CC BY
266
Д.С. Зарецкая*
Ответственность правительства субъекта Российской Федерации
Аннотация. Предметом исследования данной статьи является такой неотъемлемый элемент правового статуса правительства субъекта РФ, как его ответственность. Анализируются проблемы оснований и порядка привлечения к ответственности правительства субъекта РФ как органа исполнительной власти РФ. Раскрываются региональные правовые основы отставки правительства субъекта РФ, а также отставки отдельных членов правительства субъекта РФ. Кроме того, в рассматриваемой статье предпринята попытка отразить ряд позитивных мер ответственности правительства субъекта РФ. Статья написана на основе анализа регионального и федерального законодательства, с учетом позиции Конституционного Суда РФ. Был также проведен анализ действующего регионального законодательства РФ в сфере установления ответственности правительств субъектов РФ, вследствие чего можно сделать вывод о разнообразии подходов законодателей субъектов РФ в закреплении ответственности региональных правительств и необходимости дальнейшего совершенствования данного института.
Ключевые слова: правительство субъекта РФ, ответственность, отчет, недоверие, отставка, отмена акта, приостановление полномочий, закон, конституция (устав), исполнительный орган.
Ответственность является неотъемлемым элементом статуса любого органа государственной власти, включая органы государственной власти субъектов РФ. По мнению О.Е. Кутафина, юридическая ответственность — важнейший институт любой правовой системы, один из сущностных признаков права, необходимый элемент механизма его действия1. Ее целями служат необходимость адекватных мер воздействия в целях защиты Конституции РФ, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории РФ, что требует соблюдения федеральной Конституции и федеральных законов, вытекает непосредственно из закрепленных Конституцией основ конституционного строя РФ как демократического федеративного правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса личности на всей территории РФ, а также защиту других конституционных ценностей, таких как суверенитет и государственная целостность РФ, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, единство эконо-
мического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства2.
Правительство субъекта РФ как высший орган исполнительной власти обеспечивает соблюдение и исполнение федерального и регионального законодательства иными органами, входящими в систему исполнительной власти. Оно играет значительную роль в обеспечении благосостояния населения, проживающего на соответствующей территории. Поэтому правительство субъекта ответственно за качественное и своевременное исполнение своих полномочий перед высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти), а также перед населением субъекта РФ.
Вместе с тем в законодательстве далеко не всех субъектов есть упоминание об ответственности правительства, хотя меры ответственности могут устанавливаться. Чаще всего в конституции (уставе) субъекта РФ закрепляется ответственность всех органов государственной
1 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 33.
2 По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организа-
ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил
Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Госу-
дарственного Совета — Хасэ Республики Адыгея: постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П // Собрание законодательства РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.
© Зарецкая Д.С., 2014
* Зарецкая Дарья Сергеевна — аспирант кафедры конституционного права, Юридический институт Иркутского государственного университета. [zareckaya07@mail.ru]
664027, Россия, г. Иркутск, ул. Ленина, д. 1 «А».
Д.С. Зарецкая
власти субъекта РФ. В качестве примера можно привести положение Устава Вологодской области: «Органы государственной власти области несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов области, а также обеспечивают соответствие принимаемых (принятых) ими нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам (ст. 23)»3. Согласно ч. 2 ст. 16 Устава (Основного Закона) Орловской области, органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица, признанные виновными в нарушении Конституции РФ, законов, прав и свобод человека и гражданина, несут ответственность в соответствии с федеральным законодательством и законодательством области4. В Уставе Тюменской области непосредственно предусмотрена ответственность органов государственной власти перед населением муниципальных образований5.
Федеральный законодатель не устанавливает ответственности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, оставляя тем самым данный вопрос на усмотрение самого субъекта. Региональный законодатель установил возможность привлечения к конституционной ответственности не только правительства в целом, но и отдельных членов данного органа.
В качестве позитивной меры ответственности правительства субъекта РФ можно рассматривать отмену правовых актов данного органа судом или высшим должностным лицом субъекта РФ.
Небезынтересно, что в уставе одного из субъектов РФ содержалась норма, предусматривающая принятие совместных постановлений законодательным и исполнительным органами власти этого субъекта. Суд признал это положение противоречащим законодательству, указав следующее. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Федеральный закон № 184-ФЗ определяет компетенцию законодательного органа субъекта РФ и устанавливает круг вопросов, по которым законодательный орган может принимать законы, постановления. Закон также определяет полномочия высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, предусматривая возможность издания по установленному кругу вопросов указов (постановлений) и распоряжений. Закон не предусматривает принятие совместных постановлений законодательными и исполнительными органами государственной власти субъекта РФ. Согласно Закону, взаимодействие ветвей власти допускается лишь в формах, установленных данным Законом и законом субъекта РФ, который не должен противоречить федеральному закону6.
