CC BY
25
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2016. № 4
Ольга Викторовна Цветкова,
кандидат политических наук, доцент кафедры российской политики факультета политологии МГУ имени М.В. Ломоносова (Россия), e-mail: tsvetkovaov@mail. ru
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ИЗМЕНЕНИЯ ТЕРРИТОРИИ И ПРОВЕДЕНИЯ ГРАНИЦ ВО ВНУТРИСТРАНОВОМ ИЗМЕРЕНИИ
В статье анализируется западный опыт изменения границ между административно-территориальными образованиями в двух наиболее распространенных формах территориально-политической организации государства —унитарной и федеративной. Предпринимается попытка рассмотрения на основе системного анализа конституционных положений, связанных с проведением внутренних границ в сетке административно-территориального деления таких стран, как США, Канада, Бельгия, Бразилия, Нигерия, Индия и других государств. Автор приходит к выводу, что мировые модели федерализма представляют особый интерес в процессе становления собственных форм федеративных отношений между субъектами Российской Федерации, в частности, в вопросах обоснования и изменения субнациональных границ. В статье выделяется основной принцип, которого придерживаются все европейские федеративные государства, — изменение территории и границ между административно-территориальными единицами осуществляется с учетом мнения или в результате волеизъявления населения затронутых территорий, а также на основании общенационального закона. Таким образом, территориальное изменение должно быть результатом двустороннего волеизъявления.
Ключевые слова: территория, порядок изменения границ, субъекты федерации, референдум, федерализм.
Ol'ga Viktorovna Tsvetkova,
Kandidat of Political Science, Assistant Professor, Russian Policy Program, Political Science Department, Lomonosov Moscow State University, (Russia), e-mail: tsvetkovaov@mail.ru
FOREIGN EXPERIENCE CHANGES
THE TERRITORY AND CONDUCTING BOUNDARIES
IN THE IN-COUNTRY DIMENSION
The article examines the Western experience changes in the boundaries between administrative-territorial entities in the two most common forms of territorial-political organization of the state — unitary and Federal. Attempt to address on the basis of a systematic analysis of the constitutional provisions related to the internal boundaries in the grid of administrative-territorial division of countries such as USA, Canada, Belgium, Brazil, Nigeria, India and other countries. The author comes to the conclusion that the global model of federalism has a special interest in the process of becoming their own forms of Federal relations between the subjects of the Russian Federation, in particular in matters of justification and changes in subnational boundaries. The article highlighted the basic principle, which all adhere to European Federal state — change of the territory and the boundaries between administrative-territorial units shall be based on the opinion or will of the population of the affected territories, and on the basis of national law. Thus, territorial change must be the result of bilateral expression.
Key words: territory, order of change of borders, territorial subjects of the federation, referendum, federalism.
Вопросы политического регулирования территорий и установления границ имеют важное значение для современной России. От оптимальности и правомерности решения вопроса о границах субъектов Российской Федерации зависит эффективность территориального развития регионов, устойчивость их экономической и политической интеграции. Особую остроту рассматриваемой тематике придают многочисленные территориальные споры между субъектами Российской Федерации в отношении прохождения их границ. По разным источникам, политическая карта России включает от 36 до 62 спорных участков, связанных с установкой границ между субъектами РФ.
В настоящие время согласно законодательству Российской Федерации изменение границ между субъектами федерации может проходить только при их взаимном согласии (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ). Изменение субнациональных границ подлежит утверждению Советом Федерации (ст. 102). Территория субъекта Российской Федерации может быть изменена путем объединения двух и более субъектов, имеющих между собой субнациональные границы, а также в результате принятия в ее состав нового субъекта. Изменение территории предусмотрено в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в состав Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»1.
1 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // Гарант: Информационно-правовое обеспечение. 2001. URL: http://base.garant.ru/184002
По сравнению с российской практикой многие зарубежные страны, например США, Канада, Бельгия, Бразилия, Нигерия, Индия, демонстрируют определенную стабильность внутренних границ и административно-территориального деления.
