CC BY
273
А. А. Кондрашев, О. В. Роньжина
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ (НА ПРИМЕРЕ РОССИЙСКОЙ АРКТИКИ)*
В региональном законодательстве отсутствует единый подход к регламентации целей, принципов административно-территориального устройства, его соотношения с муниципально-тер-риториальнымустройством, статуса административно-территориальных единиц, что создает проблемы не только в обеспечении доступности для населения публичных услуг, но и в реализации права населения на местное самоуправление.
Авторами использованы общенаучные методы познания, а также ряд частно-научных методов: историко-юридический, системно-структурный, сравнительно-правовой, формальнологические (дедукция, индукция, определение и деление понятия). Это позволило предложить и обосновать пути решения проблем правового регулирования статуса административно-территориальных единиц, и наравне с общими закономерностями выделить особенности административно-территориального устройства российской Арктики.
В статье обобщаются научные представления о понятии и признаках административно-территориальных единиц субъектов РФ, соотношении административно-территориального устройства с муниципально-территориальным устройством. Авторы определяют понятие населенного пункта как территориальной единицы и рассматривают ее сущностные характеристики в системе территориальной организации государства. Высказано мнение о необходимости федерального регулирования пространственной организации территории России, в том числе статуса населенных пунктов, в рамках института «публичный статус территории». Предлагается включить в законодательство нормы, учитывающие особенности организации местного самоуправления арктических территорий, которые являются местом проживания коренных народов, в том числе предусмотреть возможность передачи отдельных публичных полномочий общинам коренных народов.
Ключевые слова: административно-территориальное устройство, муниципально-террито-риальное устройство, административно-территориальная единица, территориальная единица, населенный пункт, территории традиционного природопользования, коренные малочисленные народы, муниципальное образование
Понятие административно-территориального устройства и административно-территориальной единицы в российском конституционном праве
В целях описания института, в рамках которого реализуются функции государства и (или) органов местного самоуправления, в теории конституционного права чаще всего используется термин «административно-территориальное устройство». При этом в доктрине конституционного права, а равно и в законодательстве наряду с указанным понятием применяется термин «административно-территориальное деление». Между тем в соотношении юридического значения данных понятий нет единообразия. По нашему мнению, первичной по отношению к ним следует считать категорию «государ-
ственное устройство» (или «территориальное устройство»). Например, по мнению М. В. Ба-глая, государственное устройство - это политико-территориальная организация публичной власти, определяющая правовое положение региональных составных частей государства, круг их внутренних взаимоотношений с центральной властью [Баглай 2007: 336].
Н. П. Фарберов отмечал, что нормы, определяющие систему административно-террито-
* Статья подготовлена при финансовой поддержке РФФИ и КГАУ «Красноярский краевой фонд поддержки научной и научно-технической деятельности» в рамках реализации научно-исследовательского проекта по гранту № 17-13-24004 «Правовое регулирование государственного и муниципального устройства северных территорий Красноярского края (включая территории проживания КМНС) в целях их устойчивого социально-экономического развития».
риального устройства, затрагивают статус не только территорий, они связаны с организацией и функционированием органов публичной власти, определяют границы территориальной юрисдикции органов [Фарберов 1963].
Следует согласиться с С. И. Русиновой в том, что конституционно-правовой институт административно-территориального устройства нацелен на определение территориальных пределов компетенции публичного органа [Русинова 1962: 59-60].
Поэтому несмотря на большое количество терминов, которые включают в себя слово «устройство» (например, «административно-территориальное устройство», «федеративное устройство», «национально-государственное устройство»), объединяющим их следует назвать термин «территориальное устройство государства». Как правильно указывает И. В. Лексин, для этого термина характерен высокий уровень обобщения, свойственного теории конституционного права зарубежных стран и теории государства [Лексин 2011: 32].
Что же касается понятия административно-территориального устройства, то нам ближе точка зрения М. А. Шафира, который отмечал, что содержание термина «административно-территориальное устройство» глубже и шире содержания понятия «административно-территориальное деление» [Шафир, Топорнин 1983: 30]. Но в современной юридической литературе эти термины обычно используются как равнозначные [Авакьян 2015: 49].
Элементами института административно-территориального устройства выступают так называемые административно-территориальные единицы (далее - АТЕ), т. е. части территории государства, образуемые для реализации на этой территории публичных функций и организации государственного (местного) управления специализированными органами. В конституционном праве используется и такой термин, как «административно-территориальное образование», который несколько реже применяется в законодательных актах. Чаще всего и в науке, и в законодательстве (например, в Федеральном законе от 18 декабря 1997 г. № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов») этим терминам придается одинаковое значение
Административно-территориальное устройство региона в современной России - сложноструктурированный институт, включающий в себя несколько типов организационного строения. В самом широком значении это совокупность различных типов административно-территориальных единиц и их функционально-структурных взаимосвязей. Элементами
административно-территориального устройства субъекта РФ выступают наименования видов административно-территориальных единиц (сельское поселение, город, район и т. д.), их юридические признаки (условия функционирования в системе территориального деления страны, условия и порядок образования, реорганизации и упразднения, соотношение административно-территориальных единиц данного вида с административно-территориальными единицами другого вида). Для обозначения административно-территориального устройства региона в данном значении также используется понятие «структура административно-территориального деления субъекта РФ» [Симонян 2008: 91].
