CC BY
51УДК343.32; 336.5; 351.74 АЛЕКСАНДР ВАЛЕРИЕВИЧ ТЕЛКОВ,
кандидат юридических наук, оперуполномоченный по особо важным делам Управления экономической безопасности и противодействия коррупции УМВД России по Тульской области
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ВЫЯВЛЕНИЯ И РАСКРЫТИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ КОРРУПЦИОННОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ
Аннотация: Исследовано состояние криминогенной обстановки в бюджетной сфере. Обращено внимание на сферу закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд как наиболее подверженную коррупции. Охарактеризованы способы совершения преступлений, связанных с освоением и хищением бюджетных средств. Сделан вывод, что деятельность по выявлению преступлений в сфере госзакупок недостаточно эффективна. Выявлены проблемы документирования преступлений на стадиях подачи заявлений и проведения аукциона. Отмечено отсутствие в Уголовном кодексе Российской Федерации положений, устанавливающих ответственность непосредственно за совершение преступлений в сфере осуществления закупок, способствующее применению к членам преступной группы разнородных положений УК РФ, что препятствует объективной оценке содеянного. Предложены меры по повышению эффективности деятельности по противодействию преступности в бюджетной сфере.
Ключевые слова: коррупционные преступления, подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции, бюджетные средства, выявление и раскрытие преступлений, бюджетная сфера, закупки для государственных и муниципальных нужд.
A. V. Telkov, Candidate of Juridical Sciences, Сhief Investigation Officer of the Department of economic security and anti-corruption of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation in Tula region; e-mail: [email protected], tel.: (4872) 32-35-26.
Some aspects of detection and disclosure of corruption crimes in the budgetary sphere
Abstract: The state of the crime situation in the public sector has been investigated. Attention is paid to the procurement of goods, works and services for state and municipal needs as the most susceptible to corruption. The ways of committing crimes related to the development and embezzlement of budget funds are characterized. It is concluded that the activity on the identification of crimes in the field of public procurement is not sufficiently effective. The problems of documenting crimes at the stages of filing applications and holding an auction have been revealed. The absence in the Criminal Code of the Russian Federation of provisions establishing responsibility directly for committing crimes in the field of procurement, facilitating the application to members of the criminal group of diverse provisions of the Criminal Code of the Russian Federation, which prevents an objective assessment of the deed. Proposed measures to improve the effectiveness of countering crime in the public sector.
Key words: corruption сrimes, divisions of economic security and combating corruption, budget bunds, detection and disclosure of crimes, budgetary sphere, procurements for state and municipal needs.
В настоящее время существует необходи- ской безопасности и противодействия коррупции
мость последовательной новеллизации законо- органов внутренних дел (далее - подразделения
дательных и организационно-практических мер ЭБиПК) выявлено 4 697 преступлений, связанных с
по противодействию коррупции, что обусловлено освоением и хищением бюджетных средств, из них
реализацией Российской Федерацией уголовно- 2 506 - коррупционной направленности, матери-
правовой политики в контексте государственной альный ущерб составил 17 млрд 718 млн 383 тыс.
стратегии по борьбе с нарастающими в совре- руб., изобличены 2 355 лиц, совершивших указан-
менном мире угрозами государственной и обще- ные преступления, к уголовной ответственности
ственной безопасности [1, с. 19]. привлечены 1 746 лиц1.
В структуре коррупционной преступности осо- В соответствии с подзаконными нормативны-
бое место занимают преступления, связанные с ми правовыми актами Президента РФ, директив-
освоением и хищением бюджетных средств. Ста- ными документами МВД России защита бюджет-тистические данные убедительно свидетельствуют о сложной криминогенной обстановке в этой сфере. Так, в 2017 г. подразделениями экономиче-
1 См.: Статистические данные ФГКУ «ГИАЦ МВД России» за 2017 г. Форма 5-БЭП. 2018.