Системный анализ конституционных положений зарубежных государств дает основание утверждать, что в каждом из них проведение и изменение внутренних границ происходит в соответствии с принципами конституции и во многом зависит от размеров территории, численности населения, особенностей географического положения государства. Территориальное деление зарубежных государств имеет разное количество звеньев с разной степенью самостоятельности.
В основном порядок изменения границ между субъектами федерации на основе добровольных соглашений и с учетом мнения проживающего населения на спорных территориях установлен в конституционных актах (ст. 29 Основного закона ФРГ; ст. 53 Конституции Швейцарии; разд. 3 ст. IV Конституции США; ст. 116 Конституции Мексики; ст. 4 Конституции Бельгии; ст. 111 и 122 Конституции Австралии; ст. 18 Конституции Бразилии).
Специалист по политической регионалистике, профессор А.С. Макарычев считает, что ряд тенденций формирования современного российского регионализма находит подтверждение в немецком опыте послевоенного развития2. Во-первых, и в Российской Федерации и в Германии федеративные отношения определяют административные и неадминистративные факторы. В немецкой литературе Германия характеризуется как государство «кооперативного федерализма», поскольку имеет место конституционно оформленное сотрудничество федерации и земель, а также земель между собой. По мнению И.М. Бусыгиной, немецкий федерализм приближен к системе «территориальных корпораций»3, где осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач возлагаются на земли (ст. 30 Основного закона). Система «территориальных корпораций» оказывает на региональное разнообразие скорее нивелирующее, нежели стимулирующее влияние. Аналогичный вывод в отношении российского федерализма был сделан Центром стратегических
2 МакарычевА.С. Регионализм и территориальное устройство в посттоталитарных странах: сравнительные характеристики России и ФРГ // Полемика: Электронный журнал. 1999. № 12.
3 Бусыгина И.М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. 2000. № 5. С. 110-120.
исследований Приволжского федерального округа в докладе 2000 г. «На пороге новой регионализации России»4.
По мнению И.М. Бусыгиной, «границы земель и границы регионов общества в большинстве случаев не совпадают, немецкие земли не всегда представляют регионы людей, но гораздо в большей степени административно-территориальные единицы5, при этом в одно целое были объединены абсолютно разнородные территории — например, протестантский Вюртемберг и католический Баден»6.
Во-вторых, в России и Германии имеет место параллельное существование административных и «невидимых» границ. В Германии «невидимые» границы (пунктирные) делят страну на Восток и Запад (с условной границей по Эльбе) и Север и Юг («линия Майна»). Отметим, здесь речь идет о культурных, социальных и иных типах границ7. В Российской Федерации «невидимые» границы объединяют регионы в макрорегиональные сообщества по различным основаниям, важнейшее из которых — региональная идентичность.
В-третьих, территория в Федеративной Республике Германия состоит из административно-территориальных единиц (земель), которые представляют собой крупнейшие города. В Германии, как и в России, субъекты федерации имеют статус города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь). В составе немецкого государства есть аналогичные административно-территориальные единицы, являющиеся федеральными землями. К ним относятся: столица ФРГ — Берлин, а также два бывших ганзейских города — Гамбург и Бремен. Город Бремен составляет основу одноименной и самой маленькой федеральной земли, в состав которой входит город Бремерхафен.
В ФРГ довольно часто происходит изменение территории и границ земель. По законодательству основная роль в принятии решения по изменению границ и территории земель отводится населению, проживающему на данных территориях. Изменение границ земель производится на основе принятия федерального закона, проект по изменению территории региона выносится на референдум. Например, в 1952 г. произошел процесс укрупнения
4 Княгинин В.Н., Щедровицкий П.Г. и др. На пороге новой регионализации России. Н. Новгород: Митра-Информ, 2001.
