CC BY
52
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2008. № 3. С. 118-121.
© Ф.В. Баевкин, 2008 УДК 911.6
РЕКОНСТРУКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Ф.В. Баевкин
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
The process of attending the administrative-territorial system plays a major role for any state as long as it is one of the fundamental factors of stable functioning of state. The present work contains an effort to analyze the experience of implementing of administrative-territorial division in the USSR and make the analyses-based conclusion about the conception of administrative-territorial changes for the modern Russia. The main idea of the work is the following: realizing the projects on reconstruction the administrative-territorial system should not be conformed only with the economical practicality for long-termed political stability in Russia is impossible to obtain without taking into account the national factor which continues to be the key-note one.
Лучшее государственное устройство для любого народа -это то, которое сохранило его, как целое.
Мишель Де Моньен
Бесспорно, что работа над административно-территориальным устройством страны имеет колоссальное значение для государства, так как является одним из основополагающих факторов его нормального функционирования. Начиная с конца XIX в., изменения в административно-территориальном устройстве страны диктовались экономическими нуждами, и на первый план как наиболее важный инструмент реконструкции выходит экономическое районирование. В нашей стране первой работой в области экономического районирования, полностью продиктованной нуждами экономической целесообразности, можно считать план ГОЭЛРО, выполненный в 1920 г. под руководством В.И. Ленина. Но возможно ли учитывать только экономический фактор и действовать сообразно ему в ущерб прочим? Чтобы ответить на данный вопрос, стоит обратиться еще к недавнему прошлому.
Как известно, проект федеративных взаимоотношений между РСФСР и другими республиками, представленный И.В. Сталиным в августе 1922 г., предлагал советским республикам стать автономными частями РСФСР. Но В.И. Ленин отверг проект автономизации и настоял на принятии идеи образования союза республик с возможностью свободного выхода из его состава. Конечно, когда создатели СССР закладывали «бомбу с часовым механизмом» под основы государственной целостности, им в голову не могла и прийти мысль о возможности распада союза, тогда руководители страны верили в скорую победу мировой революции, но время шло, а ошибки продолжались. 19 февраля 1954 г. одним росчерком пера с формулировкой «Учитывая общность экономики, территориальную близость и тесные хозяйственные и культурные связи между Крымской областью и Украинской ССР» часть
РСФСР была передана другой союзной республике. И это не единственный случай, когда так недальновидно происходило изменение границ по воле одного человека. Хотя стоит заметить, что юридически изменение границ между союзными республиками находилось вне ведения центральных властей СССР, по своему желанию вольно перекраивающих границы, так как в соответствии с международной юридической практикой и Конституцией СССР передача того или иного субъекта РСФСР из состава одной союзной республики в состав другой могла состояться лишь с согласия населения соответствующего субъекта, полученного путем референдума, о поведении которого речь даже не стояла. Кроме того, утверждение, что подобные переделы способны повысить экономическую эффективность, довольно сомнительно, поскольку изменения, как правило, происходили лишь в статистических показателях, не оказывая существенного влияния на производственные возможности регионов.
В 1990-х гг. все эти ошибки районирования вылились в серьезные национально-политические конфликты. Так, раздел СССР по границам союзных республик, которые, по существу, также, как и границы областей РСФСР, являлись сугубо административными и носили довольно условный характер, формально соответствовал юридическим требованиям. Однако по отношению к населению соответствующих регионов, как с этнической, так и нравственной точек зрения, он едва ли был справедлив. Например, исключительно сложным сегодня является положение осетинского народа, который оказался по разные стороны государственной границы. Наступление грузинского правительства на автономию Южной Осетии породило противостояние, приведшее в 1991 г. к вооруженным столкновениям. Кровопролитием также закончились конфликты в Абхазии, Приднестровье и Нагорном Карабахе. Уже десятилетие сохраняется на-
пряженность в Крыму и на других территориях постсоветского пространства. Приведенные факты свидетельствуют о том, что национальный фактор административно-территориального деления, несмотря на все перемены в современном мире, не потерял своей значимости. В связи с этим можно сделать вывод о том, что и на современном этапе развития России административно-территориальные изменения должны диктоваться не только соображениями экономической целесообразности и удобством административного управления, но и учитывать национальные факторы совершенствования административно-территориальной организации экономического пространства РФ.
