Региональные вопросы парламентской ответственности Правительства в субъектах Российской федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ

УПРАВЛЕНИЕ

Чепус

Алексей Викторович

Кандидат юридических наук, доцент кафедры Конституционного права РАНХиГС

e-mail: [email protected] Aleksey V. Chepus

Candidate of Jurisprudence, Associate Professor of the Department of the Constitutional Law of the RANEA

e-mail: [email protected]

УДК 342.51

Региональные вопросы парламентской ответственности правительства в субъектах Российской Федерации

Regional Issues of Parliament's Responsibility of the Government in the Constituent Entities of the Russian Federation

Статья посвящена рассмотрению регионального законодательства субъектов РФ, закрепляющего вопросы взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ в области применения и реализации парламентской ответственности к высшим должностным лицам исполнительных органов власти. Особо акцентируется внимание на проблемах отношений в данной сфере; проводится сравнительный анализ конституций и уставов многих субъектов РФ, на основе чего даются авторские выводы по совершенствованию правовой базы.

Ключевые слова и словосочетания: парламенты субъектов федерации РФ, правительство, органы исполнительной власти, ответственность, выход в отставку, выражение недоверия.

The article considers the regional legislation of the Russia fixing the issues of interaction of legislative (representative) and executive bodies of subjects of the Russia in the application and implementation of parliamentary accountability applied to the top officials of the executive bodies. Particular attention is focused on the problems in the sphere of relations; a comparative analysis of the constitutions and charters of many subjects of the Russia; on what basis are the author's conclusions on improving the legal framework.

Key words and word combinations: Parliaments of the constituent entities of the Russian Federation, Government, executive bodies, responsibility, retirement, an expression of disbelief.

Законодательство субъектов РФ предусматривает разнообразную степень участия законодательных (представительных) органов как в назначении должностных лиц исполнительных органов государственной власти, так и в их ответственности, что подразумевает возможность вести речь о разном объеме полномочий по привлечению к ответственности этих должностных лиц.

В ряде республик, например, в Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Тыве, Марий Эл и некоторых других процедура выражения недоверия в отношении главы исполнительной власти копируется по аналогии выражения недоверия Правительству Российской Федерации со стороны Государственной Думы РФ. В Кабардино-Балкарской республике выражение недоверия со стороны парламента может выражаться в двух формах: выражение

-8-

ACTUAL ISSUES OF MODERN SCIENCE AND SOCIETY - 1/2015

недоверия всему Правительству республики и выражение недоверия председателю Правительства Республики (статья 111). Процедура выражения недоверия по законодательству Кабардино-Балкарской республики и Председателю Правительства, и всему Правительству совершенно одинаковая и полностью дублирует Конституцию Российской Федерации. Парламент большинством голосов депутатов выражает недоверие Правительству (его Председателю) в виде вынесенного постановления, с которым глава республики соглашается и объявляет об отставке Правительства (или его Председателя) или не соглашается с решением Парламента. В случае если парламент республики большинством голосов в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству (его Председателю), то глава республики обязан в течение месяца объявить об отставке Правительства или его главы. Причем в законодательстве Кабардино-Балкарской республики при наличии двух форм выражения недоверия Председателю Правительства и всему Правительству создается правовая неопределенность в том, что Правительство может осуществлять свою деятельность без своего главы (так как ему выражено недоверие и он отправлен в отставку).А также и глава Правительства республики может остаться в должности после выражения недоверия и дальнейшей отставки его кабинета.

В Дагестане согласно статье 91 Конституции республики Председатель Правительства или его члены могут подать в отставку, которая принимается главой республики. Законодательный орган (Народное Собрание) вправе выразить недоверие Председателю Правительства республики, после чего глава республики вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Народного Собрания. В случае если Народное Собрание в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Председателю Правительства, то глава республики Дагестан объявляет об отставке Правительства Республики Дагестан. Отличие такого выражения недоверия от закрепленного в статье 117 Конституции Российской Федерации в том, что глава республики Дагестан не имеет права распустить Народное Собрание, а обязан отправить в отставку Правительство республики, что создает действенные рычаги влияния на исполнительную власть со стороны законодательной.

Аналогичный порядок выражения недоверия председателю правительства существует в:

- Республике Ингушетия (статья 86),

- Северной Осетии - Алания (статья 93),

- Чувашской Республике (статья 91).