ных средств, выделенных для реализации целевых программ, осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, выявление и пресечение коррупционных схем являются приоритетными направлениями деятельности органов внутренних дел.
Министр внутренних дел Российской Федерации В. А. Колокольцев обратил внимание на то, что в настоящее время основные усилия органов внутренних дел должны быть направлены на предотвращение хищения финансовых средств, выделяемых из бюджета на поддержку важнейших секторов экономики, реализацию федеральных целевых программ и крупнейших инвестиционных проектов2.
В органах внутренних дел профильной службой, занимающейся выявлением и раскрытием преступлений коррупционной направленности, в том числе связанных с освоением и хищением бюджетных средств, являются подразделения ЭБиПК. Данные подразделения уже накопили достаточный передовой опыт и за последние годы достигли определенных положительных результатов в рассматриваемой сфере (выявление многомиллионных хищений при строительстве космодрома «Восточный»; изобличение высокопоставленных чиновников республики Дагестан в совершении злоупотреблений должностными полномочиями при расходовании бюджетных средств; документирование хищения бюджетных средств в сумме более 750 млн руб. в ходе строительства объекта ЧМ-2018 в г. Калининграде в рамках реализации государственного контракта и др.)3.
Анализ правоприменительной практики показывает, что наиболее распространенными способами совершения преступлений в бюджетной сфере являются:
злоупотребления должностными полномочиями руководителями учреждений-заказчиков при подписании актов выполненных работ (форма КС-2) и справок об их стоимости (форма КС-3);
хищения путем фиктивного трудоустройства в бюджетные организации так называемых мертвых душ и получения за них должностными лицами этих учреждений заработной платы и премий;
хищения путем оплаты штрафов, наложенных на руководителей бюджетных организаций, за счет средств бюджета;
хищения путем предоставления подложных документов на право получения грантов и субси-
2 См.: Глава МВД заявил об ущербе от коррупции в 19 млрд рублей в 2016 году. URL : https://www.rbc.ru/society/ 09/03/2017/58c137119a7947477992fa8f (дата обращения : 29.03.2018).
3 См.: Андрей Курносенко. URL: https://customs.news/
andrey-kurnosenko (дата обращения : 29.03.2018).
дий по соответствующим государственным программам и отчетных документов по ним;
хищения бюджетных средств, полученных контрагентами по государственным либо муниципальным контрактам, путем их расходования на иные нужды, нежели предусмотрено условиями контракта, с последующим предоставлением фальсифицированных документов, подтверждающих достоверность произведенных расходов, что, как правило, сопровождается завышением объема выполненных работ, предъявлением к оплате работ, которые фактически не выполнялись, предъявлением к оплате более дорогостоящих материалов и оборудования, нежели использовались фактически;
вывод денежных средств через подрядные организации, аффилированные с лицами, отвечающими за распределение и освоение бюджетных средств.
Имеющиеся тенденции убедительно свидетельствуют о необходимости усиления противодействия органов внутренних дел хищениям и злоупотреблениям при освоении бюджетных средств, выделяемых на государственные и муниципальные нужды, в том числе путем ухода от формирования статистики по линии защиты бюджетных средств за счет выявления малозначительных преступлений (штрафов, «мертвых душ», банальных присвоений и т. п.) в сторону выявления фактов хищения бюджетных средств, должностных преступлений, совершаемых высокопоставленными должностными лицами, вызывающих широкий общественный резонанс и представляющих повышенную общественную опасность.
На наш взгляд, сложности в выявлении преступлений в бюджетной сфере обусловлены тем обстоятельством, что бюджетные средства расходуются в основной своей части на проведение строительно-ремонтных работ, проверки полноты выполнения которых сопряжены с проведением долгосрочных, трудоемких и дорогостоящих экспертиз (исследований). Проверки расходования бюджетных средств, выделенных на информатизацию различных отраслей экономики, вызывают необходимость привлечения узких специалистов в области компьютерных технологий, которых также проблематично привлечь в ходе дослед-ственной проверки. Необходимо отметить тот факт, что имеющиеся в большинстве регионов страны специалисты ведомственных экспертных учреждений (МВД и Минюста) не в полной мере удовлетворяют все потребности подразделений ЭБиПК, что негативно отражается на результатах работы по выявлению и раскрытию преступлений в бюджетной сфере.
