CC BY
108
УДК 321.6/. 8: 342.51:323.1 ББК 66.0 К 59
Д.С. Кокорхоева,
кандидат исторических наук, доцент кафедры всеобщей истории Ингушского
государственного университета, г. Назрань, тел. 8 928 793 56 77, E-mail:
dugurhan@mail.ru
Институт высшего должностного лица республик в составе Российской Федерации: проблемы политического реформирования
(Рецензирована)
Аннотация: В статье выявлены изменения политического статуса президентов (глав исполнительной власти) республик в составе Российской Федерации за 1991 - 2011 гг. в сферах законодательной и исполнительной власти.
Ключевые слова: институт, высшее должностное лицо, республики в составе России, политические реформы.
D.S. Kokorkhoeva,
Candidate of Historical Sciences, Associate Professor of General History Department of the
Ingush State University, Nazran, ph.: 8 928 793 56 77, E-mail: dugurhan@mail.ru
Institution of Higher Officials of the Republics within the Russian Federation: problems related to political reform
Abstract: The paper reveals changes in the political status of the presidents (heads of executive power) of the Republics of the Russian Federation (1991 - 2011) in the areas of legislative and executive branches.
Keywords: institute, the higher official, Republics of Russia, political reforms.
Становление федеративного устройства в постсоветской России, а также избранная модель разделения властей определили весомую роль высших должностных лиц республик Российской Федерации. Требуется политический анализ института высших должностных лиц республик.
Среди работ зарубежных исследователей можно выделить статью Н. Мелвина и его соавторов[1], посвященную анализу взаимодействий органов законодательной и исполнительной власти, монографию П. Зодерлунда о ресурсах власти глав российских регионов [2].
В работах РФ. Туровского [3], Р Кайе и В.А. Кочева [4] раскрыты политические аспекты регионального президентства в контексте реформ политической системы России. Полномочия президентов республик в составе России стали объектом анализа в работах О.И. Зазнаева [5], В.А. Ковалёва [6], А.В. Малашенко [7].
Цель статьи - выявить изменения политического статуса президентов (глав исполнительной власти) республик в составе Российской Федерации за 1991 - 2011 гг. в сферах законодательной и исполнительной власти.
Одновременно с выборами Президента РСФСР в 1991 г. состоялись выборы Президентов 6 республик России, установление статуса новой должности передавалось из федерального ведения в ведение парламентариев республик. На основе Конституции РФ (ст.77) федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую
систему исполнительной власти РФ. Согласно Федеральному Закону от 6 октября 1999 г., президенты республик стали рассматриваться как высшие должностные лиц субъектов РФ. Их полномочия и ответственность основываются на Конституции России, регулируются законодательством при верховенстве Конституции РФ и федерального законодательства.
Основы полномочий высшего должностного лица республики определены в Указе Президента РФ «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» № 1969 от 3 октября 1994 г. [8]. Устанавливалось, что высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти региона) входит в единую систему исполнительной власти страны, подчиняется Президенту и председателю Правительства РФ. Он назначается либо избирается в соответствии с нормами Конституции (Устава) субъекта федерации.
Статус Президента республики в составе Российской Федерации определяется конституциями республик, законами соответствующих республик о Президенте. Высшее должностное лицо субъекта РФ в 1994-2004 гг. избиралось прямым тайным голосованием населения на срок не более 5 лет, не более чем на 2 срока подряд. Кандидат на должность мог выдвигаться лично либо от избирательных объединений и блоков, партий. В большинстве республик Президент избирается сроком на пять лет, в Бурятии и Коми - на четыре года. В большинстве республик не может быть избран Президентом гражданин, свободно не владеющий языками республики. После вступления в должность Президент республики приостанавливает свое членство в политических партиях, общественных объединениях. Он не вправе занимать никаких иных должностей в государственных органах, коммерческих организациях, не должен заниматься предпринимательской деятельностью.