Доктрина российского конституционного права исходит из признания того факта, что административно-территориальные единицы (образования) характеризуются среди иных публично-территориальных образований самой слабой степенью самостоятельности, а зачастую и полным ее отсутствием.
Сравнительный анализ территориального устройства иностранных государств позволяет выделить следующие типичные черты административно-территориальных образований: они являются частью территории унитарного государства; у них отсутствует политико-правовая автономия; их правовой статус устанавливается центральной властью. В федерациях административно-территориальные образования рассматриваются как составные части территории субъектов федерации, но степень их самостоятельности фактически еще ниже, нежели в унитарных государствах.
Можно говорить о двух сложившихся подходах к пониманию содержания АТЕ.
Первый подход делает основной акцент на описании административно-территориальной единицы сквозь призму пространственных пределов реализации публичных функций государства. Так, по мнению И. В. Лексина, термином «административно-территориальное образование» («административно-территориальная единица») следует обозначить «официальное установленные пространственные сферы осуществления публично-властной деятельности исполнительного характера (т. е. округа публичного администрирования)» [Лексин 2014: 118]. Он также полагает, что у административно-территориального образования отсутствует статус субъекта федерации, автономии.
Второй подход рассматривает административно-территориальную единицу как совокупность признаков, характеризующих ее как населенный пункт (населенные пункты), с границами и центром для обеспечения деятельности
проживающего в нем населения. Так, авторы учебника «Региональное право» считают, что АТЕ - часть «территории субъекта Федерации с установленными границами, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения государственных и местных задач, необходимых для обеспечения жизнедеятельности местного населения» [Региональное право 2008: 237].
Относительно признаков АТЕ в доктрине сложились три точки зрения.
С позиции А. Н. Черткова, к признакам АТЕ можно отнести следующие. Во-первых, АТЕ - это создаваемая для осуществления публичной власти территориальная единица унитарного государства или субъекта федерации. Во-вторых, правовой статус и граница АТЕ определены правовыми актами, устанавливающими компетенцию органов различных ветвей государственной власти, но одного уровня. В-третьих, система публичных органов власти, существующая на территории АТЕ, реализует публичные полномочия федеральных или региональных органов власти. При этом они действуют одновременно и в интересах населения, проживающего на данной территории. В-четвертых, АТЕ является частью политико-территориального устройства государства даже при наличии очень ограниченных прав самоуправления [Чертков 2009: 66].
Авторы учебника «Конституционное право субъектов Российской Федерации» выделяют следующие признаки АТЕ: она является частью территории региона с установленными границами; в нее входит один или несколько населенных пунктов и земель иной категории; она имеет собственное наименование; зачастую в ней расположен орган публичной власти; ей присваивается определенный правовой статус [Конституционное право 2002: 320].
По мнению Б. Д. Дамдинова, административно-территориальная единица - это элемент административно-территориального устройства субъекта РФ, включающий в себя один или несколько населенных пунктов с фиксированными границами. АТЕ выступает основой территориальной организации системы государственной власти субъекта РФ. В пределах административно-территориальных единиц государственные полномочия субъектов РФ общего характера реализуются территориальными органами исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и / или исполнительными органами местного самоуправ-
ления муниципальных районов или городских округов в порядке делегирования отдельных государственных полномочий. Правовой режим функционирования АТЕ определяется законами субъектов Российской Федерации [Дамдинов 2014: 34].
Исходя из этого, Б. Д. Дамдинов определяет административно-территориальную единицу как элемент административно-территориального устройства региона, выступающий территориальной основой организации государственной власти субъекта РФ, реализуемой государственными органами субъекта РФ, России и / или органами местного самоуправления в порядке делегирования отдельных государственных полномочий [Там же: 36].
Представляется, что к признакам АТЕ в Российской Федерации, с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ о том, что в правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера (Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области), следует отнести:
наличие обособленной территории с границами и населением, проживающим в определенных населенных пунктах;
как правило, размещение территориальных структурных подразделений органов публичной власти с территориальными пределами распространения собственной юрисдикции;
установление статуса АТЕ решениями федеральных органов государственной власти (например, ЗАТО или АТЕОС) или органов государственной власти субъектов РФ;
как правило, отсутствие необходимости в учете мнения населения при изменении статуса и границ АТЕ (в отличие от границ муниципальных образований);
наличие специализированных АТЕ, имеющих особый правовой режим (ЗАТО, наукограды). К ним можно отнести и избирательные округа, избирательные участки;
постепенное снижение количества территориальных органов федеральной власти, а равно и органов власти субъектов Федерации, привязанных к традиционным АТЕ (районам в городах, районах в сельской местности), почти полная утрата публичных функций такими АТЕ, как поселок городского типа, рабочий поселок и т. д.
Полагаем, что уточненное определение административно-территориальной единицы может звучать так: АТЕ субъекта РФ - это часть
территории субъекта РФ, включающая в свой состав населенный пункт (пункты), с установленным для нее правовым режимом и границами, которые, как правило, определяют пределы пространственной юрисдикции территориальных структурных подразделений органов государственной власти (и / или местных органов государственной власти) субъекта Федерации.