Можно констатировать, что в целях совершен-
ствования работы по выявлению преступлений в бюджетной сфере организовано взаимодействие с контрольно-счетными органами региональной власти, направленное на возможность совместного проведения мероприятий по недопущению хищений бюджетных средств. Вместе с тем стоит подчеркнуть, что акты проверок от указанных контрольно-счетных органов в органы внутренних дел поступают довольно редко. Кроме того, на стадии проведения проверок подразделения ЭБиПК для оперативно-розыскного обеспечения проверки по инициативе этих органов практически не привлекаются. Проблемным вопросом остается и малозначительность указанных в поступивших актах нарушений, проверка по таким актам заканчивается, как правило, вынесением постановления об отказе в возбуждении уголовного дела либо передачей материала проверки в подразделения дознания.
Практический опыт показывает, что взаимодействие органов внутренних дел с профильными министерствами и комитетами региональных органов исполнительной власти, направленное на получение в максимально короткие сроки сведений о выделении и освоении бюджетных средств конкретными получателями, находится на низком уровне. Территориальные органы МВД России на районном уровне и вовсе с трудом получают доступ к данным местных администраций, что препятствует выявлению и раскрытию коррупционных преступлений, связанных с хищениями средств из муниципальных бюджетов. Должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления нередко сами являются участниками противоправных схем и оказывают противодействие правоохранительным органам при документировании преступлений. Сложность в изобличении чиновников состоит и в том, что бюджетные средства похищаются путем их вывода через длинную цепь аффилированных организаций, участвующих в их освоении.
Несомненно, одними из проблемных вопросов остаются низкие результаты по выявлению и раскрытию преступлений, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, соответственно предусмотренных ст. 285.1, 285.2 УК РФ4. По России в 2017 г. по ст. 285.1 УК РФ возбуждено всего 16 уголовных дел, по ст. 285.2 УК РФ - 5. Статья 285.1 УК РФ, предусматривающая ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств, введена 8 декабря 2003 г.
Одной из проявившихся к настоящему времени проблем является вопрос о возможности освобождения лица, совершившего нецелевое расходование бюджетных средств, от наказания в связи с изменением обстановки. Кроме того, законодательство РФ исключает возможность проведения по ч. 1 ст. 285.1 УК РФ ряда оперативно-розыскных мероприятий, так как это преступление относится к категории небольшой тяжести. Необходимое для квалификации деяния по ч. 2 ст. 285.1 УК РФ нецелевое расходование в размере 7,5 млн рублей для многих регионов практически недостижимо. Как правило, нецелевое расходование происходит при участии должностных лиц распорядителя бюджетных средств, поэтому на стадии выявления преступления легко избежать ответственности, внеся изменения в бюджетную роспись или смету доходов и расходов. Безусловно, выявление нецелевого расходования бюджетных средств не может обойтись без участия специалистов контрольно-счетных органов. Вместе с тем акты проверок, содержащие информацию о фактах нецелевого расходования бюджетных средств, подпадающих под действие УК РФ, в органы внутренних дел практически не поступают.
Полагаем, что в данной статье необходимо обратить особое внимание на закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд как наиболее подверженные коррупционному воздействию в бюджетной сфере. Несмотря на принимаемые государством организационно-правовые меры, сфера госзакупок остается одной из самых криминализованных. По оценкам экспертов, объемы хищений в данной сфере измеряются сотнями миллиардов рублей5.
На наш взгляд, в сфере закупочной деятельности проводится недостаточно эффективная работа по выявлению преступлений. Остаются без должного внимания такие сферы, как деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, здравоохранение, образование, транспорт, строительство, жилищно-коммунальное хозяйство.