Президенты (главы исполнительной власти) первоначально существовали в 14 республиках: Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Карачаево - Черкесии, Марий Эл, Саха (Якутии), Северной Осетии - Алании, Татарстане, Удмуртии, Чувашии, Чечне. Согласно новой редакции Конституции Республики Дагестан 2003 г. после истечения полномочий Председателя Государственного Совета Республики Дагестан в 2006 г. проведены косвенные президентские выборы. Главы республик действуют в Карелии, Коми, Мордовии; Глава, Председатель Правительства - в Алтае; Председатели Правительства — в Тыве и Хакасии.
Анализ систем республиканских органов государственной власти показывает, что до недавнего времени имела место тенденция плюрализма форм правления республик. Например, в Республике Татарстан статус президента - глава государства [5]. Ему подчиняется правительство — кабинет министров, во главе которого стоит премьер-министр, которого по представлению Президента утверждает на должность Государственный Совет Татарстана. По согласованию с парламентом Президент формирует кабинет, который ответствен и перед президентом, и перед Государственным Советом. Предъявление Государственным Советом вотума недоверия правительству вызывает отставку кабинета министров. Государственный Совет не имеет права упразднять акты Президента, последнее слово остается за Конституционным Судом республики.
Другой подход к проблеме отражен в Конституции Республики Карелия, в которой главой исполнительной власти и высшим должностным лицом является Председатель Правительства. Его статус схож с президентским. В Республике Хакасия исполнительную власть возглавляет Председатель Правительства.
В республиках в составе Российской Федерации действует система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти. Например, в Кабардино-Балкарской Республике и Республике Саха (Якутия) Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Таким образом, институт президента республики (главы республики) существует на принципах дуализма: он выступает и главой республики, и главой коллегиального органа исполнительной власти республики, то есть главой исполнительной власти.
Полномочия Президента республики обширны. В соответствии с Федеральным
законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 1999 г. высшее должностное лицо республики выполняет представительные функции; формирует высший исполнительный орган государственной власти республики, в соответствии с законодательством республики, обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти республики. Высшее должностное лицо республики несет политическую ответственность перед законодательным (представительным) органом государственной власти республики.
В большинстве республик Президент является главой - высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. В этом качестве он выступает гарантом территориальной целостности республики, соблюдения ее конституции и законов, межреспубликанских обязательств; представляет республику в ее отношениях с Российской Федерацией, с зарубежными государствами; обращается с посланиями к парламенту и народу, участвует в работе парламента; информирует парламент о важных вопросах политики; обладает правом законодательной инициативы в парламенте; подписывает и обнародует законы, одобренные на референдуме; принимает отставку Правительства с согласия парламента.
Президент назначает с согласия парламента Председателя Правительства; назначает и освобождает от должности министров и руководителей ведомств республики, представляет в парламент для утверждения кандидатуры на должность председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов республики, назначает на должность и освобождает от должности председателей и судей районных и городских судов; осуществляет общее руководство деятельностью Правительства; обеспечивает взаимодействие органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти; отменяет постановления и распоряжения Правительства, акты министерств и ведомств, других подведомственных органов исполнительной власти; приостанавливает действие актов местной администрации в случае противоречия их конституции и законам республики, актам Президента. Президент представляет парламенту проект бюджета республики. В ряде республик Президент наделен правом роспуска парламента (Калмыкия, Тыва и др.). В некоторых республиках (Адыгея, Бурятия и др.) он пользуется правом отлагательного вето.
Конституции некоторых республик в составе Российской Федерации наделяли Президентов полномочиями, выходящими за рамки полномочий республик. Так, согласно Конституции Республики Саха (Якутия), Президент располагал правом определять порядок образования территориальных воинских и иных формирований, хотя в соответствии с Конституцией Российской Федерации такого рода вопросы входят в число ее исключительных полномочий [9].