Соотношение муниципального
и административно-территориального устройства
Советская доктрина исходила из почти полного соответствия административного деления и местного управления (концепция местного самоуправления как самостоятельной публичной власти в Советском Союзе принципиально не признавалась). С провозглашением в Конституции РФ местного самоуправления как особой самостоятельной формы публичной власти возник спор о том, как соотносится муниципальное и административно-территориальное деление.
Следует согласиться с И. В. Лексиным в том, что в России муниципалитеты можно считать более полноценными административно-территориальными образованиями, чем административные единицы, учреждаемые региональными законами об их административно-территориальном устройстве [Лексин 2014: 122]. Если в СССР административно-территориальные единицы территориально соответствовали пространственным пределам распространения полномочий местных органов государственной власти, то сейчас муниципально-территориальное устройство де-факто поглотило административно-территориальное деление.
Доктринально административно-территориальное устройство в СССР и России всегда устанавливалось как территориальная основа «построения и размещения органов власти и управления» [Лужин 1969: 3]. Но в настоящее время законодательство многих субъектов РФ не увязывает статус АТЕ с пространственными пределами распространения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления.
По мнению И. Л. Пешина, в ходе реализации муниципальной реформы 2003-2009 гг. административно-территориальные единицы, которые соответствовали территориальным пределам деятельности государственных органов общей компетенции, а также структурных территориальных подразделений государственных органов, были фактически упразднены, за исключением городов федерального значения [Пешин 2010: 18].
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменил соотношение административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления. Все вопросы территориальных основ местного самоуправления теперь регулировал Федеральный закон, т. е. субъекты Федерации регулятивных полномочий в этой сфере фактически лишились.
А. Н. Максимов [2009: 71] пишет, что сегодня «законы субъектов Российской Федерации принципиально различаются в зависимости от того, с каким уровнем публичной власти они связывают существование административно-территориального деления и связывают ли они вообще наличие административно-территориального устройства с необходимостью формирования территориальной структуры каких-либо органов власти». По этим критериям исследователь выделяет четыре группы субъектов РФ.
В законодательных актах первой группы субъектов Федерации (Чукотский автономный округ, Новосибирская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра) определяется, что административно-территориальное устройство имеет целью упорядочение государственной власти и местного самоуправления либо упорядочение работы органов публичной власти в целом.
В законах субъектов РФ второй группы (Астраханская область, Республика Северная Осетия - Алания) закрепление административно-территориального устройства вообще не связывается с деятельностью каких-либо органов публичной власти. В их правовых актах административно-территориальное устройство определяется как совокупность административно-территориальных единиц, из которых состоят территории этих субъектов.
В законах субъектов РФ третьей группы (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Марий Эл) административно-территориальное устройство отождествлено с системой территориальных единиц местного самоуправления и закреплено как деление территории субъекта на муниципальные образования.
В нормативных актах четвертой группы субъектов РФ (Еврейская автономная область, Красноярский край) административно-территориальное устройство понимается как организация территории для обеспечения функционирования государственной власти, осуществления государственного управления субъекта Федерации.
Сторонники отождествления административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправле-
ния указывают, что в условиях существования двухуровневой системы местного самоуправления, возможности делегирования отдельных государственных полномочий муниципальным районам и городским округам и ограниченного числа полномочий субъектов Федерации, предполагающих создание территориальных органов на местах, практического значения в юридическом разведении вышеуказанных категорий нет [Щедрин, Шарнина 2012: 45].
Следует сделать очевидный вывод о том, что прямой правовой связи между теми или иными типами территориальных единиц, вводимыми в рамках полномочий по регламентации административно-территориального устройства субъекта РФ, с одной стороны, и системой формирования и деятельности федеральных территориальных органов государственной власти, а равно и муниципалитетов - с другой, фактически не существует.
Федеральные органы публичной власти могут создавать квазитерриториальные единицы в целях реализации отдельных государственных полномочий Федерации. Границы таких единиц могут не совпадать с границами субъектов Федерации и административно-территориальных образований (например, федеральные округа, военные округа) [Проблемы законодательного обеспечения 2005: 5-6]. Иногда может использоваться территориальное деление субъектов (например, при образовании межрайонных судов, распространяющих юрисдикцию на несколько районов, или судебных присутствий одного районного суда в нескольких районах). Как правильно замечено в научной литературе, в определенных ситуациях это объективно детерминировано особенностями объекта управления и в целом представляется более рациональным с позиции выстраивания организационно-функциональной независимости федеральных органов от различных территориальных реформ, реализуемых органами публичной власти субъекта РФ. Но следует иметь в виду, что такое, условно говоря, «несовпадение» территории деятельности федеральных структур и административных единиц субъектов РФ выступает скорее редким исключением, нежели устоявшимся принципом. Эффективная реализация государственных полномочий требует единства принципов, выступающих основой территориальной организации всех органов государственной власти, действующих в одном или нескольких субъектах Российской Федерации [Замотаев 1999: 28].