Конституции, уставы субъектов РФ, предусматривающие отмену актов высшего исполнительного органа, как правило, в качестве основания применения данной меры называют противоречие Конституции РФ федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ. Иногда к этому перечню добавляются нормативные правовые акты главы субъекта РФ. Уставом Воронежской области предусмотрено еще одно основание отмены либо приостановления актов правительства — издание этих актов с нарушением регламента взаимодействия исполнительных органов государственной власти Воронежской области либо с превышением полномочий исполнительного органа государственной власти (ст. 45).
Вместе с тем ряд основных законов субъектов РФ не уточняет основания отмены главой актов исполнительного органа субъекта РФ. Например, согласно п. 6 ст. 72 Конституции Республики Саха (Якутия), глава республики вправе отменять постановления правительства Республики Саха (Якутия). В соответствии с п. 18 ч. 1 ст. 44 Устава Свердловской области, губернатор вправе отменять либо приостанавливать действие нормативных правовых актов, принимаемых правительством Свердловской области, областными и территориальными исполнительными органами государственной власти области, или отдельных положений этих правовых актов.
Конституциями, уставами многих субъектов РФ предусмотрена такая мера позитивной ответственности, как отчет высшего исполнительного органа субъекта РФ перед парламентом. Ежегодное заслушивание таких отчетов законодательным органом субъекта РФ предусмотрено, например, в Уставе Санкт-Петербурга (п. 7 ч. 5 ст. 30)7, Конституции (Основном Законе) Республики Саха (Якутия) (ст. 82)8. Лицо, возглавляющее правительство,
3 Устав Вологодской области: принят Постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 3 октября 2001 г. № 481 (с посл. изм. и доп.) // Красный Север. 2001. 23 окт.
4 Устав (Основной Закон) Орловской области от 26 февраля 2006 г. № 7-ОЗ (с посл. изм. и доп.) // Орловская правда. 1996. 2 марта.
5 Устав Тюменской области от 6 июня 1995 г. № 6 (с посл. изм. и доп.) // Тюменские известия. 1995. 15 июля.
6 Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за II квартал 2001 г. (по гражданским делам): утвержден постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 26 сентября 2001 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. № 12.
7 Устав Санкт-Петербурга: принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г. (с посл. изм. и доп.) // Смена. 1998. 4 февр.
8 Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Яку-
тия): принята Верховным Советом Республики Саха (Якутия)
4 апреля 1992 г. (с посл. изм. и доп.) // Якутия. 2002. 12 нояб.
отчитывается о результатах деятельности правительства, в том числе и по вопросам, поставленным законодательным органом (п. 7 ст. 103 Конституции Республики Тыва, п. 14 ст. 72 Конституции Чувашской Республики и т.д.).
В конституциях (уставах) ряда субъектов РФ предусмотрен не только отчет всего правительства, но и отдельных министров. Так, в соответствии с ч. 1.1 ст. 63 Устава Красноярского края «Законодательное Собрание края заслушивает ежегодный отчет Губернатора края о результатах деятельности Правительства края и возглавляемых Правительством края органов исполнительной власти края, в том числе по вопросам, поставленным Законодательным Собранием края, а также отчеты членов Правительства края, предусмотренные настоящим Уставом»9.
Неблагоприятным последствием по итогам отчета правительства субъекта РФ может быть его отставка.
Отставка высшего исполнительного органа субъекта РФ допустима по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ и законодательного органа субъекта РФ. Глава субъекта РФ вправе отправить в отставку исполнительный орган в любое время, а не только по результатам отчета.
Необходимо отметить, что законодательством субъектов РФ не устанавливаются основания отставки правительства, что позволяет провести некую аналогию с отставкой федерального правительства Президентом РФ. Вместе с тем Президент не возглавляет Правительство РФ, а главы субъектов, как правило, возглавляют региональный высший исполнительный орган. Например, по Уставу Архангельской области, губернатор возглавляет правительство Архангельской области (ст. 27)10. Поэтому при отчете перед законодательным органом о результатах работы правительства глава субъекта не заинтересован докладывать о неудовлетворительных результатах возглавляемого им органа.
Любопытно, что Устав (Основной Закон) Калининградской области не содержит императивного указания о том, кто является председателем правительства. В ч. 7 ст. 36 установлено, что губернатор вправе непосредственно исполнять обязанности председателя правительства Калининградской области11.