В течение всего постсоветского периода не утихали споры об основаниях отстранения от должности высших должностных лиц республик. По федеральному закону от 9 октября 1999 г. отстранение от должности возможно в случаях [10]:
- отставки в связи с выражением недоверия со стороны законодательного органа власти региона;
- выезда за пределы РФ на постоянное место жительства.
Парламент региона может выразить недоверие высшему должностному лицу в случаях:
- если он издал акты, противоречащие федеральному и региональному законодательству, а эти противоречия установлены судом и не устранены в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в силу;
- если глава высшего исполнительного органа власти допустил иные грубые нарушения законодательства и это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.
Решение парламента о недоверии принимается квалифицированным большинством в 2/3 состава депутатов по усложненной процедуре.
Законодательство республики в составе Российской Федерации допускает досрочное прекращение полномочий Президента в случаях его добровольной отставки, отрешения от должности, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.
Р. Кайе и В.А. Кочев выделяют три типа исполнительной власти [4].
1. Поликратический тип означает разделение власти между главой субъекта РФ (президентом республики) и правительством. Каждый из двух институтов имеет конституционноправовой статус. Правительство подотчетно главе субъекта РФ / исполнительной власти региона, ответственно перед законодательным органом. Состав правительства утверждается либо заменяется парламентом из числа кандидатур, представленных главой региона (в Якутии). Но чаще встречается ультрапрезидентский вариант. По нему правительство формируется и распускается Президентом, подотчетно лишь ему (Татарстан, Башкортостан, Чувашия, Кабардино-Балкария).
2. Интегральный тип исполнительной власти означает совмещение институтов главы субъекта РФ и председателя правительства. Лидер именуется президентом (Бурятия) либо председателем правительства (Тыва, Карелия). Разновидностью является совмещение постов выборного главы исполнительной власти и руководителя администрации. Тогда глава исполнительной власти формирует администрацию самостоятельно или по согласованию с законодательным органом.
3. Монократический тип предполагает зависимость исполнительной «ветви» от законодательной. Т.е. парламент формирует коллегиальный орган исполнительной власти (Государственные Советы в Дагестане и Удмуртии). Госсовет назначает правительство как исполнительно - распорядительный орган. Удмуртия перешла от этого типа к поликратическому в 2000 г., а Дагестан - в 2006 г.
Федеральная власть имела весомые рычаги влияния на выборы глав регионов и до
2005 г. [11]. Многие лидеры регионов не возражали против перехода к косвенным выборам, т.к. распределение власти по-прежнему идёт в рамках системы неформальных обменов ресурсами.
Федеральный закон № 159-ФЗ от 11 декабря 2004 г. позволил Президенту РФ сосредоточить в своих руках все ресурсы контроля над составом губернаторов. Особо следует отметить процедуры: консультации по кандидатуре будущего главы региона; отстранение губернатора от должности в связи с утратой доверия, ненадлежащим исполнением обязанностей и др.; назначение временно исполняющего обязанности главы региона на срок не более 6 месяцев (с ограниченными полномочиями) [12].
Процедура выдвижения, согласования и рассмотрения кандидатур в главы регионов определена указом Президента РФ № 1603 от 27 декабря 2004 г. [13] Именно полномочный представитель Президента в федеральном округе проводит консультации в регионе и отбирает кандидатуры. Затем список минимум из 2 кандидатур рассматривается руководителем администрации Президента РФ и передается на решение главы государства. Последний имеет право отклонить кандидатуры, тогда процесс выдвижения начинается заново.
Политически важно, что вариант досрочного сложения полномочий губернаторов не предусматривает альтернативных кандидатур. Консультации становятся формальной процедурой, как подмечает Д.В. Попонов [14]. Тем самым оставлена «лазейка» для действующих глав регионов продлить правление с наименьшими издержками.
Федеральный центр нуждается в более прочной опоре. Указ Президента РФ № 117 от 11 февраля 2006 г. представил приоритет партиям - победителям региональных выборов вносить свою кандидатуру в губернаторы на обсуждение. Право получили как отдельные партии, так и группы партий, завоевавшие примерно равное число депутатских мест [15].