5 Бусыгина И.М. Указ. соч. С. 118.
6 Бусыгина И.М. Федерализм и региональное разнообразие в Германии — попытка объяснения характера взаимодействия // Регион в составе федерации: политика, экономика, право / Под ред. А.С. Макарычева. Н. Новгород: Изд-во ННГУ им. Н.И. Лобачевского, 1999. С. 122.
7 Макарычев А.С. Указ. соч.
административно-территориальных единиц — объединение земель Баден, Вюртемберг-Баден и Вюртемберг-Гогенцоллерн; образование новой единицы в составе федеративного государства — земли Баден-Вюртемберг.
В правовом отношении моделирование территории и принципы изменения границ заложены в Конституции ФРГ, где закреплены основные принципы федеративного устройства: соответствие принципам республиканского, демократического, социального и правового государства. Земли имеют свои конституции, носят название государства в Основном законе, но не имеют государственного суверенитета и не обладают правом на отделение (сецессию). Любое действие, направленное на отделение части территории, наказуемо законом.
Согласно п. 3 ст. 29 Основного закона Федеративной Республики Германия, «референдум проводится в землях, из территорий или частей которых должна быть образована новая земля или земля с новыми границами (заинтересованные земли). Голосование проводится по вопросу: должны ли заинтересованные земли оставаться в прежних границах, или должна быть образована новая земля, или земля с новыми границами. Результат референдума об образовании новой земли или земли с новыми границами считается положительным, если на будущей территории, а также на всех территориях или частях территорий заинтересованной земли, принадлежность которых должна соответственно измениться, большинство проголосует за эти изменения. Результат считается отрицательным, если на территории одной из заинтересованных земель большинство проголосует против изменений; однако отрицательный результат не принимается во внимание, если на части территории, принадлежность которой к заинтересованной земле должна измениться, большинство в две трети проголосует за изменение, кроме случая, когда на всей территории заинтересованной земли большинство в две трети отклонит предполагаемые изменения».
Изменения территориального статуса земель осуществляются на основе государственных договоров между заинтересованными землями, либо по федеральному закону с согласия парламента Федеративной Республики Германия, при этом учитывается количество граждан, проживающих на данной территории, и выясняется мнение заинтересованных общин и округов.
Конституция Федеративной Республики Германия допускает изменение границ между землями. «Территория федерации может быть изменена таким образом, чтобы земли могли эффективно выполнять возложенные на них задачи соответственно их величине и возможностям» (ст. 29, п. 1).
Основополагающим в процессе территориального урегулирования является принцип сохранения внутреннего мира и отказа от применения силы. «При этом должны приниматься во внимание земляческие связи, исторические и культурные особенности, хозяйственная целесообразность, а также требования, касающиеся организации территории и планирования развития земель» (ст. 29). Согласно Основному закону Федеративной Республики Германия, народ, имеющий непосредственное отношение к происходящему территориальному изменению, должен иметь возможность выразить свое мнение. Интересный момент заключается в том, что результаты регионального плебисцита могут быть изменены последующим плебисцитом на федеральном уровне. Данное положение немыслимо для сравнительно небольшого государства в Европе — Швейцарии.
Швейцарская Конституция 1874 г. не предусматривала изменения границ между кантонами8. Согласно Союзной конституции Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г., «1. Союз защищает состав и территорию кантонов. 2. Изменения в составе кантонов нуждаются в согласии соответствующего населения, соответствующих кантонов, а также народа и кантонов. 3. Территориальные изменения между кантонами нуждаются в согласии соответствующего населения и соответствующих кантонов, а также в одобрении Союзным собранием в форме союзного решения» (ст. 53).
Эти установления имеют важнейшее значение для сохранения территориальной целостности Швейцарии, где культурные, языковые и конфессиональные границы не совпадают с границами кантонов.