В доктрине уже неоднократно высказывались суждения о вторичности административно-территориальных единиц в системе современного территориального деления России.
С. А. Авакьян отметил, что сельские районы и города, как ранее говорили, краевого, областного или республиканского значения - это первый уровень, т. е. единицы, фактически непосредственно включенные в состав территории страны. Они определяют территориальную сферу деятельности административно-управленческих органов, например органов ФСБ, полиции, суда, прокуратуры [Авакьян 2005: 147].
Фактически российская система территориального деления привязана к выделению в Конституции трех уровней территориальной организации публичной власти со своими территориальными единицами. При этом все три системы могут иметь разные границы территориальных единиц. А так как согласно нормам главы третьей Конституции (исходя из остаточного принципа закрепления полномочий субъектов) вопросы административно-территориального устройства субъектов РФ находятся в исключительном ведении субъектов РФ и система местного самоуправления формально не привязана к административно-территориальному делению, то возникла ситуация, когда Федерация, субъекты и даже органы местного самоуправления могут создавать независимые друг от друга модели административно-территориального деления. Территориальные органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов часто образованы в пределах границ муниципального образования (того же муниципального района или городского округа). При этом нет никакой разницы, размещаются ли федеральные органы на территории муниципального образования или административно-территориальной единицы субъекта РФ [Семенова 2016].
Следует заметить, что во многих странах (в том числе, в большинстве стран Европы) система органов публичной власти имеет общую территориальную основу, что связано с принципиальным совпадением методов, форм и способов осуществления федеральной, региональной и муниципальной власти. При этом территориальная модель организации уровней публичной власти, их функции и принципы определяются централизованно, на уровне государства (в конституции либо в другом законе). Но стоит уточнить, что допускается возможность создания на каждом уровне публичной власти административно-территориальных единиц для реализации особых узких властных полномочий (те же школьные или пожарные округа).
Разнообразие территориальной организации Российского государства при отсутствии юридической взаимосвязи различных видов территориальных единиц порождает путаницу. В правоприменительной практике (а в некото-
рых случаях и в нормативных правовых актах) отождествляются понятия муниципального района и, например, административного района; населенного пункта как места проживания жителей, застроенной территории и как административно-территориальной единицы; города как населенного пункта в градостроительном значении, города как единицы административного деления и городского поселения, городского округа, т. е. муниципального образования соответствующего уровня. Так, в законе Красноярского края от 10 июня 2010 г. № 10-4763 «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края» поселок городского типа обозначает административно-территориальную единицу Красноярского края и территориальную единицу - населенный пункт, находящийся в составе такой АТЕ. При этом черта поселка городского типа как населенного пункта зачастую не совпадает с его границей как АТЕ.
Населенные пункты и иные территориальные единицы (образования) в системе административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъекта РФ
Закрепленная в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» схема территориальной организации местного самоуправления основана на таких категориях, как «город», «поселок», «сельские населенные пункты», «населенный пункт». Но ни в указанном Законе, ни в каком-либо ином правовом акте не дается определение этих терминов. Таким образом, регионы получили явно избыточную самостоятельность в определении тех самых общих принципов организации местного самоуправления в России, было подорвано единство федерального регулирования статуса муниципальных образований и, следовательно, поставлена под сомнение универсальность основ федерального правопорядка. Пользуясь самостоятельностью в установлении статуса территории в качестве населенного пункта, регионы в ряде случае реализуют право населения на осуществление местного самоуправления весьма произвольно [Территория в публичном праве 2013: 274].
Известны случаи, когда населенный пункт лишался своего статуса из-за перевода его в качестве составной части в другой населенный пункт, а следовательно, и население утрачивало право на создание собственного муниципального образования.
Как было показано выше, одним из основополагающих признаков АТЕ является наличие в ее составе населенного пункта (пунктов). Между тем исходя из понятия и сущностных черт административно-территориального устройства, можно сделать принципиальный вывод: придание территории статуса населенного пункта и определение его вида не должно входить в институт административно-территориального устройства субъектов РФ. Административно-территориальное устройство основной целью имеет эффективную организацию государственного управления в субъекте РФ - определение пределов пространственной юрисдикции территориальных органов государственной власти региона, тогда как у констатации факта существования населенного пункта совершенно другие задачи.
Придание территории статуса населенного пункта и определение его вида является полномочием по организации конституционно-территориального пространства. Согласно п. «б» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеративное устройство и территория Российской Федерации. Последнее следует толковать не только как защиту внешних границ государства, но и как установление основ первичной организации внутреннего пространства, включая признание статуса компактных проживающих сообществ, сложившегося расселения и застройки, образование особо охраняемых территорий и т. п.
Уже на основе этих территориальных элементов устанавливается как муниципаль-но-территориальное, так и административно-территориальное устройство. Субъект РФ «прикидывает» способы осуществления государственного управления территорией и проводит границы АТЕ и муниципальных образований уже с учетом расположенных на ней населенных пунктов, плотности и направления транспортных потоков, сложившихся инфраструктурных связей, возможного тяготения отдельных периферийных зон «ядру», перспективных тенденций развития.