Авторы сборника «Феномен В. Путина и российские регионы» раскрывают механизмы межполитических отношений. К. Мацузато строит гипотезу о различии курса центра в отношении региональных лидеров. В 1990е гг. российские власти стремились оградить глав регионов от возможного сепаратизма тем, что выстраивали баланс
соперничающих группировок: мэр крупнейшего города против губернатора, полпред и отделения «партий власти» на страже интересов центра. С 2000 г. лидерам регионов позволено становиться монополистами на своем «поле», а взамен требуется строгое подчинение курсу центра [16, с.10-11].
Модель ограничения власти глав регионов предложена Р.Ф. Туровским [3, с.7880]. Очевиден политический смысл реформы: унификация власти и соподчинение глав регионов центру. Но косвенные выборы губернаторов породили перестройку региональных элит, их внутренних ресурсов и групповых взаимодействий. Федеральный центр не может полностью игнорировать интересы региональных элит, что подтверждается составом и полномочиями «новых старых» губернаторов.
В новейшее время приняты дополнения в законы, призванные унифицировать названия высших должностных лиц субъектов федерации. Попытки внести дополнения в ст. 18 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предпринимались и ранее, но проекты получали отрицательный отзыв правительства России.
В начале сентября 2010 г. парламент Ингушетии и Чечни выступили с инициативой внесения поправок в ст. 18 Закона. Они внесли в Госдуму законопроекты, запрещающие использовать в наименовании высшего должностного лица слова и словосочетания, совпадающие с названием должности Президента РФ. Чеченская инициатива предусматривала введение переходного периода до 2015 г. Оба законопроекта комитет по делам федерации и региональной политики Государственной Думы РФ рекомендовал отклонить. 2 ноября 2010 г. Дума рассмотрела третий проект, предложенный председателем Комитета по делам федерации В. Усачевым и рядом депутатов, представляющих северокавказские республики. Их законопроект устанавливал переходный период до 2015 г.
[17]
В ряде республик России парламентарии в 2010 г. одобрили переименование президентов. Законопроект поддержан парламентом Адыгеи, Госсобранием Чувашии. «Президент в государстве должен быть один, а субъектами руководят главы, губернаторы, но не президенты»,— считает спикер Государственного Совета - Хасэ Адыгеи А. Иванов [18].
Но некоторые руководители республик не согласны вносить изменения в конституции. Об этом говорит президент Татарстана. Депутаты Народного Хурала Республики Бурятия дважды отклоняли изменения в республиканскую Конституцию [19]. Многие регионы выжидали, когда будет принят федеральный закон.
Изменения в Закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» одобрены Государственной Думой и Советом Федерации, а 29 декабря 2010 г. Президент РФ Д. А. Медведев подписал Указ, вводящий их в силу[20].
Сделаем выводы. Органы государственной власти в России 1990-х гг. строились многообразно. Республики в составе РФ с согласия федеральных структур власти сохранили преемственность советской системы, дополнив её институтом выборного президента (главы республики). На выбор формы правления больше влияли процессы монополизации власти, чем персональные качества лидеров.
Качественные изменения в субъектах РФ совершаются за 1999 - 2011 гг. вследствие реформ политической системы страны. Общий замысел реформ можно оценить как централизацию и рационализацию публичной власти, обеспечение единства и целостности государства. Однако курс проводится путем «мелких шагов», сопровождается острыми конфликтами из-за согласования противоречивых групповых интересов. Юридически изживается пагубный сепаратизм и конфедерализм 1990-х гг. Но одновременно «усиление вертикали власти» ведет к концентрации полномочий в руках исполнительной ветви, что усиливает монополизм центров принятия решений.
На основе изучения статуса президента (главы исполнительной власти) республик РФ выделено три этапа эволюции института.