Как и в Российской Федерации, в Швейцарии часто возникают идеи по сокращению числа кантонов (субъектов федерации), но на протяжении полутора столетий эти идеи так и остаются предметом дебатов. Отметим, в Швейцарии с благоговением относятся к внутренним административным границам кантонов, созданным в начале XIX в. и более ранние периоды. Исключение представляет образование в 1979 г. в результате длительного и сложного процесса нового кантона Юра. Причины неизменности границ швейцарских кантонов скрыты в истории страны. Швейцария многоконфессиональная и полиэтничная страна, поэтому неизменность границ кантонов гарантирует равновесие. Как писал Н. Шмитт, «пытаться изменить границы кантонов — это значит открыть настоящий ящик Пандоры. Последствия такого шага могут быть самыми непредсказуемыми»9.
8 Союзная конституция Швейцарской Конфедерации. Цит. по: http://www. concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/swiss/swiss--r.htm
9 Мариани Д. Одна Швейцария и 26 кантонов — устаревшая модель? // SWI: swissinfo.ch. 2015. 28 января. URL: http://www.swissinfo.ch/rus/politics
Австрийская Республика образуется из самостоятельных земель: Бургенланда, Каринтии, Нижней Австрии, Верхней Австрии, Зальцбурга, Штирии, Тироля, Форарльберга, Вены. По Конституции 1920 г. федеральный центр Австрийской Республики наделен широкими полномочиями, которые позволяют контролировать власти земель. Земли обладают собственной конституцией, ограниченной узкими рамками федеральной конституции, которая предписывает землям парламентскую систему правления. Отношения между землями, а также между федерацией и землями строятся на началах равенства и независимости. «Это означает, что в рамках Австрии существуют федеральные и земельные законы, федеральное и земельное правительство, федеральные и земельные парламенты, которые самостоятельно осуществляют возложенные на них функции, но одинаково подчинены федеральной Конституции»10. Что касается изменения территории федерации, являющегося вместе с тем изменением территории одной из земель, а также изменения границ одной из земель внутри территории федерации, то оно «может производиться, помимо случаев заключения мирных договоров, лишь на основании идентичных конституционных законов федерации и той земли, территория которой изменяется» (Конституция Австрийской Республики 1920 г. Ст. 3, п. 2).
Успешная модель федеративных отношений в Бельгии демонстрирует способность решать этнические (этнолингвистические) и культурные противоречия. Особенности Бельгии как федерации обусловлены наличием двух видов субъектов федерации, наделенных принципиально разными полномочиями, — сообществ, реализующих культурно-лингвистическую автономию, и регионов, реализующих территориально-административную автономию. Согласно Конституции, Бельгия включает три сообщества — французское, фламандское и германоязычное (ст. 2), три региона — Валлонский, Фламандский и Брюссельский (ст. 3) и четыре лингвистических региона: регион французского языка, регион нидерландского языка, двуязычный регион Брюссель-столица и регион немецкого языка. Каждая коммуна Королевства является частью одного из лингвистических регионов. Границы четырех лингвистических регионов могут быть изменены или уточнены только законом, принятым большинством голосов в каждой лингвистической группе каждой из палат, при условии, что присутствует большинство каждой группы и общее число поданных голосов в обеих лингвистических группах достигает двух третей принявших участие в голосовании
10 Дорожкин Ю.Н., Шкель С.Н., Мозговая Н.М. Политическая система Российской Федерации и зарубежных стран: Учебное пособие. Уфа: Изд-во Уфимского гос. нефтяного технического ун-та, 2008.
(ст. 4). У сообществ практически отсутствует возможность полной интеграции с регионами по причине того, что территориальные границы сообществ не совпадают с границами регионов. Федеральная власть при подобном положении не является основной в отношении изменения территории и границ регионов и сообществ.