В Республике Мордовия процедура выражения недоверия в Конституции не прописана, однако в ней содержится норма о возможности парламента республики выразить недоверие Председателю Правительства, его заместителю. Однако детализация данных полномочий Государственного Собрания Мордовии в региональном законодательстве не нашла своего отражения, так же как и вопрос о возможности выражения недоверия остальным членам правительства республики Мордовия (часть 3 статьи 97). Подобным же образом Государственный Совет Республики Татарстан может выразить недоверие главе правительства, его заместителю, что влечет за собой их отставку (ч. 4 ст. 101).

Похожая ситуация складывается и в республике Якутия, где Правительство, не получившее доверия Государственного Собрания (Ил Тумэн), уходит в отставку, а право внесения вопросов о доверии Правительству Республики Саха (Якутия) принадлежит Главе Республики Саха (Якутия) и Государственному Собранию (Ил Тумэн) (статья 83).

В Удмуртской республике согласно статье 6 Закона Удмуртской республики «О Правительстве Удмуртской Республики» Председатель Правительства может быть освобожден от должности только Президентом республики. В случае принятия Государственным Советом Удмуртской Республики решения о выражении недоверия Председателю Правительства Удмуртской Республики Президент Удмуртской Республики обязан немедленно освободить Председателя Правительства Удмуртской Республики от должности.

Некоторые особенности процедуры отстранения Премьер-министра и членов Правительства содержатся в статье 90 Конституции Адыгеи. Так Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея имеет право выразить своим постановлением недоверие любому должностному лицу органов исполнительной власти, в назначении на должность которого он принимал участие. В этом случае глава республики в течение месяца со дня вступления в силу постановления о выражении недоверия обязан освободить от должности указанного в нем лица или направить в Государственный Совет мотивированное предложение об отмене такого постановления. Несогласие Государственного Совета с предложением главы республики об отмене постановления влечет немедленное освобождение членов Правительства от занимаемой должности.

State and Regional Management

Похожий порядок отстранения членов правительства регламентируется законодательством:

- Алтайской республики: Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти Республики Алтай, в назначении которых оно принимало участие (статья 120);

- Республики Карелия, в которой Законодательное Собрание вправе выразить недоверие первым заместителям Главы Республики, министру финансов, министру социально-экономического развития (статья 64.1);

- Республики Марий Эл, в которой Государственное Собрание Республики Марий Эл, может поставить мотивированный вопрос об отставке члена Правительства республики (статья 85).

Отличительная особенность таких республик, как Башкортостан, Бурятия, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Карелия, Коми, Тыва, Хакасия и Чеченская республика состоит в том, что законодательный (представительный) орган вообще не наделен правом инициировать отставку исполнительного органа власти (Правительства). А в таких республиках, как Бурятия, Карелия, Коми, Тыва, Хакасия, Чечня глава региона совмещает должность главы правительства (органов исполнительной власти) и возглавляет их. Соответственно, вести речь о какой-либо ответственности главы исполнительной власти перед парламентом в данных республиках невозможно.

Таким образом, вся система власти в данных республиках функционирует через его главу, а парламент не обладает контрольными функциями в отношении исполнительной власти и никоим образом повлиять на отставку правительства не может, так же как и на отставку его отдельных членов. В вышеперечисленных регионах члены правительства полностью подответственны и несут ответственность перед главой региона.

Исследовав уставное законодательство субъектов РФ в вопросе ответственности исполнительной власти перед парламентами субъектов РФ, можно провести разграничение по двум основным критериям:

1. Парламент обладает возможностью применять ответственность в виде выражения недоверия с дальнейшей отставкой должностных лиц исполнительной власти, которыми, как правило, являются Вице-губернатор, министр финансов, социального, экономического развития или иные ключевые фигуры, назначение которых проходит совместно с губернатором и Законодательным собранием (Думой) соответствующего региона. Например:

- Камчатский край (статья 22);

- Амурская область (ст. 55);

- Новосибирская область; Ставропольский край (ст. 37);

- Тамбовская область (ст. 85) Белгородская область (ст. 36) и ряд других субъектов.

Например, Сахалинская областная Дума в количестве не менее одной трети от установленного числа депутатов вправе внести мотивированное предложение о выражении недоверия первому заместителю Губернатора Сахалинской области или (и) первому заместителю председателя Правительства Сахалинской области (статья 32).

В Тамбовской области возможно выражение не только одному должностному лицу - заместителю губернатора, а целому ряду - руководителям исполнительных органов государственной власти.