Всё последнее десятилетие в нашей стране зрели идеи реформирования административнотерриториального устройства в соответствии с государственными задачами и научными принципами районирования.
Из последних работ в области реформирования административно-территориального устройства России можно отметить проект СОПСа, представляющий собой обоснование существующих концепций и схем реконструкции государственно-территориального устройства России. Проект получил поддержку в Администрации Президента РФ и первые последовательные шаги по воплощению данного проекта в жизнь можно видеть уже сейчас: это курс правительства, направленный на укрупнение регионов. Таким образом, можно сказать, что в науке и практике работа уже началась и ведется довольно быстрыми темпами, возможно, в плане практики даже слишком поспешно. В данной работе основой преобразования административно-территориального устройства является экономическое районирование, двум другим вышеуказанным факторам территориальной организации общества придается меньшее значение. По мнению авторов проекта, в демократичном обществе равенство гражданских прав людей реально обеспечивается при экономическом, а не национально-этническом или каком-то другом территориальном устройстве. Можно возразить: ведь национальные меньшинства, проживающие на своих исторических территориях, являющихся республиками в составе РФ, имеют право на национальное самоуправление на местном уровне. Изменение же границ республик будет лишать народы такой возможности. Эту непростую ситуацию рассмотрим более подробно.
Особая проблема административного районирования - национально-территориальная структура. Больше всего препятствует устойчивости и безопасности государства гипертрофия национального фактора в территориальном устройст-
ве. Пагубность политики неограниченной суверенизации народов на национальной основе высветили события в Чечне, но предпосылки такого исхода были заложены в существующей форме государственности, и предотвращение его повторения возможно только при коренном обновлении федеративных отношений. Мировая практика показывает, что федеральные государства с унифицированным территориальным делением являются наиболее устойчивыми.
Этот вопрос довольно сложен, так как не понятно, справедливо ли будет лишить нацменьшинства автономии. Реально доля национальных меньшинств в большинстве субъектов невелика. Наиболее удовлетворяющим всех и демократичным решением будет унификация всех регионов за исключением пяти республик, где коренные этносы преобладают, их унификация по отношению к большинству проведена быть не может. Конечно, это может рассматриваться как наделение особыми правами одних регионов (следовательно, народов) по сравнению с другими. Но такие опасения не обоснованы, так как в первую очередь жители какой-либо автономной республики являются гражданами РФ и их конституционные права никоим образом нарушены не будут. Но все же следует придерживаться постепенного сценария преобразований во избежание острых социальных конфликтов и нестабильности.
Примером подобного устройства может служить Российская империя, где правом автономии обладали только Царство Польское и Великое княжество Финляндское как действительно имевшие в том необходимость, дабы в империи имелась политическая стабильность.
Движение России к наднациональной государственности - это закономерный исторический процесс. Речь идет о формировании российской нации не на этнической, а на гражданской основе. Но не стоит думать, что процесс будет простым и относительно скоротечным, как формирование американской нации в США. В США образующие нацию народы были пришлыми, и их слиянию не мешал национально-территориальный фактор, т. е. нежелание коренных жителей делить свою историческую среду проживания с кем-либо. Хотя, как известно, индейцы относились к поселенцам враждебно, всячески препятствуя колонизации, и до сих пор не влились в состав единой нации. Поэтому следует учитывать все удачные и неудачные стороны американского опыта. Тем более, что этическая обстановка в РФ сложнее и запутанее. Сам процесс формирования единой нации не стоит понимать как ассимиляцию русским народом более малых этнических групп. Этап будет включать в себя процесс расширения и укрепления сотрудничества и взаи-
модействия различных национальностей в рамках единого государства. Отсутствие дискриминации в социальном положении различных этнических групп (включая трудоустройство, оплату труда, жилищную обеспеченность, право на образование, на родной язык и т. д.) внутри государственно-территориальных единиц и между ними исключит возможность острых межнациональных и межконфессиональных конфликтов (подобных, например, погромам в Западной Европе осенью 2005 г., вызванных тем, что большая группа этнических выходцев из Африки оказалась социально изолирована от большей части общества и лишена каких-либо социально-политических перспектив). На данный момент представляется целесообразным для руководства государственным, хозяйственным и социальнокультурным развитием страны немедленно начать реорганизацию структуры экономического районирования и территориального управления.
