CC BY
110
СУДЕБНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
К вопросу о защите бюджетных средств, выделяемых на реализацию национальных проектов, посредством оперативно-розыскной деятельности
Агеенков Александр Александрович,
кандидат юридических наук, начальник кафедры оперативно-разыскной деятельности Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя E-mail: [email protected],
Телков Александр Валериевич,
кандидат юридических наук, доцент кафедры организации оперативно-разыскной деятельности Академии управления МВД России
E-mail: [email protected]
В статье рассматриваются актуальные вопросы деятельности государства связанные с защитой бюджетных средств от преступных посягательств рамках осуществляемых национальных проектов(программ). Проанализирована имеющиеся статистические данные по выявленным и раскрытым преступлениям, рассматриваемой категории. Выявлены наиболее актуальные проблемы противодействия преступлениям в бюджетной сфере. Предложены и рассмотрены мероприятия с целью защиты бюджетных средств, выделяемых на финансирование национальных проектов. Проведен анализ материалов и уголовных дел в области защиты бюджетных средств. Исследуются теоретические и прикладные аспекты противодействия преступлениям коррупционной направленности. Рассматриваются возможные способы предотвращения совершения преступлений коррупционной направленности. Затронуты проблемы квалификации рассматриваемой категории преступлений. Предлагаются организационные и практические мероприятия прикладного характера для руководителей территориальных подразделений ЭБиПК направленных на повышение эффективности противодействия преступлениям в отношении бюджетных средств, выделяемых на реализацию национальных проектов.
Ключевые слова: экономическая безопасность, преступления коррупционной направленности, бюджетные средства, национальные проекты.
см <о
В целях осуществления прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, увеличения численности населения, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее -Указ) утверждены национальные проекты (программы) по следующим направлениям: здравоохранение, демография; жилье и городская среда, образование, экология, безопасные и качественные автомобильные дороги, наука, производительность труда и поддержка занятости, цифровая экономика, малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы, культура, международная кооперация и экспорт, комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры. [1].
На реализацию указанных программ до 2024 года ожидается выделение более 25 трлн руб., из которых около 13 трлн руб. из федерального бюджета, 5 трлн руб. - из бюджетов субъектов РФ, примерно 150 млрд руб. из средств государственных внебюджетных фондов, почти 7 трлн руб. - из внебюджетных источников.
По предварительным данным Министерства финансов Российской Федерации расходы федерального бюджета на реализацию программ за 2020 год составило 97% или 2,150 трлн рублей. В числе первых по исполнению расходов бюджета по итогам 2020 года относятся такие нацпро-екты, как «Жилье и городская среда» (99,7%), «Наука» (99,2%), Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры (99,4%). К преимущественно эффективным проектам по исполнению расходов можно отнести следующие «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (98,8%), «Производительность труда и поддержка занятости» (98,7%), Культура -(98,5%), «Демография» - (98%), «Международная кооперация и экспорт» (97,6%) и «Экология» (97,6%)[2].
Одним из приоритетных направлений деятельности государства в целом и правоохранительных
органов в частности является защита бюджетных средств от преступных посягательств.
Министерство внутренних дел Российской Федерации осуществляя непрерывный контакт с другими правоохранительными и контролирующими органами проводит комплекс мероприятий, направленных на выявление, пресечение, раскрытие и предупреждение экономических и коррупционных преступлений в бюджетной сфере в целом и выделяемых на финансирование национальных проектов (программ), направленных на реализацию Указа в частности.
На основании плана Министерства внутренних дел Российской Федерации № 1/3554 от 04.04.2019 с целью защиты бюджетных средств, выделяемых на финансирование национальных проектов (программ), территориальными органами внутренних дел организованы и проводятся следующие мероприятия:
1. Созданы рабочие группы из числа наиболее подготовленных и квалифицированных сотрудников подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции.
2. Установлены источники и параметры финансирования программ и национальных проектов с учетом разграничения полномочий между различными уровнями власти и их финансирования из средств бюджетов различного уровня.