2. Парламент не обладает правом инициировать отставку главы исполнительной власти по каким-либо основаниям, вынести главе исполнительной власти недоверие, связанное с проводимой политикой или по иным основаниям, за исключением тех, которые содержатся в федеральном законодательстве (закон 184-ФЗ) и связаны с изданием правовых актов, противоречащих законодательству РФ, также грубое нарушение законодательства РФ, повлекшее нарушения прав и свобод граждан и ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Кроме того, законодательные органы не имеют права инициировать недоверие и членам правительства (органов исполнительной власти) или высшим должностным лицам, входящим в администрацию соответствующего субъекта, так как данные лица несут персональную ответственность только перед главой Правительства (исполнительной властью) в субъекте, который по должности является главой региона, т.е. губернатором. Примером может являться:

- Забайкальский край (ст. 43);

- Краснодарский край (ст. 39);

- Астраханская область (ст. 26)

- Ростовская область, Тверская область, Нижегородская, Омская, Рязанская и многие другие субъекты федерации, которых по отношению к первой группе большинство.

- 10 -

ACTUAL ISSUES OF MODERN SCIENCE AND SOCIETY - 1/2015

Стоит отметить, что почти во всех Конституциях (уставах) субъектов РФ высшее должностное лицо (губернатор) субъекта РФ наделен правом самостоятельно принимать решения об отставке высшего регионального органа исполнительной власти (правительства, администрации). Вместе с тем ни одним законодательным актом субъекта РФ не установлен порядок, основания и причины принятия такого решения со стороны главы региона. Как верно замечает Ионова Е.В., «это связано с тем, что должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта и высшего должностного лица совмещаются. Поэтому принятие решения об отставке правительства, определение оснований этого находится исключительно в компетенции главы»[1,с. 187].

Подводя некоторые итоги, следует отметить, что дублирование конституционных норм статьи 117 Конституции РФ некоторыми субъектами (в основном республиками) с целью копирования на уровне государственной власти теории разделения властей и реализации принципа сдержек и противовесов не соответствует такой теории и институту парламентской ответственности. Это связано с отсутствием прописанной в законодательстве субъектов возможности роспуска парламента со стороны главы региона. Наличие такой возможности (которая содержится в статье 117 Конституции РФ) говорит о реализации принципа сдержек и противовесов и наличии механизма парламентской ответственности не только правительства, но и парламентов субъектов РФ. Содержащиеся формулировки, по которым может быть вынесено недоверие правительству со стороны парламента субъектов РФ, в основном являются размытыми и нечеткими и сводятся к совершению «противоправных действий», что дает возможность оказывать влияние на исполнительную власть и работу правительства в субъекте РФ.

Реализация нормативных требований парламентской ответственности органов исполнительной власти в регионах возможна через детальную регламентацию института конституционно-правовой ответственности исполнительной власти в регионах в нормах специального федерального закона. Как верно замечает Виноградов В.А., закрепляя полномочия регионального парламента по реализации мер конституционной ответственности в отношении исполнительной власти, законодатель субъекта РФ должен установить четкие основания, т.е. обстоятельства, при которых, в соответствии с конституционно-правовыми нормами, она наступает[2, с. 41]. В этом плане эффективным было бы детальное описание на законодательном уровне (как федеральном, так и региональном) деликтов,совершение которых должностными лицами исполнительной власти влекло бы выражение им недоверия региональным парламентом [3, с. 117-118].

Принятие такого закона в научной литературе обосновывается довольно давно. Еще в 2000 году профессором Авакьяном С.А. и другими авторами был разработан проект федерального закона «О федеральном вмешательстве» и концепция к нему [4]. Следует заметить, что данный проект довольно развернуто воспроизводит перечень конституционных деликтов в федеративных отношениях, а также содержится перечень конституционно-правовых санкций в отношении парламента и правительства, хотя некоторые из них явно преувеличены и не могут являться таковыми. Однако шансов на принятие данного законопроекта довольно мало.

Библиографический список

1. Ионова Е.В. Конституционно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук.- М. 2007.

2. Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. -М.: Норма, 2005.

3. Жуков А.П. Ответственность органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов РФ. Дис... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону. 2008.

4. Авакьян С.А., Арбузкин A.M., Аринин A.M. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник Московского университета. Право.- 2000.-.№ 6..- С.20-48.