Отставка правительства, возглавляемого высшим должностным лицом субъекта РФ, неизбежна в случае принятия Президентом РФ решения об отрешении высшего должностного лица субъ-
екта от должности. Данное правило содержится в конституциях (уставах) субъектов РФ (ч. 4 ст. 45 Устава Забайкальского края, ч. 5 ст. 28 Устава Нижегородской области12, ч. 3 ст. 55 Устава (Основного Закона) Амурской области13 и др.).
Основанием отставки высшего исполнительного органа субъекта РФ может быть выражение недоверия законодательным органом субъекта РФ. Данное основание ответственности исполнительного органа предусмотрено далеко не во всех субъектах РФ. Инициатива выражения недоверия исходит от парламента, хотя иногда инициатором может выступать также и высшее должностное лицо субъекта РФ. Например, в Якутии право внесения вопросов о доверии правительству Республики Саха (Якутия) принадлежит президенту Республики Саха (Якутия) и Государственному Собранию (Ил Тумэн).
Процедура выражения законодательным органом субъекта РФ недоверия высшему исполнительному органу может определяться конституцией (уставом), законом о правительстве и регламентом законодательного органа субъекта РФ.
Например, в соответствии с Конституцией Республики Северная Осетия — Алания Парламент может выразить недоверие правительству Республики Северная Осетия — Алания. Постановление о недоверии правительству принимается большинством голосов от числа избранных депутатов парламента. После выражения парламентом недоверия правительству глава республики вправе объявить об отставке правительства либо не согласиться с решением парламента. В случае, если парламент в течение трех месяцев повторно выразит недоверие правительству, глава республики объявляет об отставке правительства Республики Северная Осетия — Алания (ст. 93)14. Схожее правило установлено в Конституции Кабардино-Балкарской Республики (ст. 111), конституциях (уставах) других субъектов РФ.
В ряде субъектов конституция (устав) лишь содержит отсылку на федеральное законодательство. Так, в ч. 3 ст. 56 Устава Брянской области закреплено: «Брянская областная Дума в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законом, вправе выразить недоверие Губернатору Брянской области»15.
9 Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777 (с посл. изм. и доп.) // Краевой вестник. 2008. 11 июня (спец. вып.).
10 Устав Архангельской области от 23 мая 1995 г. (с посл. изм. и доп.) // Волна. 2001. 3 апр.
11 Устав (Основной Закон) Калининградской области: принят областной Думой 28 декабря 1995 г. (с посл. изм. и доп.) // Янтарный край. 1996. 26 янв.
12 Устав Нижегородской области от 30 декабря 2005 г. № 219-3 (с посл. изм. и доп.) // Нижегородские новости. 2006. 18 янв.
13 Устав (Основной Закон) Амурской области от 13 декабря 1995 г. № 40-ОЗ (с посл. изм. и доп.) // Амурская правда. 1995. 20 дек.
14 Конституция Республики Северная Осетия — Алания: принята Верховным Советом Республики Северная Осетия-Алания 12 ноября 1994 г. (с посл. изм. и доп.) // Северная Осетия. 1994. 7 дек.
15 Устав Брянской области: принят Брянской областной думой 26 января 1996 г. (с посл. изм. и доп.) // Брянская неделя. 2003. 23 окт.
Д.С. Зарецкая
Нередко законодательством субъектов РФ предусматривается отставка должностных лиц правительства субъекта РФ.
В соответствии с ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) субъекта РФ. Таким образом, субъекты РФ самостоятельно решают данный вопрос.
Перечень должностных лиц правительства, которым законодательный орган субъекта РФ может выразить недоверие, определяется конституцией (уставом) субъекта РФ. Так, в Республике Карелия решение о недоверии может быть принято в отношении премьер-министра, его заместителей, министра финансов, министра по вопросам экономики. В Пермском крае Законодательное собрание вправе выразить недоверие председателю правительства, а также руководителю финансового органа. К компетенции Воронежской областной Думы относится выражение недоверия заместителям губернатора. Законодательное собрание правомочно выразить недоверие первым заместителям председателя правительства. В соответствии с Уставом Свердловской области, законодательный орган может выразить недоверие руководителям уполномоченных исполнительных органов государственной власти Свердловской области в сферах финансов и социальной защиты населения, основного органа по управлению государственным имуществом области.