3. Установлены ответственные должностные лица за реализацию программ из числа руководства всех уровней власти региона (кураторы, руководители, администраторы проектов).
4. В профильных министерствах получены сведения о финансировании вышеуказанных программ, в том числе в разрезе объектов и муниципалитетов.
5. Определены главные распорядители (распорядители), получатели бюджетных средств, исполнители государственных контрактов, проводятся проверки на их аффилированность должностным лицам органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
6. Проводятся совместные оперативно-розыскные мероприятия с территориальными органами ФСБ России, направленные на декриминализацию сферы реализации целевых и государственных программ.
7. Организовано взаимодействие с территориальными органами прокуратуры, Федеральной антимонопольной службой, Росфинмониторинга, Федерального казначейства, налоговой службы, региональными контрольно-счетными органами.
8. На регулярной основе осуществляется мониторинг организаций - регулярных участников закупок, проводимых на основании ФЗ № 44-ФЗ, получателей бюджетных средств, исполнителей государственных и муниципальных контрактов и во взаимодействии с другими контролирующими органами проводятся проверки на аффилирован-ность должностным лицам, соблюдения требований аукционов и конкурсов, фактических возможностей исполнения условий контрактов.
9. Истребуются на постоянной основе в органах государственной власти и местного самоуправления сведения об эффективности реализации национальных проектов, возможных срывах сроков их исполнения с целью принятия мер профилактического характера.
10. Проводятся рабочие встречи с представителями распорядителей и получателей бюджетных средств, организуются совместные проверки по проверке расходования бюджетных средств.
Анализ имеющихся материалов и уголовных дел, позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время посягательства на бюджетные средства наиболее часто осуществляются путем увеличения цен на материально-технические ценности и оказываемые услуги, а также завышения объемов выполненных работ, в том числе с использованием служебного положения.
В итоге за 2019 год подразделениями экономической безопасности и противодействия коррупции было выявлено 1 тыс. 698 преступлений, связанных с освоением бюджетных средств, и 5 тыс. 141 хищений. Совокупный материальный ущерб составил 17,3 млрд руб., из них 9,2 млрд руб. возмещены государству.
Подразделениями территориальных органов МВД России в январе-августе 2020 г. в сфере освоения бюджетных средств выявлено 1498 преступлений, что составляет 2,8% от всех выявленных преступлений экономической и коррупционной направленности 53 тыс. 358, из которых около одной тысячи совершены в крупном или особо крупном размерах либо причинили крупный ущерб. Из указанных преступлений 831 коррупционной направленности, в том числе 568 против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Выявлено 283 факта взяточничества (по ст. 290 УК РФ (177), ст. 291 УК РФ (77), ст. 291.1 УК РФ (29)). Предварительно расследовано 755 преступлений рассматриваемой категории. Из общего числа преступлений в бюджетной сфере 71 совершены группой лиц либо группой лиц по предварительному сговору, а 45 в составе организованной группы либо преступного сообщества. Уголовные дела и материалы о 558 преступлениях окончены производством и направлены в суд. Выявлено 582 лица, совершивших преступления указанной категории, из которых 419 привлечено к уголовной ответственности. Размер причиненного ущерба составил более 3,8 млрд руб., который возмещен на 102% - 3,9 млрд руб. [3].
Также в январе-августе 2020 г. выявлено 4969 преступлений, связанных с хищением бюджетных средств, что составляет 9,3% от всех выявленных преступлений экономической и коррупционной направленности (53358), из которых 2646 совершены в крупном или особо крупном размере либо причинили крупный ущерб. Из указанных преступлений - 2996 коррупционной направленности, в том числе 560 против государственной власти, интересов государственной службы и службы
5 -о
сз
<
в органах местного самоуправления. Предварительно расследовано 2568 преступлений рассматриваемой категории. Из общего числа преступлений в бюджетной сфере 426 совершены группой лиц либо группой лиц по предварительному сговору, а 261 в составе организованной группы либо преступного сообщества. Уголовные дела и материалы о 2281 преступлениях окончены производством и направлены в суд. Выявлено 1875 лиц, совершивших преступления указанной категории, из которых 1444 привлечено к уголовной ответственности. Размер причиненного ущерба составил более 4,9 млрд руб., который возмещен на 59,1% - 2,9 млрд руб.