В ходе первого этапа 1991 - 1995 гг. избрано 14 президентов. Полномочия и требования, предъявляемые к кандидатам на должность президентов (глав исполнительной власти), устанавливались в соответствии с конституциями, законами республик и договорами о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик, а не федеральным законодательством.
На втором этапе в период 1996 - 1999 гг. приняты федеральные законы, регулирующие полномочия президентов во взаимодействии с ветвями власти. Вопреки федеральному законодательству, постановлениям Конституционного Суда РФ отдельные полномочия президентов и квалификационные требования продолжали противоречить Конституции России и федеральному законодательству.
С 2000 г. идёт реформирование федеративной системы власти, что ведёт к сокращению полномочий президентов (глав исполнительной власти) и устранению из конституций республик, противоречащих федеральному законодательству норм. Полагаем, надо продолжить реформы не только институтов, но и отношений между субъектами власти. Статус президентов республик РФ не может выходить за пределы федерального законодательства, его надо унифицировать.
Примечания:
1. Кузьмин А.С., Мелвин Н.Дж., Нечаев В.Д. Региональные политические режимы в постсоветской России: опыт типологизации // Полис. 2002. № 3. С. 142-155.
2. Soderlund P. The dynamics of Federalism in Russia. The Study of Formal and Informal Resources of the Regional Chief Executives in Russian Center-Region Relations. Abo: Abo Academy University Press, 2006. 175 p.
3. Туровский РФ. Динамика регионального политического процесса в России // Политическая наука. Пространство как фактор политических трансформаций: сб. науч. тр. М.: ИНИОН РАН, 2003. С. 64-86.
4. Кайе Р., Кочев В.А. Взаимоотношения законодательной и исполнительной власти // Россия и Британия в поисках достойного правления. Пермь: Изд-во Пермского унта, 2000. С. 156-176.
5. Зазнаев О.И. Организация государственной власти в Республике Татарстан: проблемы и противоречия // Политэкс. СПб., 2010. № 2. С. 7-27.
6. Ковалёв В.А. Республика Коми: от поставторитарного синдрома к
административному режиму // Политическая наука: губернаторы в России: от выборов к назначениям. М.: ИНИОН РАН, 2007. С. 172-187.
7. Малашенко А.В. Рамзан Кадыров: российский политик кавказской
национальности. М.: Рос. полит, энциклопедия, 2009. 150 с.
8. Российская газета. 1994. 7 окт.
9. Боер В.В. Национальный субъект федерации в многоэтническом Российском государстве. СПб.: ГУАП, 2009. 122 с.
10. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 окт. 1999 г. // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
11. Ашихмина Я.Г., Панов П.В., Подвинцев О.Б. Губернаторские выборы как индикатор политических тенденций в регионах-донорах // Россия и современный мир. 2004. № 2. С. 52-76.
12. Российская газета. 2004. 15 дек.
13. О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации: указ Президента РФ № 1603 от 27 декабря 2004 г. // Российская газета. 2004. 29 дек.
14. Попонов Д.В. Новые принципы формирования губернаторского корпуса в России: от выборов к назначениям глав регионов // Политический процесс в условиях подготовки к избирательным кампаниям 2007-2008 гг. в Российской Федерации. Казань: Слово, 2007. С. 336-338.
15. О внесении изменений в Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, утвержденное Указом Президента РФ № 1603 от 27 декабря 2004 г.: указ Президента РФ № 117 от 11 февр. 2006 г. // Российская газета. 2006. 21 февр.
16. Мацузато К. Предисловие // Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? М.: Материк, 2004. С. 1011.
17. Иванов М. Переименование президентов собирает голоса: за унификацию названий глав республик выступили депутаты Чувашии и Адыгеи // Коммерсантъ. 2010. 28 окт.
18. Дамбинова Е. Президенты республик сохранят свой статус до 2015 года //
Новая Бурятия: независимая газета. 2010. 1 ноябр. URL:
http ://www.newbur.ru/news/documents/2136
19. Президент Татарстана отказался переименовывать свою должность // Новые
новости INFOX. 2011. 23 марта. URL:
http://infox.ru/authoritv/state/2011/03/23/Prvezidvent_Tatarsta.phtml
20. Российская газета. 2010. 30 дек.