Практический опыт показывает, что в сфере закупок совершается широкий спектр преступлений как представителями заказчика (нецелевое расходование бюджетных средств, злоупотребление должностными полномочиями, служебный подлог, халатность), так и участниками и поставщиками (мошенничество, присвоение и растрата, ограничение конкуренции, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп). Наибольшее
4 См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25, ст. 2954.
5 См.: Антикоррупционный мастер-класс от администрации президента. URL : https://pasmi.ru/archive/197851 (дата обращения : 29.03.2018).
число преступлений в сфере закупок выявляется на стадии исполнения государственных и муниципальных контрактов.
Однако, по нашему мнению, противоправные деяния совершаются и на более ранних стадиях закупочной деятельности, которые также заслуживают оперативного внимания со стороны правоохранительных органов и требуют оперативного реагирования.
С целью понимания механизма совершения преступлений в сфере госзакупок необходимо охарактеризовать способы совершения противоправных действий со стороны участников закупок:
1) подача предложений-прикрытий (конкурирующий участник, вступая в сговор с остальными участниками закупки, подает предложение с ценой выше предложения назначенного победителя, а после заключения с ним контракта передает его на исполнение третьему лицу - субподрядчику). Сложность в выявлении и документировании таких деяний состоит в том, что подобными действиями создается иллюзия реальной конкуренции, в результате чего проверяющие органы могут быть введены в заблуждение;
2) отзыв предложения (участник соглашается за определенное денежное вознаграждение отозвать ранее поданную заявку либо не участвовать в процедуре торгов). Подобные действия, как правило, квалифицируются по ст. 204 УК РФ (коммерческий подкуп) или ст. 159 УК РФ (мошенничество);
3) раздел рынка по заранее осуществленному сговору (рынок делится не только по отраслям экономики (здравоохранение, дорожное строительство, образование и др.), но и по географическим характеристикам, при этом практически исключается участие «чужака»). Следует отметить, что в такой ситуации велика вероятность и коррупционного сговора должностных лиц заказчика, которые препятствуют участию «ненужных» лиц;
4) «карусель предложений» (соглашение между участниками и заказчиком побеждать по очереди);
5) схема «таран» (цель состоит в том, чтобы заставить добросовестных участников, введенных в заблуждение резким снижением цены, отказаться от конкурентной борьбы и дать возможность одному из участников сговора заключить контракт по максимально возможной цене).
Со стороны заказчика противоправные деяния могут быть совершены следующими способами:
1) завышение начальной максимальной цены контракта путем предоставления фиктивных коммерческих предложений;
2) излишняя детализация предмета закупки путем внесения «защитных позиций» в техниче-
ские задания и условия аукциона, что делает торги максимально «заточенными» под конкретного поставщика;
3) установление нереальных сроков для выполнения контракта (в таких случаях чаще всего работы уже фактически выполнены, а торги проводятся формально для соблюдения требований законодательства);
4) укрупнение заказа без разбивки по лотам для увеличения цены контракта. Несмотря на имеющиеся плюсы (выше цена контракта - больше прибыль для участника), добросовестное участие в такой закупке крайне затруднено, поскольку заказ формируется так, что выполнить одновременно все работы либо поставить все технологически несвязанные товары невозможно. Подобная схема часто применяется в сфере дорожного хозяйства и строительства.
Проблема документирования преступлений на стадиях подачи заявок и проведения аукциона заключается в том, что большинство действий по выполнению объективной стороны преступлений совершается на электронных площадках, находящихся на территории г. Москвы. Этот фактор приводит к тому, что основные усилия правоохранительных органов сосредоточены на документировании противоправных действий в бюджетной сфере уже на стадии исполнения контракта. А в связи с тем, что многие юридические лица открывают расчетные счета, на которые перечисляются бюджетные средства, в других регионах, материалы проверок направляются по месту наступления общественно опасных последствий.