Конституционный Суд выразил позицию о том, что законодательный орган не должен включать в перечень должностных лиц, которым законодательный орган субъекта РФ может выразить недоверие, всех лиц, входящих в состав исполнительного органа. В решении Конституционного Суда РФ подтверждается, что конституцией (уставом) субъекта РФ может быть определено, назначение каких именно членов правительства требует согласия законодательного органа субъекта РФ. Однако при этом не должен нарушаться баланс законодательной и исполнительной власти, и следовательно, такой перечень не может включать всех членов правительства, а тем более — не входящих в него руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ. Согласие законодательного органа на назначение тех или иных членов правительства не означает, что они несут перед ним ответственность16.
16 По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального
Как правило, выражение недоверия членам правительства субъекта РФ принимается законодательным органом квалифицированным большинством голосов. Так, в Уставе Тюменской области закреплено следующее правило: «В случаях установления фактов нарушения федеральных и областных законов должностными лицами правительства области им может быть выражено недоверие. Областная Дума рассматривает вопрос о выражении недоверия по инициативе не менее одной трети депутатов областной Думы. Решение областной Думы о выражении недоверия принимается тайным голосованием большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов областной Думы.
Выражение законодательным органом недоверия членам правительства субъекта не обязательно влечет их отставку. Как правило, решение данного вопроса отдано на откуп высшему должностному лицу субъекта РФ. Например, в вышеупомянутом Уставе Тюменской области в случае выражения недоверия должностным лицам правительства области, губернатор обязан либо отстранить соответствующее должностное лицо от должности, либо мотивированно отклонить постановление Областной думы (ч. 2 ст. 42).
Не все из субъектов предусмотрели выражение недоверия членам правительства, либо не поименовали в конституции (уставе) должностных лиц, которым может быть выражено недоверие. Например, в Уставе Смоленской области обезличено указаны «руководители органов исполнительной власти Смоленской области» (ст. 41)17.
Федеральный закон мерой ответственности руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ называет не отставку, а немедленное освобождение их от должности. Согласно закону принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ. Как видим, федеральный законодатель вновь оставляет решение вопроса о мере ответственности руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ на усмотрение данного субъекта.
Законами субъектов РФ может устанавливаться такая мера пресечения незаконного поведения членов исполнительного органа, как приостановление полномочий. Так, Закон г. Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 «О Правительстве Мо-
закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»: постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П // Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
17 Устав Смоленской области от 15 мая 2001 г. № 37-з (с посл. изм. и доп.) // Рабочий путь. 2001. 24 мая.
сквы» предусматривает приостановление полномочий члена правительства Москвы в случае совершения им должностного проступка до принятия решения о дисциплинарной ответственности, но не более чем на месяц (ст. 8).
Библиография:
Таким образом, можно сделать вывод о разнообразии подходов законодателей субъектов РФ в закреплении ответственности региональных правительств и необходимости дальнейшего совершенствования данного института.
3.
4.
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2007. 591 с. Кондрашев А.А. Роспуск законодательного органа власти субъекта Российской Федерации как одна из мер конституционно-правовой ответственности субъекта Российской Федерации // Право и политика. 2011. № 8. C. 1265-1274.
Личичан О.П., Дамдинов Б.Д. Особенности законодательного процесса в новых субъектах Российской Федерации в переходный период их образования // LEX RUSSICA (РУССКИЙ ЗАКОН). 2010. № 5. C. 993-1007. Пирбудагова В.И. Юридическая ответственность должностных лиц в Российской Федерации: проблемы законодательного обеспечения // Политика и общество. 2012. № 5. C. 29-34.
References (transliteration):
1. Kozlova E.I., Kutafin O.E. Konstitutsionnoe pravo Rossii: uchebnik. 4-e izd., pererab. i dop. M., 2007. 591 s.
2. Kondrashev A.A. Rospusk zakonodatel'nogo organa vlasti sub''ekta Rossiiskoi Federatsii kak odna iz mer konstitutsi-onno-pravovoi otvetstvennosti sub''ekta Rossiiskoi Federatsii // Pravo i politika. 2011. № 8. S. 1265—1274.
3. Lichichan O.P., Damdinov B.D. Osobennosti zakonodatel'nogo protsessa v novykh sub''ektakh Rossiiskoi Federatsii v perekhodnyi period ikh obrazovaniya // LEX RUSSICA (RUSSKII ZAKON). 2010. № 5. S. 993-1007.
4. Pirbudagova V.I. Yuridicheskaya otvetstvennost' dolzhnostnykh lits v Rossiiskoi Federatsii: problemy zakonodatel'nogo obespecheniya // Politika i obshchestvo. 2012. № 5. S. 29-34.
Материал поступил в редакцию 12 февраля 2014 г.