Отметим, что изменение и трансформация территории государств зависит от основных принципов территориального устройства. Федеративное устройство ФРГ, Швейцарии, Австрии и Бельгии характеризуется устойчивой политической идентичностью и высокой децентрализацией государственной власти. Федеративное устройство Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики не связано с этническими различиями, федерализм в данных странах ассиме-тричен, характеризуется большим числом субъектов и отличается высокой централизацией государственной власти.
Четкий механизм изменения границ между субъектами прописан в Конституции Бразилии. В ст. 18 Конституции Бразилии указано, что штаты могут входить в другие штаты, делиться территорией, разъединяться для соединения с другим субъектом, создавать новые штаты или федеральные образования, опираясь на мнение населения и решение плебисцита, утвержденные дополнительным законом национального конгресса.
Изменение территории и границ областей Итальянской республики основано прежде всего на конституционном законе.
Так, согласно ст. 132 Конституции Италии (состоящей из областей, провинций и коммун), слияние областей или создание новых областей возможно путем принятия конституционного закона, который может быть издан только по предложению советов коммун, входящих в область и представляющих не менее трети заинтересованного населения, и после одобрения большинством данного предложения на референдуме. Отделение провинций и коммун от областей и присоединение их к другим областям осуществляется путем издания закона Республики, принятого после одобрения данного вопроса на референдуме среди населения соответствующих провинций или коммун и заслушивания областных советов.
Например, в соответствии со ст. 133 Конституции Италии, «изменение границ провинций и образование новых провинций в пределах одной области устанавливается законом Республики по инициативе коммун и после консультаций с соответствующей областью. Изменение границ между коммунами и образование новых коммун в пределах территории одной области осуществляется законом данной области, принимаемым с учетом мнения заинтересованного населения».
Федеративное устройство Нигерии, Пакистана, Эфиопии — ассиметричное с формальными институтами самоуправления, характеризуется частым вмешательством в дела регионов, в частности по вопросам изменения границ между административно-территориальными единицами.
Сложный механизм изменения границ между штатами прописан в Конституции Нигерии 1999 г., это связано с предупреждением попыток сепаратизма и трайбализма, этнических и межконфессиональных конфликтов. Сложный порядок предусматривает, что: 1) субъекты законодательной инициативы должны войти в Национальную ассамблею Нигерии с предложением о создании нового штата; 2) разрабатывается проект федерального закона о создании нового штата, который выносится на региональный референдум. Результаты референдума одобряются большинством голосов депутатов советов муниципальных образований и в конечном итоге утверждаются Национальной ассамблеей.
Федеральные власти Индии запрашивают мнение штатов по вопросу изменения границ между ними, объединения территорий или образования на их подведомственной территории нового штата. Данное положение не является обязательным для федеральных властей, поскольку изменение границ между штатами осуществляется парламентским законом (ст. 370). Есть в данном механизме исключения (например, штаты Джамму и Кашмир), территория может быть изменена только с их согласия.
Во многих федеративных государствах, таких как США, Бразилия, Нигерия, Швейцария, границы между субъектами пересекают районы проживания этнических групп. В федеративных конституциях этих стран заложена возможность изменения внутренних границ в соответствии с линиями этнического и этнолингвистического расселения, либо путем создания новых административно-территориальных единиц, которые образуются путем отделения от существующих (например, в Эфиопии и Индии).
В США отсутствует четко прописанный механизм изменения границ между штатами. Штаты обладают ограниченными полномочиями в отношении выделения этнических групп, а также в сфере культурной и языковой политики. При правовой защите интересов исторически ущемленных групп создается «конституционная неопределенность». В Испании и Канаде также существуют защитные механизмы для сохранения этнического многообразия.
Конституционно признанное право сецессии дает возможность снизить вероятность насильственной ассимиляции административно-территориальной единицы. В Эфиопии (ст. 39) национальности имеют право выхода из состава государства при ряде выполненных
условий: это решение должно быть поддержано членами законодательного совета, после чего в течение трех лет необходимо провести референдум, на котором большинство голосов одобрят выход территории из состава государства. Право сецессии в основном не поддерживается в классических федерациях. Например, в Швейцарии позволено изменение внутренних границ субъектов, однако кантоны не имеют одностороннего права выхода из состава государства. Споры между кантонами решаются и разрешаются федеральным союзом путем переговоров и посредничества.
