CC BY
86
Экспертиза
Абдуеелим ПАЛЧАЕВ
КОНФЛИКТОГЕННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ НАЦИОНАЛЬНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА СЕВЕРНОГО КАВКАЗА
В статье дается анализ некоторых важнейших факторов конфликтогенности на Северном Кавказе, который представляет собой один из самых нестабильных и проблемных регионов Российской Федерации. В качестве одного из ключевых факторов рассматривается сохранение национально-территориального принципа административно-государственного устройства России.
The article analyzes some of the most important factors of conflict’s nature in the North Caucasus, which is one of the most unstable and problematic regions of the Russian Federation. Reservation of national and territorial principle of administrative-state structure of Russia is being considered as one of the key factors.
Ключевые слова:
Кавказ, Северный Кавказ, Россия, регион, административное устройство, конфликтогенность; Caucasus, North Caucasus, Russia, region, administrative unit, conflictogenity.
ПАЛЧАЕВ
Абдуеелим Нажмудинович — к.полит.н., политический советник Народного Собрания Республики Дагестан
Северный Кавказ — самый сложный и проблемный регион Российской Федерации с точки зрения социальноэкономического положения, государственного управления, решения разного рода этнонациональных, конфессиональных, территориальных и иных противоречий и конфликтов, обеспечения национальной безопасности и т.д. Регион является частью Большого Кавказа, который можно рассматривать как некий неоднородный и многоликий культурно-цивилизационный круг. На протяжении многих веков в его облике переплелись черты разных эпох, племен, народов, конфессий, культур, языков.
Так как регион населен множеством народов и этнонациональных групп, порой предъявляющих друг другу немало претензий территориального и иного характера, в нем велика политическая и социально-экономическая нестабильность. Именно здесь завязаны узлы трудноразрешимых в обозримой перспективе этнонациональ-ных противоречий и конфликтов, которые имеют множество аспектов — исторический, политический, религиозный, культурный, этнонациоальный, территориальный, социально-экономический и т.д. Можно утверждать, что сегодня Кавказ вообще и Северный Кавказ в частности стал одним из тех регионов, откуда исходит угроза безопасности России. Поэтому стабилизация ситуации в регионе и его сохранение в своем составе представляет для Российской Федерации одну из императивных задач. Без всякого преувеличения можно утверждать, что от положения дел на Кавказе, от решен-ности или нерешенности стоящих перед его народами и странами проблем зависят судьба и перспективы самой России.
Во многом корни конфликтогенной ситуации на Северном Кавказе уходят в советский период и даже глубже. Изначально, хотя и в разных формах, государственное устройство России основывалось на сочетании административно-территориального и национально-территориального принципов. После деления на губернии в Российской империи, где превалировали традиционные территориальные принципы, образование национальных республик в составе РСФСР стало практическим воплощением определенного этнического суверенитета для коренных народов Кавказа.
При этом важно отметить, что в СССР сам принцип национальнотерриториального устройства сплошь и рядом нарушался. К при-
меру, тюркоязычные народы региона
— кумыки, ногайцы, карачаевцы, балкарцы не получили своего территориального образования, а вошли в другие, где не могли доминировать, прежде всего по своей численности. Осетинский народ оказался разделенным между РСФСР и Грузинской ССР, лезгины и аварцы — между Азербайджаном и РСФСР и т.д. Западнокавказские народы — кабардинцы, абхазы, черкесы, адыгейцы — также оказались политически раздробленными. Нельзя не отметить, что в национальные республики были включены территории (например, в среднем течении р. Терек) с русским населением, что впоследствии трагически повлияло на судьбу этих людей во время чеченского конфликта.
Как отмечал К.С. Гаджиев, СССР представлял собой, в сущности, государство, созданное из отдельных этнополитиче-ских образований, был «неким псевдо-федеративным союзом, где, с одной стороны, этнонациональные группы были лишены фактического политического суверенитета, и с другой стороны, им была гарантирована территориальная идентичность, образовательные и культурные институты на собственных национальных языках, а также стимулирование местных кадров»1. В данной связи нельзя не признать, что при всех негативных аспектах национальная политика Советского государства способствовала дальнейшему развитию многих, особенно титульных, народов кавказских республик. В рамках так называемой политики коренизации для многих народностей, потерявших свою письменность или вообще не имевших ее, были созданы национальные алфавиты, открыты школы.