Можно заключить, что фиксация статус-кво территории как населенного пункта, определение его вида и наименования есть предмет правового регулирования особого института «публичной территории», состоящего из конституционного, градостроительного и земельного законодательства. В него же можно включить Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов». Отметим, что статус населенных пунктов и установление их видов ранее справедливо регламентировал Градостроительный кодекс Российской Федерации (в настоящее время утратил силу).
Таким образом, правовая регламентация пространственной организации территории Российской Федерации, включая создание, упразднение, изменение статуса, присоединение, разделение населенных пунктов и иных территориальных единиц, не относится к административно-территориальному устройству субъекта РФ. Указанные отношения не зависят от административно-территориального или муниципально-территориального устройства, не предопределяются ими. Напротив, пространственно сформированная территория выступает основой для организации публичного управления, в том числе обусловливает его специфику. Размер АТЕ и ее статус зависят от конституционно признанного статуса территориальных единиц, находящихся в границах субъекта РФ.
Населенный пункт представляет собой застроенную территорию (совокупность земель и земельных участков) с сосредоточенной инфраструктурой, где постоянно или преимущественно проживает население. Было бы логич-
Почти повсеместно реализуемое по инициативе региональных властей укрупнение территорий производится без учета фактора доступности предоставляемых ими услуг для населения
ным использовать для отграничения населенного пункта от иных территорий понятие «черта» населенного пункта, а не термин «граница». В то же время АТЕ и тем более муниципальное образование должны иметь установленную законом субъекта РФ границу.
Представляется, что федеральный законодатель должен регламентировать критерии разграничения сельских и городских населенных пунктов, в том числе основы их градации. За субъектом РФ может быть оставлено право в соответствии с федеральным законом относить находящиеся на его территории населенные пункты к определенной группе и устанавливать наименования таких групп (села, станицы, хутора и т. п.) с учетом их исторических, национальных и культурных особенностей.
Полагаем, именно федеральному законодателю также предстоит определить критерии признания территории городской агломерацией, что должно повлечь установление обязанности субъекта РФ учитывать специфику организации АТЕ.
Наряду с населенными пунктами к территориальным единицам, от которых отчасти может
зависеть организация административно-территориального и муниципально-территориаль-ного устройства, отнесем особо охраняемые природные территории, территории традиционного природопользования, водные объекты. Их правовой режим также может быть систематизирован в рамках федерального института «публичный статус территории».
Проблемы законодательной регламентации административно-территориального и муниципального устройства в арктических территориях РФ
Если в большинстве субъектов РФ административно-территориальное и муниципально-территориальное устройство могут быть реализованы на основе единых принципов, то на территориях Арктики, наоборот, совмещение территориальных сфер юрисдикции органов публичной власти по схемам «субъект Федерации - муниципальное образование» и «Федерация - муниципальное образование» образует серьезные организационные препятствия для реализации публичных полномочий. Даже главы муниципалитетов часто утверждают, что почти повсеместно реализуемое по инициативе региональных властей укрупнение территорий, на которых функционируют территориальные подразделения органов государственной власти на местах (налоговых органов, органов внутренних дел, военных комиссариатов, ЗАГСов, судов и др.), производится без учета фактора доступности предоставляемых ими услуг для населения, а также рационализации взаимодействия с ними органов муниципального образования. Особенно драматично положение дел в северных территориях, где люди не могут получить заключения судебно-медицинской экспертизы, чтобы похоронить умершего или оформить разрешение на оружие, ведь для того, чтобы добраться до места нахождения нужных органов, им порой надо преодолеть более 1000 км!
Речь идет, например, о ситуации, сложившейся в Таймырском Долгано-Ненецком муниципальном районе Красноярского края. Находящиеся на арктической территории города Кайеркан, Талнах и поселок Снежногорск были упразднены и включены состав города Норильска как его административно-территориальные районы. Ранее бывшие самостоятельными Федеральный городской суд г. Талнах и Федеральный городской суд г. Кайеркан стали единым органом, но расположенным в трех районах города. Это приводит к случаям, когда стороны по делу, проживающие, к примеру, в рай-
оне Талнах, вызываются в суд района Кайеркан (расстояние между районами составляет около 50 км). Однако в условиях Крайнего Севера дорога между районами бывает закрыта для проезда любого автотранспорта на длительное время, вследствие чего стороны не могут явиться в судебные заседания, тем самым затягивая рассмотрение дел. Кроме того, при сложившихся обстоятельствах отчасти теряет смысл ст. 28 ГПК РФ («Предъявление иска по месту жительства или месту нахождения ответчика»), так как при предъявлении иска в суд одного района не исключается рассмотрение дела судом другого района единого города Норильска.
В целях приближения правосудия к месту нахождения участвующих в деле или месту жительства лиц, находящихся или проживающих в отдаленных местностях, в составе районного суда могло бы быть образовано постоянное судебное присутствие, расположенное вне места постоянного пребывания суда.