В Канаде отделение одной из провинций от государства не может быть осуществлено в одностороннем порядке, так как сецессия требует конституционной поправки, одобряемой самой федерацией и ее субъектами. Чтобы ответить на запрос премьер-министра Канады о допустимости отделения Квебека в одностороннем порядке, Верховный суд обратился к анализу четырех основополагающих конституционных принципов — федерализма; демократии; конституционализма и верховенства права; уважения меньшинства. «Эти определяющие принципы функционируют совместно. Ни один из принципов не может быть охарактеризован в отрыве от других, и ни один не превосходит и не исключает действие другого...»11
Верховный суд решил: «Квебек не имеет конституционного права на одностороннюю сецессию. Но если явное большинство его граждан проголосует в пользу четко сформулированного предложения независимости, тогда Квебек и остальные провинции обязаны обсудить предлагаемую сецессию Квебека добросовестно и с учетом интересов друг друга. Содержание и процесс переговоров должны быть определены политическими игроками. Согласование различных легитимных конституционных интересов наилучшим образом может быть достигнуто именно в ходе политических переговоров»12.
Республика Ирак разделена на 18 мухафаз (провинций). Имеет в своем составе сложносоставной национальный субъект — Курди-станский регион. По геополитическим и историческим причинам статус Курдистанского региона не определен, де-факто его положение является промежуточным между субъектом федерации и членом конфедерации.
Сложность административно-территориального устройства заключается в том, что в настоящее время окончательно не определена территория Курдистанского региона. Имеются территории, фактически подконтрольные правительству Курдистана, однако формально
11 Цит. по: Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты (теоретико-методологические и прикладные аспекты). М.: Моск. общественный научный фонд, 1999.
12 Там же.
находящиеся за пределами его границ. Это связано с тем, что в 1971 г. границы Курдистанского региона были определены центральной властью в одностороннем порядке в рамках административных границ мухафаз и без учета фактической территории расселения курдов. В состав Курдистанского региона вошли три мухафазы.
Более того, Конституция и законодательство Республики Ирак в отличие от современных государств с официально закрепленной федеративной формой территориально-политического устройства, не содержат правового механизма изменения границ субъектов федерации.
По мнению исследователя Р.Х. Дубессана, «в целях окончательного установления границ между субъектами федерации целесообразно принятие федерального закона, закрепляющего порядок изменения установленных в 1971 г. границ между мухафазами. Подобное изменение должно происходить по результатам референдума, в котором участвует все население заинтересованных мухафаз, а не только население спорных территорий. Решение об изменении границ может быть принято только при взаимном одобрении его населением всех заинтересованных мухафаз. Подобный порядок позволит снизить количество территориальных споров и обеспечит стабильность границ субъектов федерации»13.
Особая модель государственно-территориального устройства сложилась в унитарных децентрализованных многонациональных образованиях с признаками, присущими федерациям. В современной Испании государственно-территориальное устройство базируется на принципе «государство автономий» и на принципе единого и неделимого суверенитета испанской нации14.
Принцип «государство автономий» в Испании призван содействовать цивилизованному урегулированию возникающих конфликтов. Суть содействия — предоставлять отдельным территориям относительную свободу выбора форм внутреннего управления, тем самым удерживая их от сецессии.
Исторической почвой «государства автономий» выступает особое правовое положение автономий — автономные статуты. Автономные статуты являются основным правовым актом каждого регионального объединения и регулируют вопросы его автономии15.
13 Дубессан Р.Х. Реформа государственно-территориального устройства Республики Ирак в XXI веке: проблемы теории и практики: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 86.