С развертыванием перестройки, а затем с распадом СССР и беспрецедентным возрождением национального самосознания народов развернулись острые споры и дискуссии о формах государственного устройства и территориально-административном устройстве России. Дополнительные нюансы в эти споры и дискуссии вносил тот факт, что в условиях дезинтеграции, охватившей громадные постсоветские пространства, с особой остротой вышла на повестку дня проблема национальных меньшинств, которые с новой силой ощу-
1 Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. - М., 1997, с. 272.
тили на себе правовую дискриминацию, вынужденную миграцию, а местами — и принудительную депортацию.
В этих условиях был принят закон СССР «О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР» от 26 апреля 1990 г. Закон был призван способствовать гармонизации национальных отношений, удовлетворению специфических интересов каждой этнонациональной группы, утверждению в сфере межнациональных отношений взаимного уважения. Но с распадом СССР все более очевидной становилась потребность в специальном законодательстве, механизме урегулирования межнациональных отношений в рамках государств СНГ, подписании международных конвенций о защите меньшинств и разделенных народов.
Однако эта и другие законодательные меры уже не могли остановить нарастающий вал национальных движений, выступавших с разными лозунгами — от предоставления им самоопределения в рамках Российской Федерации до полной самостоятельности и создания независимых национальных государств. Главная причина этого состояла в том, что в Советском Союзе, как уже отмечалось, сплошь и рядом нарушался принцип самоопределения народов. Именно этот факт являлся одной из важнейших причин возникновения на Северном Кавказе национальных движений. Они со всей остротой сформулировали и поставили вопросы сохранения и дальнейшего развития национальной самобытности, исторических традиций, развития языка и культуры и т.д.
В этих условиях при формировании новой российской государственности на федеративных принципах национальный принцип, унаследованный от СССР, получил дальнейший импульс. Так, с конца 1980-х — начала 1990-х гг. руководством СССР был взят курс на распространение этого принципа не только на союзные и автономные республики, но и на автономные округа, автономные области. Законом СССР «Об основах экономических отношений Союза СССР, союзных и автономных республик», принятым Верховным Советом СССР и подписанным Президентом СССР 10 апреля
1990 г.,1 по существу, уравнивались права в союзной субъектности автономных республик, «подтягивались» к ним и автономные округа, области. Другими словами, начался процесс суверенизации как союзных, так и автономных образований. Именно в этом русле 12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР. В п. 4 Декларации речь идет об «обеспечении ... каждому народу права на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах». В п. 9 говорится о необходимости «существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР.. Конкретные вопросы осуществления этих прав должны определяться законодательством РСФСР о национально-государственном и административно-территориальном устройстве Федерации»2. В силу того, что в Декларации закреплены национальногосударственный и административнотерриториальный принципы государственного устройства России, четыре автономных области были преобразованы в республики: Адыгея, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская. По иным причинам 4 июня 1992 г. была образована Ингушская республика, отделившаяся от Чечни.
Особое значение с данной точки зрения имело то, что с развертыванием в стране процессов перестройки и особенно с распадом СССР наметилась тенденция к политизации этнонациональных отношений, или, иначе говоря, этническая самоидентификация практически всех северокавказских народов приобрела более или менее ярко выраженный политический характер. Это проявилось, в частности, в требованиях этнотерриториального суверенитета и национальной государственности. На рубеже 80-х — 90-х гг. в условиях фактической дискредитации базовых основ советской национальной политики возник целый комплекс противоречий, связанных с различными аспектами политической суверенизации северокавказ-
1 См.: Третья сессия Верховного Совета СССР: стенографический отчет. Ч. XIX. 14 февраля — 4 июня 1990 г.
2 Сборник документов, принятых Первым — Шестым съездами народныхдепутатов Российской Федерации. — М., 1992, с. 69—71.