Несмотря на развитие системы информационно-коммуникационных технологий гарантии доступности правосудия для жителей северных территорий реализованы не в полном объеме. Житель отдаленного района края, например села Хатанга, может вести электронный документооборот с Красноярским краевым судом, но возможность дистанционного ознакомления с материалами дела у него отсутствует. Следовательно, упомянутому жителю села Хатанга необходимо будет прибыть в Красноярский краевой суд (преодолев расстояние 1800 км) либо ходатайствовать об ознакомлении с материалами дела в Дудинском районном суде (находящемся на расстоянии 659 км), что также повлечет дополнительные временные и денежные затраты на пересылку материалов дела.
Полагаем, что система территориальных органов государственной власти в Арктике должна учитывать географо-климатические и транспортные особенности данной территории и быть приближена к населению. Потребуется внести правки в десятки законов и подзаконных актов.
Конституционная легализация полномочия субъектов РФ в установлении своего административно-территориального устройства создает предпосылку для организации территориальных органов государственной власти субъектов Федерации, по сути дублирующих имеющиеся на этих территориях органы муниципальных образований. В некоторых субъектах РФ (где ранее существовали автономные округа) были образованы территориальные органы или специализированные министерства, которые де-факто выполняют те же функции, что и муниципалитеты, созданные на территориях административно-территориальных единиц с особым статусом.
При этом федеральная власть просто устранилась от определения основ статуса таких АТЕ, несмотря на прямое предписание некоторых федеральных конституционных законов, регламентирующих образование новых субъектов.
Необходимо создавать особые территориальные единицы, в которых органы местного самоуправления должны формироваться на основе представительства коренных народов. В качестве одной из дополнительных территориальных единиц, имеющих публичный статус, следует рассматривать территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» в состав такой территории могут входить поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения,
Необходимо создавать особые территориальные единицы, в которых органы местного самоуправления должны формироваться на основе представительства коренных народов
стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов; участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления рыболовства, сбора дикорастущих растений; культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность.
Территории традиционного природопользования не были образованы повсеместно из-за лоббирования интересов нефте-горнодобыва-ющих и лесозаготавливающих корпораций. В качесте «места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности» в настоящее время называют муниципальное образование или какую-либо административно-территориальную единицу, в пределах которой проживают коренные народы, что, на наш взгляд, недопустимо. Например, не имеет статуса административно-территориальной единицы село Фарково (место традиционного проживания селькупов), поскольку входит в состав межселенной территории Туруханского района Красноярского края. Соответственно черта такой территориальной единицы не определена.
В законодательный институт территорий традиционного природопользования следует включить дополнительные гарантии, позволяющие защитить права коренных малочисленных народов: обязательность создания территории традиционного природопользования в месте проживания коренного малочисленного народа; признание права коренного малочисленного народа на безвозмездное пользование всеми землями и иными природными ресурсами в границах такой территориальной единицы; зонирование территории традиционного природопользования за счет бюджета; ограничение по видам и объему иной хозяйственной деятельности на данной территории и запрет ее в отдельных зонах, в том числе с учетом маршрутов кочевания оленя. Такая защита прав коренных народов на земли исконного обитания, в первую очередь от добывающих компаний, предусмотрена в законодательстве зарубежных государств, имеющих в своем составе арктические территории [Pгochazka 2017: 69].
В законодательстве о местном самоуправлении, на наш взгляд, следует урегулировать особенности организации местного самоуправления в арктических территориях, где проживают коренные народы. К числу такого рода особенностей можно отнести возможность передачи ряда государственных и муниципальных полномочий общинам коренных народов, закрепление
вариативности отказа от двухуровневой модели местного самоуправления для арктических территорий, создание специализированных органов государственного управления (федерального или регионального подчинения) на территориях, где отсутствуют постоянные поселения. Представляется рациональной идея расширить содержание главы 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», определяющей перечень территорий с особенностями организации местного самоуправления. Нужно дополнить этот перечень особо охраняемыми территориями проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов.
На федеральном уровне необходимо создать методику выравнивания бюджетной обеспеченности арктических территорий на региональном уровне, а также разработать и внедрить систему «арктических трансфертов» бюджетам соответствующих субъектов РФ с использованием повышающих коэффициентов.
Все изложенное свидетельствует о необходимости выстраивания в российском законодательстве уточненного соотношения понятий «муни-ципально-территориальное устройство», «административно-территориальное устройство», «территориальная единица» исходя из основополагающих принципов института «публичный статус территории».
Список литературы
Prochazka J. Back to Its Roots: How §1983 Must Return to Its Origins to Provide a Remedy for the Inupiat Against Oil Drilling in Alaska's Arctic Circle // Journal of Law and Society Policy. 2017. Vol. 12. №. 3. P. 60-69.
Авакьян С. А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. М.: Юристъ, 2005. Т. 2. 335 с.
Авакьян С. А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015. 640 с.
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2007. 784 с.
Дамдинов Б. Д. Административно-территориальные единицы в системе публично-правовых образований России: теория, правовое регулирование и практика // Сибирский юридический вестник. 2014. № 3. С. 28-34.
Замотаев Л. А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М.: Муниципальная власть, 1999. 375 с.
Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В. А. Кряжков. М.: Горо-дец, 2002. 864 с.
Лексин И. В. О понятии территориального устройства государства в конституционно-правовой науке // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2. С. 29-35.