За основу реформирования, при возможных коррективах, можно взять трехуровневую систему административного деления из проекта СОПСа.
Согласно проекту, новое территориальное устройство включает 3 уровня и 6 звеньев и имеет две отличительные особенности:
- выделяется новый верхний уровень территориального деления из одного звена - административно-экономического макрорегиона первого порядка, где формируется федеральный уровень (этот уровень территориального деления и управления недавно оформлен образованием федеральных округов). Второе звено - крупный экономический район - суживает свою роль;
- укрупняется средний уровень территориального деления, им становится административно-экономический мезорегион первого порядка и его подрайон, к ним привязывается региональный (субъектов Федерации) уровень территориального управления. Региональная власть приобретает для государственного регулирования крупную, много- и разноресурсную (в том числе финансово самодостаточную) и хозяйственно маневренную территорию, что более важно, чем формальное расширение управленческих прав (без материального подкрепления) в рамках мелких регионов. Второе (подрайонное) звено территориального деления необходимо из-за большого числа в крупной губернии низовых районов (неподъемного для управления из губернского центра).
На мой взгляд, концепция довольно удачна, но все же некоторые положения нуждаются в серьезной доработке. Нельзя не брать во внимание современные реалии российского общества, а главное - уровень бюрократизации государст-
венного управленческого аппарата. Безусловно, создание нового федерального уровня может улучшить управляемость и более адресный подход к нуждам населения, но вследствие вышеупомянутых причин вполне может произойти обратное. Новое звено может оказаться преградой между федеральным центром и регионами, при высокой бюрократизации новые потоки делопроизводства непременно растянут процесс делооборота, что сделает страну с такой большой, плохо управляемой территорией, как наша. Важно, чтобы новое звено не стало лишним, и уж тем более вредным.
Что же касается политики укрупнения регионов путем их объединения, которая призвана создать вышеупомянутый средний уровень, то маловероятно, что она способна решить все проблемы объединенных регионов и повысить общий уровень жизни граждан. Конечно, объединение более развитых и отстающих территорий выравняет статистические показатели, но, возможно, этим все и ограничится.
Например, представим себе ситуацию объединения двух регионов. Один из региональных центров теряет свой статус, а вместе с ним и право собирать часть налогов, деловая активность в нем падает, так как крупный бизнес переносит свои головные подразделения в новый центр. Все это приводит к оскудению местных денежных поступлений и, как следствие, падению общего уровня инфраструктуры города. И теперь уже ставшая районной администрация вынуждена просить средства из регионального бюджета, по существу, те же самые, которые здесь же собирались в форме налогов, но которые вернутся назад уже в меньшем количестве и не сразу. Получается, что такое объединение укрепляет сильные регионы и в лучшем случае не вредит слабым.
В заключение хотелось бы выделить несколько замечаний относительно грядущих реформ. Во-первых, при проведении таких работ не следует руководствоваться лишь экономической целесообразностью, ведь зачастую положительные изменения происходят лишь в статистических показателях, а не в реальной жизни. Во-вторых, перекраивая границы, необходимо всегда считаться с национальным фактором, стремиться достигнуть долговременной политической стабильности. В-третьих, желательно упрощать, а не еще более запутывать и без того сложную административную структуру управления. И самое главное - не проводить реформы со свойственной России поспешностью. Хочется надеяться, что предстоящие реформы не только изменят Россию, но и принесут нашей стране пользу.