ских автономных образований. Впервые за многие годы под вопрос была поставлена сама территориально-административная целостность многонациональных и двунациональных республик. К примеру, частью представителей этнонациональных групп Дагестан перестал восприниматься как воплощение государственности всех проживающих в ней народов. По сути дела, этнополитическая система республики вышла из состояния относительного равновесия, в котором она пребывала в советские годы.
В итоге, после принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 г. в течение 1990-1991 гг. «парад суверенитетов» охватил все республики. В принятых в тот период национальными автономными образованиями документах подчеркивались: договорный характер их взаимоотношений с федерацией, приоритет суверенных прав республик по отношению к законодательству РСФСР и СССР, самостоятельное регулирование вопросов гражданства, недопустимость изменения границ без решения республиканского референдума. В принятых позднее Конституциях северокавказских республик содержался ряд норм, прямо противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Так, хотя во многих случаях в них речь шла о суверенитете в составе России (Адыгея, Дагестан, Карачаево-Черкесия), конституционные нормы северокавказских республик прямо или косвенно допускали возможность денонсации Федеративного договора и выхода из состава России (ст. 54 п. 3 Конституции Адыгеи, ст. 70 Конституции Дагестана). То, что указанные нормы к настоящему времени потеряли значимость, не снижает их деструктивного значения в условиях возможной политической и экономической нестабильности.
При этом в каждой из национальных республик на поверхность вышло множество дремавших в советский период конфликтов, в основе которых лежат, прежде всего, этнотерриториальные противоречия. Естественно, особой напряженностью и остротой характеризуются межэтнические отношения в так называемых двунациональных республиках - Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, а также в многонациональном Дагестане.
В начале 90-х гг. было предпринято
несколько попыток провозгласить суверенитет Балкарии и преобразовать ее в самостоятельный субъект РФ или объединиться с карачаевцами в единое национально -территориальное образование. Последняя такая попытка была предпринята в ноябре 1996 г. путем провозглашения представителями балкарской оппозиции так называемой Балкарской республики.
Примерно такое же положение существовало в Карачаево-Черкесской Республике. Согласно Конституции республики, субъектообразующими народами в КЧР являются карачаевцы, черкесы, русские, абазины, ногайцы. В июле 1991 г. был создан оргкомитет по созданию Карачаевской республики. На казачьих съездах были провозглашены Баталпашинская республика (август 1991 г.) и Урупско-Зеленчукская республика (ноябрь 1991 г.). Съезд черкесского народа в октябре 1991 г. провозгласил Черкесскую республику, съезд абазин - Абазинскую республику. Вторая волна требований о разделе территории пришлась на конец 1994 — начало 1995 гг. Объединенный съезд черкесов, абазин и части русских предложил воссоздать Черкесскую автономную область в составе Ставропольского края. Аналогичное требование было выдвинуто в мае 1999 г.1
Периодически различные казачьи сходы и круги ставят перед федеральным центром вопрос о необходимости возвращения Наурского и Шелковского районов под юрисдикцию Ставропольского края, в который эти районы входили до 1957 г. С аналогичными требованиями время от времени выступает и казачье население «русских» районов других республик Северного Кавказа — Кизлярского и Тарумовского районов Дагестана, Моздокского района Северной Осетии. В частности, в одном из документов, переданном правительству Российской Федерации, они выдвигали требования о выделении из состава Дагестана Кизлярского района, а в северной Осетии — Моздокского района, Зеленчукского района Карачаево-Черкесии, казачьих станиц по Тереку в Чечне и Кабардино-Балкарии и придании казакам, живущим на этих территориях, государственно-правового статуса субъекта РФ. В 1990-е гг. лозунг воссоединения с краем неоднократно поднимался
лидерами русского и черкесского движения Карачаево-Черкесии. Как отмечал тогдашний секретарь Совета безопасности Дагестана М.М. Гусаев, «негативное влияние на и без того сложную ситуацию в регионе оказывает решение большого чрезвычайного круга Терского казачьего войска, претендующего на роль вершителя судеб народов Дагестана»2. По его словам, подобные претензии некоторых деятелей казачества могут привести к нагнетанию напряженности в регионе и непредсказуемым негативным последствиям.