По сведениям ФКУ «ГИАЦ МВД России» в течении первых восьми месяцев 2020 г. органами внутренних дел проведено 5379 проверок физических и юридических лиц, получивших средства федерального бюджета, направленных на реализацию национальных проектов (программ), при этом выявлено всего 308 преступлений (5,72%), из которых по национальным проектам совершено преступлений «Демография» (107); «Образование» (64); «Жилье и городская среда» (47); «Здравоохранение» (32); «Экология» (16);
«Культура» (12); «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» (11); «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (10); «Производительность труда и поддержка занятости» (5); «Цифровая экономика» (3); национальный проект «Наука» (1).
В рамках национального проекта «Международная кооперация и экспорт» преступления не выявлялись.
В период январь-август 2020 г. в 25 субъектах Российской Федерации из 85 преступления в сфере национальных проектов не выявлялись вообще.
Вместе с этим, согласно анализу, проведенному Следственным департаментом МВД России, расследование преступлений, в том числе коррупционной направленности в рассматриваемой сфере, осуществляется в соответствии с требованиями действующего уголовного и уголовно-процессуального законодательства, определяющими подлежащие доказыванию обстоятельства, а также процедуру получения доказательств и требования к ним. При этом нормы закона не содержат отдельных требований к процессу доказывания в зависимости от вида расследуемого преступления.
Изучение статистических данных убедительно свидетельствует, что наибольшее количество расследуемых в органах предварительного следствия МВД России преступлений коррупционной направленности приходится на деяния, совершенные против собственности, среди которых самым „ распространенным является мошенничество (ча-2 сти 3 и 4 ст. 159 УК РФ).
^ На наш взгляд, сложности в выявлении престу-° плений в сфере реализации национальных проек-1 тов обусловлены тем обстоятельством, что бюд-
жетные средства расходуются в основной своей части на проведение строительно-ремонтных работ, проверки полноты выполнения которых сопряжены с проведением долгосрочных, трудоемких и дорогостоящих экспертиз (исследований). Проверки расходования бюджетных средств, выделенных на информатизацию различных отраслей экономики, вызывают необходимость привлечения узкоспециализированных специалистов в области компьютерных технологий, которых также проблематично привлечь в ходе доследствен-ной проверки. Необходимо отметить тот факт, что имеющиеся в большинстве регионов страны специалисты ведомственных экспертных учреждений (МВД и Минюста) не в полной мере удовлетворяют всех потребностей подразделений ЭБиПК, что негативно отражается на результатах работы по выявлению и раскрытию преступлений в бюджетной сфере.
В 2020 г. наиболее типичными являются расследуемые факты хищений бюджетных средств, связанные с предоставлением руководителями коммерческих организаций подложных сведений об оказании образовательных услуг, реализуемых в рамках федерального проекта «Старшее поколение» национального проекта «Демография»; завышением объемов и стоимости произведенных работ при выполнении государственных и муниципальных контрактов, заключенных в рамках реализации национальных проектов «Жилье и городская среда» и «Образование».
Со стороны заказчика противоправные деяния могут быть совершены следующими способами:
1) завышение начальной максимальной цены контракта путем предоставления фиктивных коммерческих предложений;
2) описание предмета закупки путем под конкретного поставщика;
3) установление неисполнимых сроков для выполнения контракта для отсева «нежелательных претендентов»;
4) увеличение объемов заказа без детализации по лотам осуществляется с целью изменения цены контракта. Несмотря на имеющиеся плюсы (выше цена контракта - больше прибыль для участника), добросовестное участие в такой закупке крайне затруднено, поскольку заказ формируется так, что выполнить одновременно все работы либо поставить все технологически несвязанные товары невозможно. Подобная схема часто применяется в сфере дорожного хозяйства и строительства.