Лексин И. В. Территориальное устройство России: конституционно-правовые проблемы. М.: URSS, 2014. 432 с.
Лужин А. В. Административно-территориальное устройство Советского государства. М.: Юрид. лит., 1969. 172 с.
Максимов А. Н. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: понятие и проблемы правового регулирования // Актуальные проблемы российского права. 2009. № 4. С. 70-74.
Пешин И. Л. Территориальные основы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления города Москвы // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 10. С. 10-34.
Проблемы законодательного обеспечения территориальной организации местного самоуправления: итоговый отчет Института муниципального управления по НИР по договору с Аппаратом Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Муниципальное право. 2005. № 1. С. 2-32.
Региональное право / под ред. В. Н. Ширяева, А. В. Никитиной. Хабаровск: РИОТИП, 2008.
271 с.
Русинова С. И. О государственном устройстве в системе советского государственного права // Советское государство и право. 1962. № 9. С. 53-60.
Семенова К. С. Понятие административно-территориального устройства Российской Федерации: проблема территориальной организации местного самоуправления // NovaUm.Ru. 2016. № 4. С. 162-163.
Симонян Г. Р. Современные проблемы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. № 3. С. 90-96.
Территория в публичном праве / С. В. Нарутто, Е. С. Шугрина, И. А. Исаев, И. А. Алебастрова. М.: Норма; Инфра-М, 2013. 320 с.
Фарберов Н. П. К вопросу о понятии государственного устройства // Правоведение. 1963. № 1. С. 39-46.
Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации. М.: ИЗиСП при Правительстве РФ, 2009. 344 с.
Шафир М. А., Топорнин Б. Н. Административно-территориальное устройство советского государства. Конституционные основы. М.: Наука, 1983. 176 с.
Щедрин Н. В., Шарнина Л. А. Пределы законодательного усмотрения при нормативно-правовом регулировании вопросов административно-территориального устройства субъектов Федерации // Вестник Омского университа. Сер. Право. 2012. № 2. С. 41-48.
Андрей Александрович Кондрашев - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного, административного и муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета (Красноярск). 660075, Российская Федерации, Красноярск, ул. Маерчака, 6. E-mail: Legis1975@mail.ru.
Ольга Викторовна Роньжина - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета (Красноярск). 660075, Российская Федерации, Красноярск, ул. Маерчака, 6. E-mail: Ronzhinakarimova@mail.ru.
Administrative-Territorial Division of Subjects of the Russian Federation: Some Common and Special Features (on the Example of the Russian Arctic Territories)
Sub-federal legislation in Russia lacks a unified approach to the principles of administrative and territorial structure of the subjects of the Russian Federation, to the status of administrative-territorial units, to the relationship with the municipal-territorial structure. This creates problems not only in ensuring public access to public services, but also in realizing the right of the population to local self-government.
The authors used general research methods, as well as a number of specific ones (historical-legal, systematic, formal) to propose ways to solve the problems of legal regulation of the status of administrative-territorial units, and to single out the peculiarities of the administrative and territorial structure of the Russian Arctic.
The article summarizes the research conceptions of the features of administrative-territorial structure, the concept, the features of the administrative-territorial unit of the subject of the Russian Federation, and also discusses the relationship between the administrative-territorial and municipal-territorial structure. The need for federal regulation of the spatial organization of the territory of Russia is emphasized. It is also proposed to include to the federal legislation the rules taking into account peculiarities of local self-government on the Arctic territories being the home for indigenous peoples, including the possibility of transferring certain public powers to indigenous communities.
Keywords: administrative-territorial structure, municipal-territorial structure, administrative-territorial unit, territorial unit, populated area, residence territories of indigenous peoples, aboriginal peoples, local self-government
References
Avak'yan S. A. Konstitutsionnoe pravo Rossii [Constitutional Law of Russia], vol. 2, Moscow, Yurist, 2005, 335 p.
Avak'yan S. A. Konstitutsionnyi leksikon: gosudarstvenno-pravovoi terminologicheskii slovar' [The Constitutional Lexicon: State-Law Terminological Dictionary], Moscow, Yustitsinform, 2015, 640 p.
Baglay M. V. Konstitutsionnoe pravo Rossiyskoi Federatsii [Constitutional Law of the Russian Federation], Moscow, Norma, 2007, 784 p.
Chertkov A. N. Territorial'noe ustroistvo Rossiiskoi Federatsii [Territorial Structure of the Russian Federation], Moscow, IZISP pri Pravitel'stve RF, 2009, 344 p.
Damdinov B. D. Administrativno-territorial'nye yedinitsy v sisteme publichno-pravovykh obrazovanii Rossii: teoriya, pravovoe regulirovanie i praktika [Administrative-Territorial Entities in the System of Public-Territorial Units in Russia: Theory, Regulation and Practice], Sibirskii yuridicheskii vestnik, 2014, no. 3, pp. 28-34.
Farberov N. P. K voprosu o ponyatii gosudarstvennogo ustroistva [Towards the Question of a Concept of State Structure], Pravovedenie, 1963, no. 1, pp. 39-46.