В начале 90-х гг. национальные движения лезгин, кумыков, даргинцев и др. выступили за федерализацию Дагестана на этнической основе, а некоторые наиболее радикальные силы — даже за создание самостоятельных этнических государств. К настоящему времени такие проекты остались достоянием лишь весьма узких группировок, не пользующихся среди населения сколько-нибудь заметной популярностью. Тем не менее в республике, равно как во всем регионе, сохраняется множество других проблем конфликтогенного характера. К тому же пока что не прослеживаются сколько-нибудь убедительные данные, которые бы позволили бы утверждать, что сепаратистские тенденции в регионе стали достоянием прошлого.
Так, в Дагестане более или менее компактно проживают несколько десятков тысяч чеченцев-акинцев, которые также служат фактором постоянной напряженности между этой республикой и Чечней. Время от времени они выступают за восстановление ликвидированного в 1944 г. Ауховского района, куда после их депортации были переселены лакцы. После распада СССР и после объявления Чечней своей независимости, особенно с началом чеченской войны, резко усилились требования чеченцев-акинцев о возвращении им своих земель и восстановлении упраздненного Ауховского района. Попытки реализации этих требований потянули за собой целую цепочку дремавших до того времени этнонациональных и территориальных противоречий между самими чеченцами-акинцами, кумыками, аварцами и лакцами, в которых каждая из сторон имеет взаимные претензии друг к другу.
1 Аналитический вестник Совета Федерации
ФС РФ, 2005, № 11.
2 Независимая газета, 1993, 22 авг.
Нерешенной остается проблема ногайского народа. В результате целого ряда перекроек административных границ, вызванных сначала ликвидацией в 1944 г. Чечено-Ингушской АССР и образования Грозненской обл. с включением в ее состав всей территории Ногайской степи, а затем восстановлением ЧеченоИнгушской АССР в 1957 г., ногайский народ оказался разделенным на три части: Караногайский, Кизлярский, Крайновский районы были переданы Дагестану, Кауслянский и Ачкулакский
— Ставропольскому краю, Щелковский район — Чечено-Ингушской АССР. Поэтому совершенно естественно, что на третьем курултае, состоявшемся в 1990 г., была провозглашена Ногайская республика в составе Российской Федерации. Хотя из-за противодействия руководства Дагестана, Чечни и Ставропольского края эта затея закончилась неудачей, в настоящее время в самом Дагестане ногайское движение «Бирлик» (Единство) претендует на возврат себе тех территорий Ногайской степи, которые были заселены и освоены аварцами и даргинцами.
Довольно острые проблемы Республика Дагестан получила в наследство от проводившейся в течение всего советского периода политики переселения горских народов в прибрежные равнинные районы. Эта политика привела к серьезным изменениям на этнодемографической карте республики. Часть аварцев, даргинцев и лезгин, традиционно проживавших
в высокогорных районах, была переселена в равнинные районы, на территории которых в течение многих поколений компактно проживали кумыки, ногайцы и некоторые другие народы.
Эта политика привела, во-первых, к постепенному запустению и хозяйственной деградации, обезлюживанию обширных территорий в высокогорных районах, где население традиционно занималось скотоводством, и, с другой — к обострению как проблем трудоустройства, так и земельного вопроса в перенаселенных равнинных районах. В то же время равнинные районы, которые раньше были преимущественно кумыкскими и ногайскими, стали смешанными по национальному составу.
Подводя итог изложенному, можно утверждать, что одной из наиболее серьезных проблем, определяющих социально-экономическое и общественно-политическое положение в Северокавказском федеральном округе, является административнотерриториальное деление, в котором сочетается административно-территориальный и этнотерриториальный принципы. Прежде всего обращает на себя внимание тот факт, что сложившиеся к настоящему времени границы между национальными республиками не отражают реальное положение дел в регионе, построены без должного учета основополагающих социальноэкономических, демографических, политических и иных факторов.