Анализ результатов оперативно-служебной деятельности по противодействию с коррупционным проявлениям одновременно указывает на недостаточную эффективность работы территориальных органов внутренних дел на региональном уровне по выявлению посягательств на бюджетные средства, выделяемые в рамках исполнения мероприятий, направленных на реализацию Указа.
Результаты выявления преступлений, предусмотренных главой 30 Уголовного кодекса Рос-
сийской Федерации («Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления»), относящиеся к рейтинговым показателям работы подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции, показывают, что в ряде регионов не обеспечено эффективное взаимодействие с органами предварительного следствия Следственного комитета Российской Федерации по вопросам повышения качества материалов доследственных проверок, что привело к следующим показателям по национальным проектам выявлено преступлений: «Здравоохранение» (28), «Образование» (11), «Демография» (11), «Культура» (3), «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (4), «Жилье и городская среда» (23), «Экология» (8). В рамках национальных проектов «Наука», «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», и национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» преступления, предусмотренные главой 30 Уголовного кодекса Российской Федерации, не выявлены ни одним подразделением МВД России.
Общее количество выявленных преступлений рассматриваемой категории в сфере национальных проектов (программ) составляет чуть больше 2% от общего числа преступлений коррупционной направленности в сфере освоения и хищения бюджетных средств.
На наш взгляд, для наиболее результативной работы по рассмотрению сообщений о преступлениях коррупционной направленности на самых ранних стадиях необходимо практиковать предварительное изучение материалов, полученных в результате оперативно-розыскной деятельности по конкретным фактам преступных проявлений, а также планирование следственно-оперативных мероприятий. Такая практика является достаточно эффективной и положительно влияет на законность принимаемого впоследствии решения о возбуждении уголовного дела, а также полноту материалов доследственной проверки, в обоснование такого решения.
Вместе с тем, расследование несвоевременно выявленных коррупционных преступлений, когда проведение оперативно-розыскных мероприятий уже не актуально, а доказательственная база, которая могла бы содержаться на электронных или материальных носителях, уничтожена, сопряжено со значительными сложностями в доказывании.
Проблемы выявления и расследования данной категории преступлений, как правило, обусловлены способами подготовки к совершению преступления и действиями по сокрытию его следов.
Так полномочия по подписанию документов делегируется неаффилированным подставным лицам, принятие решения или выражение согласия на подписание документов осуществляется коллегиально, взятки маскируются под законные платежи, вместо передачи денежных средств оплачива-
ются услуги, взятки передаются третьими лицами, не имеющими очевидных связей с взяткодателем ил взяткополучателем, наличными или выплачиваются из специальных «фондов» (slush funds), не вовлеченных непосредственно в преступную схему.
Кроме того, доказывание преступного умысла на совершение коррупционного преступления осложняют способы коммуникации преступников. Зачастую удаленное общение организуется через защищенные мессенджеры с шифрованием, во время встреч используются сообщения, написанные от руки или напечатанные на электронном устройстве, а сами встречи проводятся в местах, оговоренных злоумышленниками ранее (до попадания в орбиту внимания правоохранительных органов), а также на территориях ограниченного доступа или за границей.
Анализ правоприменительной практики ряда регионов показывает, что одной из проблем в сфере реализации национальных проектов является подписание должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления актов выполненных работ (КС-2) в конце финансового года и полная оплата их стоимости при том, что фактически работы в рамках государственных и муниципальных контрактов еще полностью не выполнены, услуги не оказаны, товары не поставлены. Во многом это делается в целях невозвращения денежных средств в бюджет и упрощения процедуры их доосвоения в следующем отчетном периоде. В ходе проверок органы внутренних дел часто сталкиваются с такими случаями, однако при наличии в действиях должностных лиц явных признаков преступлений, предусмотренных ст.ст. 285, 286 УК РФ[4], следственные органы уголовные дела в отношении них не возбуждают, ссылаясь на отсутствие существенных нарушений интересов общества и государства, поскольку выполнение работ продолжается и может быть завершено в период предварительного расследования.
