S., Telitsyn N. A. Znachenie sovremennykh informatsionno-telekommunikatsionnykh tekhnologii pri vyyavlenii prestuplenii, sovershaemykh v byudzhetnoi sfery [The importance of modern information and communication technologies in the detection of crimes in the budget sphere]. Vestnik Voronezhskogo instituta FSIN Rossii [Proceedings of Voronezh institute of the Russian Federal Penitentiary Service], 2017, no. 2, pp. 144-150 [in Russian].