References:
1. Kuzmin A.S., Melvin N.Dzh., Nechaev VD. Regional political regimes in Post-Soviet Russia: typology experience // The Policy. 2002. № 3. P. 142-155.
2. Soderlund P. The dynamics of Federalism in Russia. The Study of Formal and Informal Resources of the Regional Chief Executives in Russian Center-Region Relations. Abo: Abo Academy University Press, 2006. 175 p.
3. Turovsky R.F. Dynamics of regional political process in Russia // The political science. Space as the factor of political transformations: the collection of scientific works. М.: INION of the Russian Academy of Sciences, 2003. P. 64-86.
4. Kaie R., Kochev V.A. Mutual relations of legislative and executive power // Russia and Britain in search of worthy governing. Perm: The Perm University Publishing house, 2000. P. 156176.
5. Zaznaev O.I. The government organization in the Republic of Tatarstan: problems and contradictions //Politeks. SPb., 2010. № 2. P. 7-27.
6. Kovalyov V.A. The Republic of Komi: from a post-authoritative syndrome to administrative regime // The political science: governors in Russia: from elections to appointments. М.: INION of the Russian Academy of Sciences, 2007. P. 172-187.
7. Malashenko A.V Ramzan Kadyrov: the Russian politician of the Caucasian nationality. М.: The Russian polit. encyclopedia, 2009. 150 pp.
8. Rossyiskaya Gazeta. 1994. October,7.
9. Boer V.V. The national subject of the federation in the multi-ethnic Russian state. SPb.: GUAP, 2009. 122 pp.
10. On general principles of organization of legislative (representative) and executive organs of the state power of the Russian Federation subjects: The Federal law of October,6. 1999// Legislative Assembly of the RF. 1999. № 42. Item 5005.
11. Ashihmina Ya.G., Panov P.V., Podvintsev O.B. Gubernatorial elections as the indicator of political tendencies in the donor regions // Russia and the modern world. 2004. № 2. P. 52-76.
12. Rossyiskaya Gazeta. 2004. December, 15.
13. On the order of consideration of nominees on the post of the high-ranking official (the
head of the higher executive office of the government power) subject of the Russian Federation: the Decree of the Russian Federation President № 1603 of December, 27, 2004 // Rossyiskaya Gazeta. 2004. December, 29.
14. Poponov D.V The new principles of formation of the governor's corps in Russia: from elections to appointments of regional heads//The political process in the conditions of preparation for election campaigns of 2007-2008 in the Russian Federation. Kazan: Slovo, 2007. P. 336-338.
15. On the amendments to the Regulations on the order of consideration of nominees on the post of the high-ranking official (the head of the higher executive office of the government power) subject of the Russian Federation, confirmed by the Decree of the Russian Federation President № 1603 of December, 27, 2004: the Decree of the Russian Federation President № 117 of February,11.
2006 // Rossyiskaya Gazeta. 2006. February, 21.
16. Matsuzato K. Foreword // Vladimir Putin's phenomenon and the Russian regions: is the victory unexpected or natural? M.: Materik, 2004. P. 10-11.
17. Ivanov M. The renaming of presidents collects votes: The deputies of Chuvashiya and Adygea supported the unification of names of republic heads // Kommersant. 2010. October, 28.
8. Dambinova E. The Prezidents of republics will keep their status till 2015 // New Buryatiya: The independent newspaper. 2010. November,1. URL: http://
www.newbur.ru/news/documents/2136
19. The President of Tatarstan refused to rename his post // New news INFOX. 2011. March, 23. URL: http://infox.ru/authority/state/2011/03/23/Pryezidyent_Tatarsta.phtml
20. Rossyiskaya Gazeta. 2010. Desember, 30.