В связи с этим, хотелось бы поднять эту проблему перед заинтересованными лицами и выработать единое мнение по оценке и квалификации подобных ситуаций с точки зрения Уголовного закона, а также совместно определить механизм действий при выявлении таких ситуаций.
Предлагаем руководителям территориальных подразделений ЭБиПК:
- организовать систему оперативного отслеживания бюджетных средств - от главного распорядителя до конечного получателя с учетом региональной специфики и объемов бюджетного финансирования, в том числе обеспечить оперативным сотрудникам доступ к системе р «Электронный бюджет»; Д
- проводить оценку коррупционных рисков Ч
m
в сфере закупок для государственных (муни- К ципальных) нужд и закупок отдельными вида- S ми юридических лиц, устанавливать угрозы у и уязвимости, требующие повышенного внима- А
ния правоохранительных органов (внедрение риск-ориентированного подхода при выявлении и расследовании коррупционных преступлений, совершаемых в ходе закупочной деятельности), что позволит своевременно реагировать на складывающуюся оперативную обстановку в данной сфере. Суть заключается в выявлении возможно проблемных организаций, для которых характерен ряд признаков. Например, совершение подозрительных финансовых операций (в том числе до заключения госконтракта); отсутствие собственного капитала, малочисленность персонала и др.;
- внедрение проекта «Личный кабинет правоохранительного органа», который позволит всем территориальным подразделениям МВД оперативно в электронном виде получать информацию о финансовых рисках экономики по всей стране;
- создание специализированных подразделений в рамках контроля за выполнением национальных проектов;
- учитывать при планировании оперативно-розыскных мероприятий характеристики организаций непосредственно осваивающих бюджетные средства, выделенные на реализацию национальных проектов, включение их в реестр недобросовестных поставщиков, в том числе используя информацию, имеющуюся в Росфинмониторинге, налоговой службе, устанавливать их аффилированность должностным лицам, курирующим те или иные региональные программы (проекты).
Литература
1. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [Электронный ресурс]// Справочно-правовая
система Консультант-Плюс. - URL: http://www. consultant.ru/
2. https://tass.ru/nacionalnye-proekty/10493091 (дата обращения: 01.02.2021)
3. Портал правовой статистики -http://crimestat.ru (дата обращения 14.02.2021 г.)
4. Уголовный кодекс Российской Федерации от13.06.1996 No63^3// Собрание законодательства РФ-17.06.1996^о25-ст.295;
ON THE ISSUE OF PROTECTING THE BUDGET FUNDS ALLOCATED FOR THE IMPLEMENTATION OF NATIONAL PROJECTS THROUGH OPERATIONAL AND INVESTIGATIVE ACTIVITIES
Ageenkov A.A., Telkov A.V.
Ryazan Branch of the Kikot Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia; Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia
The article deals with topical issues of state activity related to the protection of budget funds from criminal encroachments within the framework of ongoing national projects (programs). The available statistical data on detected and solved crimes of the category under consideration are analyzed. The most urgent problems of countering crimes in the public sector are identified. Measures are proposed and considered to protect the budget funds allocated for financing national projects. The analysis of materials and criminal cases regulating the budget sphere, including in the field of protection of budget funds, is carried out. The theoretical and applied aspects of countering corruption-related crimes are studied. The possible ways of preventing the commission of corruption-related crimes are considered. The problems of qualification of the considered category of crimes are touched upon. Author's organizational and practical measures are offered.
Keywords: economic security, corruption-related crimes, budget funds, national projects.
References
1. Decree of the President of the Russian Federation No. 204 of May 7, 2018 "On national goals and strategic objectives of the development of the Russian Federation for the period up to 2024" [Electronic resource] // Reference and legal system Consultant-Plus. - URL: http://www.consultant.ru/
2. https://tass.ru/nacionalnye-proekty/10493091 (accessed: 01.02.2021)
3. Legal Statistics portal -http://crimestat.ru (accessed 14.02.2021.)
4. Criminal Code of the Russian Federation of 13.06. 1996 No63-FZ // Collection of Legislation of the Russian Federa-tion-17.06.1996-No25-Article 295;
CM CO