Отсутствие в УК РФ положений, устанавливающих ответственность непосредственно за совершение преступлений в сфере осуществления закупок, за исключением государственного оборонного заказа (ст. 285.4 УК РФ), способствует применению к членам преступной группы разнородных положений УК РФ, что препятствует объективной оценке содеянного именно как преступления в рассматриваемой сфере, поскольку часть членов группы привлекается за совершение хищений, а часть - за совершение преступлений коррупционной направленности.
Таким образом, особую сложность в квалификации преступлений в сфере осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд представляет групповой способ их совершения, неустановление которого во многом исключает из приоритетной доказательственной деятельности злоупотребления при заключении и исполнении государственного контракта.
Подчеркиваем, что групповой характер противоправных действий при проведении государственных и муниципальных закупок следует
документировать методами и средствами оперативно-розыскной деятельности.
Полагаем, что данное направление оперативно-служебной деятельности остается наиболее проблемным и требующим принятия мер правоприменительного реагирования. Необходимо уделить особое внимание обнаружению и документированию новых коррупционных схем хищения бюджетных денежных средств в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд как при формировании и размещении заказов, так и при проведении процедуры соответствующих торгов, а также в ходе исполнения обязательств, вытекающих из государственных (муниципальных) контрактов.
В связи с этим весьма актуально, что в марте текущего года Президент РФ внес в Государственную Думу РФ законопроект с предложением расширить уголовную ответственность за нарушения в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Для достижения поставленных целей законопроектом, в числе прочего, предполагается дополнить УК РФ статьями 200.4 и 200.5. В первом случае (статья
200.4 УК РФ) устанавливается ответственность за злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, совершаемые из корыстной или иной личной заинтересованности лицами, которые не являются должностными лицами или лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации, если деяние причинило крупный ущерб. Статьей
200.5 предусматривается ответственность за подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок, лица, осуществляющего приемку поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг, иного уполномоченного лица, представляющего интересы заказчика, в целях противоправного влияния на принимаемые ими решения в интересах дающего или иных лиц в связи с закупкой6.
6 См.: О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации : проект федерального закона № 410960-7. URL : https://mail.yandex.ru/?uid=38972328&l ogin=telkov81#message/164944336352445758 (дата обращения : 29.03.2018).
Считаем, что появление в УК РФ указанных статей значительно расширит круг лиц, совершающих противоправные действия в сфере госзакупок, что, на наш взгляд, должно учитываться правоприменителем при планировании и проведении оперативно-розыскных мероприятий и других проверочных действий.
По нашему мнению, в целях устранения имеющихся проблем и повышения эффективности деятельности по выявлению и раскрытию преступлений в бюджетной сфере необходимо:
установить уголовную ответственность за совершение противоправных действий при осуществлении государственных и муниципальных закупок;
продолжить проведение комплекса оперативно-розыскных мероприятий, сделав упор на их негласной составляющей, направленных на документирование противоправных действий при размещении заказов, проведении торгов и исполнении государственных и муниципальных контрактов;
оперативным путем документировать преступный сговор поставщиков с должностными лицами заказчиков с целью выявления коррупционных схем проведения закупок;
организовать обмен информацией с Федеральной антимонопольной службой и использовать ее информационные ресурсы с целью проверки лиц, участвующих в картельных сговорах, а также имеющих аффилированную связь с должностными лицами заказчиков закупок, и документирования противоправных действий на стадиях, предшествующих заключению контрактов;
осуществлять оперативно-розыскное обеспечение проверок финансово-хозяйственной деятельности участников бюджетного процесса, проводимых органами финансового контроля, с целью выявления признаков преступления уже на ранних стадиях проверки.
Список использованной литературы
1. Авдеев В. А., Авдеева О. А. Стратегические направления противодействия коррупции в РФ // Российская юстиция. 2016. № 7.
References
1. АуЬееу V. А., АуЬввуа O. А. Rossijskaya yustitsiya (Russian justice), 2016, No. 7.