14 Волкова Г.И. Испания: государство автономий и проблема территориальной целостности. М.: МАКС Пресс, 2011.
15 Подробнее см.: Федерализм: учебное пособие / Под общей ред. В.И. Коваленко и О.В. Морозова. М.: Издательство Московского университета, 2016.
Принципы изменения границ автономных сообществ и их провинций прописаны в Конституции Испании: «Провинция является местным образованием, пользующимся правами юридического лица. Она представляет собой объединение определенного количества муниципиев на основании территориального принципа для осуществления государственной деятельности. Любое изменение границ провинций должно быть одобрено Генеральными Кортесами посредством принятия соответствующего органического закона» (ст. 141, п. 1).
Схожие тенденции в области децентрализации и федерализации наблюдаются в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии. Великобритания представляет собой сложное унитарное государство, которое включает в себя как простые административно-территориальные единицы, так и относительно обособленные образования — автономии. С 1990-х гг. в ней происходят процессы деволюции, то есть децентрализации и передачи отдельных полномочий центрального правительства на субнациональные территориальные уровни управления. Административно-территориальное деление Великобритании имеет сложную структуру. Изменение административных границ территории Великобритании традиционно является прерогативой центрального правительства.
Таким образом, в мировой практике изменения в составе территории государства связаны, во-первых, с проведением государственной (внешней) границы; во-вторых, с проведением внутренних границ, т.е. перераспределением территории государства между входящими в его состав административно-территориальными единицами; в-третьих, с изменением статуса административно-территориальных единиц государства.
Западный опыт демонстрирует разные модели изменения границ между административно-территориальными образованиями в двух наиболее распространенных формах территориально-политической организации государства — унитарной и федеративной. Причем каждая модель строится в рамках закона и конституции страны, с учетом особенностей федеративного и унитарного устройства. Устройство государства и порядок изменения внутренних границ закрепляются в конституциях государств. На практике изменение границ субъектов федеративного государства возможно лишь с их согласия. Например, в США инициатива по изменению границ между штатами должна исходить от самих штатов, в Германии переход какой-либо части территории из одной федеральной земли в другую должен быть компенсирован территорией, аналогичной по площади, а объединение земель возможно только с согласия всех граничащих
с объединяющимися землями субъектов германской федерации. Исключение составляет законодательство Индии, которое допускает создание новых штатов, объединение существующих штатов или изменение границ между ними по решению федерального правительства, при этом согласие штатов не требуется.
Следует отметить, изменение административных границ внутри унитарных государств, наоборот, традиционно является прерогативой центрального правительства. Например, в Великобритании разделение Лондона на несколько муниципальных образований было проведено по решению правительства без консультаций с муниципальными властями. Через некоторое время все эти муниципальные образования вновь были объединены в одно целое. Исключения в унитарных государствах делаются лишь для регионов, с властями которых центральное правительство устанавливает особые отношения. Например, в Испании границы Страны Басков могут быть изменены только с согласия правительства автономии.
Российская Федерация, в отличие от федераций Запада, возникла не путем объединения в единое государство отдельных государственных образований, а путем деволюции, т.е. выделения в составе государства относительно самостоятельных автономий — административно-территориальных единиц. Тем не менее мировые модели федерализма представляют особый интерес в процессе становления собственных форм федеративных отношений между субъектами РФ, в частности в вопросах обоснования и изменения субнациональных границ. Для российской практики изменения границ между субъектами РФ особо важен принцип, которого придерживаются все европейские федеративные государства, — изменение территории и ее границ между административно-территориальными единицами внутристранового уровня осуществляется, как правило, с учетом мнения или в результате волеизъявления населения затронутых территорий, а также на основании общенационального закона. Иными словами, территориальное изменение должно быть результатом двустороннего волеизъявления.
ЛИТЕРАТУРА
Бусыгина И.М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. 2000. № 5. С. 110-120.