Kryazhkov V. A. (ed.) Konstitutsionnoe pravo sub"ektov Rossiiskoi Federatsii [Constitutional Law of the Subjects of the Russian Federation], Moscow, Gorodets, 2002, 864 p.
Leksin I. V. O ponyatii territorial'nogo ustroistva gosudarstva v konstitutsionno-pravovoi nauke [On the Concept of Territorial Organization of State in Constitutional-Law Studies], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2011, no. 2, pp. 29-35.
Leksin I. V. Territorial'noe ustroystvo Rossii: konstitutsionno-pravovye problemy [Territorial Structure of Russia: Constitutional-Law Problems], Moscow, URSS, 2014, 432 p.
Luzhin A. V. Administrativno-territorial'noe ustroistvo Sovetskogo gosudarstva [Administrative-Territorial Structure of the Soviet State], Moscow, Yurid. lit., 1969, 172 p.
Maksimov A. N. Administrativno-territorial'noe ustroistvo sub''ektov Rossiiskoi Federatsii: ponyatie i problemy pravovogo regulirovaniya [Administrative-Territorial Structure of the Subjects of the Russian Federation: a Concept and Problems of Legal Regulation], Aktual'nye problemy rossiiskogo prava, 2009, no. 4, pp. 70-74.
Narutto S. V., Isaev I. A., Alebastrova I. A. Territoriya v publichnom prave [Territory in Public Law], Moscow, Norma, Infra-M, 2013, 320 p.
Peshin I. L. Territorial'nye osnovy deyatel'nosti organov gosudarstvennoi vlasti i mestnogo samo-upravleniya goroda Moskvy [Territorial Basis of Public Authorities' and Local Governments' Activities in Moscow City], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2010, no. 10, pp. 10-34.
Problemy zakonodatel'nogo obespecheniya territorial'noi organizatsii mestnogo samoupravleniya: itogovyi otchet Instituta munitsipal'nogo upravleniya po NIR po dogovoru s Apparatom Soveta Federatsii Federal'nogo Sobraniya RF [The Problems of Legislative Support for the Territorial Organization of Local Self-Government: the Final Report on the Research Project under the Agreement with the Federation Council of the Federal Assembly of the RF], Munitsipal'noye pravo, 2005, no. 1. pp. 2-32.
Prochazka J. Back to Its Roots: How §1983 Must Return to Its Origins to Provide a Remedy for the Inupiat Against Oil Drilling in Alaska's Arctic Circle, Journal of Law and Society Policy, 2017, vol. 12, no. 3, pp. 60-69.
Rusinova S. I. O gosudarstvennom ustroistve v sisteme sovetskogo gosudarstvennogo prava [On the State Structure in the System of Soviet State Law], Sovetskoe gosudarstvo i pravo, 1962, no. 9, pp. 53-60.
Semenova K. S. Ponyatie administrativno-territorial'nogo ustroistva Rossiiskoi Federatsii: problema territorial'noi organizatsii mestnogo samoupravleniya [The Concept of Administrative-Territorial Structure of the Russian Federation: a Problem of Territorial Organization of Local Self-Government], No-vaUm.Ru, 2016, no. 4, pp. 162-163.
Shafir M. A., Topornin B. N. Administrativno-territorial'noe ustroistvo sovetskogo gosudarstva. Kon-stitutsionnye osnovy [Administrative-Territorial Organization of the Soviet State. Constitutional Grounds], Moscow, Nauka, 1983, 176 p.
Shchedrin N. V., Sharnina L. A. Predely zakonodatel'nogo usmotreniya pri normativno-pravovom regulirovanii voprosov administrativno-territorial'nogo ustroistva sub"ektov Federatsii [Limits of Legislative Discretion in Legal Regulation of Administrative-Territorial Structure of subjects of the Federation], Vestnik Omskogo universiteta. Ser. Pravo, 2012, no. 2, pp. 41-48.
Shiryayev V. N., Nikitina A. V. (eds.) Regional'noe pravo [Sub-Federal Law], Khabarovsk, RIOTIP, 2008, 271 p.
Simonyan G. R. Sovremennye problemy administrativno-territorial'nogo ustroistva sub"ekta Ros-siiskoi Federatsii [Modern Problems of Administrative-Territorial Structure of a Subject of the Russian Federation], Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika, 2008, no. 3, pp. 90-96.
Zamotayev L. A. Mestnoe samoupravlenie: osnovnye ponyatiya i terminy [Local Self-Government: Basic Concepts and Terms], Moscow, Munitsipal'naya vlast', 1999, 375 p.
Andrey Kondrashev - doctor of juridical sciences, professor, head of the Department of constitutional, administrative and municipal law at the Law Institute, Siberian Federal University (Krasnoyarsk). 660076, Russian Federation, Krasnoyarsk, Maerchak str., 6. E-mail: Legis1975@mail.ru.
Ol'ga Ron'zhina - candidate of juridical sciences, associate professor of the Department of constitutional, administrative and municipal law at the Law Institute, Siberian Federal University (Krasnoyarsk). 660076, Russian Federation, Krasnoyarsk, Maerchak str., 6. E-mail: Ronzhinakarimova@mail.ru.
Дата поступления в редакцию / Received: 06.05.2018
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 01.06.2018