Бусыгина И.М. Федерализм и региональное разнообразие в Германии — попытка объяснения характера взаимодействия // Регион в составе федерации: политика, экономика, право / Под ред. А.С. Макарычева. Н. Новгород: Изд-во ННГУ им. Н.И. Лобачевского, 1999. С. 112-129.
Волкова Г.И. Испания: государство автономий и проблема территориальной целостности. М.: МАКС Пресс, 2011.
Дорожкин Ю.Н., Шкель С.Н., Мозговая Н.М. Политическая система Российской Федерации и зарубежных стран: Учебное пособие. Уфа: Изд-во Уфимского гос. нефтяного технического ун-та, 2008.
Дубессан Р.Х. Реформа государственно-территориального устройства Республики Ирак в XXI веке: проблемы теории и практики: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2014.
Княгинин В.Н., Щедровицкий П.Г. и др. На пороге новой регионализации России. Н. Новгород: Митра-Информ, 2001.
Макарычев А.С. Регионализм и территориальное устройство в посттоталитарных странах: сравнительные характеристики России и ФРГ // Полемика: Электронный журнал. 1999. № 12.
Мариани Д. Одна Швейцария и 26 кантонов — устаревшая модель? // SWI: swissinfo.ch. 2015. 28 января. URL: http://www.swissinfo.ch/rus/politics
Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты (теоретико-методологические и прикладные аспекты). М.: Моск. общественный научный фонд, 1999.
Федерализм: учебное пособие / Под общей ред. В.И. Коваленко и О.В. Морозова. М.: Издательство Московского университета, 2016.
REFERENCES
Busygina, I. M. "Federalizm i regional'noe raznoobrazie v Germanii — popytka ob"iasneniia kharaktera vzaimodeistviia," Region v sostave federatsii: politika, ekono-mika, parvo, ed. A. S. Makarycheva. Nizhnii Novgorod: Izdatel'stvo NNGU imeni N. I. Lobachevskogo, 1999, pp. 112-129.
Busygina, I. M. "Germanskii federalizm: istoriia, sovremennoe sostoianie, poten-tsial reformirovaniia," Polis, No. 5, 2000, pp. 110-120.
Dorozhkin, Iu. N.; Shkel', S. N., and Mozgovaia, N. M. Politicheskaia sistema Rossiiskoi Federatsii i zarubezhnykh stran: Uchebnoe posobie. Ufa: Izd-vo Ufimskogo gos. neftianogo tekhnicheskogo un-ta, 2008.
Dubessan, R. Kh. Reformagosudarstvenno-territorial'nogo ustroistva Respubliki Irak v XXI veke: problemy teorii i praktiki: Dissertatsiia . kandidata iuridicheskikh nauk. Moscow, 2014.
Kniaginin, V. N.; Shchedrovitskii, P. G. et al. Na poroge novoi regionalizatsii Rossii. Nizhnii Novgorod: Mitra-Inform, 2001.
Kovalenko, V. I., and Morozova, O. V. (eds.) Federalizm: uchebnoe posobie. Moscow: Izdatel'stvo Moskovskogo universiteta, 2016.
Makarychev, A. S. "Regionalizm i territorial'noe ustroistvo v post-totalitarnykh stranakh: sravnitel'nye kharakteristiki Rossii i FRG," Polemika: Elektronnyi zhurnal, No. 12, 1999.
Mariani, D. "Odna Shveitsariia i 26 kantonov — ustarevshaia model'?" SWI: swissinfo.ch, January 28, 2015, URL: http://www.swissinfo.ch/rus/politics
Mel'vil', A. Iu. Demokraticheskie tranzity (teoretiko-metodologicheskie i prikladnye aspekty). Moscow: Moskovskii obshchestvennyi nauchnyi fond, 1999.
Volkova, G. I. Ispaniia: gosudarstvo avtonomii i problema territorial'noi tselost-nosti. Moscow: MAKS Press, 2011.
