CC BY
46
Рукина С.Н.
К.э.н., доцент кафедры «Финансы» Ростовского государственного экономического университета (РИНХ), Эл. почта: М^ёга_finance@mail.ru
РЕГИОНАЛЬНАЯ ФИСКАЛЬНАЯ
ПОЛИТИКА В УСЛОВИЯХ
БЮДЖЕТНЫХ РЕФОРМ
Одним из приоритетных направлений фискальной политики регионов в условиях неустойчивости является формирование стабильно растущей собственной доходной базы региональных бюджетов. На основе результатоориентированного подхода рассматриваются такие инструменты для обеспечения ее роста? как: региональные налоги, налогообложение недвижимости, дефицит бюджета, межбюджетные трансферты (безвозмездные поступления).
Ключевые слова: фискальная политика, региональный бюджет, налоговые полномочия, региональные налоги, межбюджетные трансферты.
В условиях напряженной макроэкономической ситуации проблемы формирования эффективной бюджетной политики и ее составной части - фискальной политики как в масштабах всей страны, так и на региональном уровне приобретают особую актуальность, поскольку финансовое благополучие России будет гарантировано при финансовой стабильности всех ее регионов.
Ответственная бюджетная политика служит залогом макроэкономического здоровья в условиях неопределенности и повышенных рисков; она должна предусматривать определенный запас прочности и стать стабилизирующим фактором экономического развития. Одним из эффек-
тивных инструментов противостояния возросшим рискам можно считать консервативный подход при бюджетном планировании, применяемый многими развитыми государствами, чьи бюджетные системы подвержены внешними непредсказуемым шокам. Доходы бюджета центрального правительства таких стран в значительной степени зависят от волатильности и неопределенности цен на нефть и природный газ. Так, в 2014г. прогнозируется увеличение мирового спроса на нефть, которое планируется перекрыть ее предложением за счет США и Канады, где на фоне сланцевой революции вырастет добыча. В результате цены на российскую нефть могут стать ниже средней базовой установленной в 2014г. в размере 93 дол/бар., и в 2015г. - 95дол/бар. В сложившихся условиях необходимо ответственно подходить к формированию бюджетной политики, особенно к вопросам принятия новых расходных обязательств, что в сочетании с бюджетными правилами и ограничениями на допустимые объемы дефицита бюджета и государственных заимствований автоматически повышает устойчивость бюджетной системы Российской Федерации.
Выполнение расходных обязательств публично-правовыми образованиями осуществляется в условиях активного внедрения программного бюджетирования, являющегося инструментом (элементом) долгосрочного бюджетного планирования и повышения результативности бюджетных расходов. В статье И.П.Денисовой и С.Н.Рукиной «Оценка эффективности и результа-
тивности целевых программ при переходе к программному бюджету» подчеркивается, что федеральные и региональные органы власти, используя целевые программы, способны оказывать позитивное воздействие на пространственное развитие экономики и социальной сферы, выступают наиболее приемлемым средством практического осуществления инвестиционных проектов, способствуют консолидации совокупного экономического потенциала регионов и муниципалитетов [1].
Представляется целесообразным применение результатоориентиро-ванного подхода к процессу управления региональным бюджетом, который ориентирует все управленческие решения на достижение тесной взаимосвязи между бюджетными доходами и расходами с целью обеспечения устойчивых темпов роста финансового потенциала региона.
Результативный подход является определяющим, характерным для динамично развивающихся систем в условиях конкуренции за ограниченные финансовые ресурсы и всеобъемлющего контроля за эффективным использованием бюджетных средств. Он позволяет не только точно и однозначно определить цели и желаемые результаты, но и сформировать реальные программы их достижения, а также использовать объективные оценки достижения поставленных целей по промежуточным и конечным результатам. В результате в субъектах Российской Федерации наиболее рациональным образом будут решаться проблемы не только расходования, но и формирования бюджетных ресурсов, поскольку
налоговая нагрузка рассматривается как инструмент инвестиционной активности, а ее снижение - как форма бюджетного финансирования программ регионального развития.
Современная региональная бюджетная политика направлена на выполнение задач, поставленных в программных документах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации:
обеспечить положительную динамику социально-экономического развития территории (региона);
реализовать майские Указы Президента Российской Федерации от 07.05.2012г. и 01.06.2012г., направленные на: поэтапное повышение оплаты труда отдельным категориям работников бюджетного сектора -образовательных и медицинских учреждений, учреждений культуры и социального обеспечения; строительство и капитальный ремонт детских садов; улучшение жилищных условий многодетных семей; переселение граждан из жилого фонда, признанного непригодным для проживания, аварийным, подлежащим сносу; организацию и проведение государственными музеями обменных выставок с музеями Российской Федерации;
повысить качество представляемых населению государственных и муниципальных услуг;
проводить ответственную долговую политику.
Таким образом, регионам необходимо, во-первых, найти механизмы ускорения экономического роста, который приведет к увеличению собственных доходов бюджета; во-
вторых, принять решения по приори-тизации бюджетных расходов и повышении их эффективности.
Необходимо проанализировать результаты проведения фискальной политики в Ростовской области. Бюджетная политика, осуществляемая Правительством Ростовской области, основана на Стратегии социально-экономического развития региона до 2020г. и направлена на решение приоритетных задач социально-экономического развития, в числе основных: улучшение условий жизни населения области, достиже-
ние устойчивых темпов экономического роста. Поставленные цели достигаются следующим образом: развитием экономики, поддержанием инноваций, проведением эффективной налоговой политики, финансированием приоритетных направлений бюджетных расходов, что должно привести к повышению качества обслуживания населения в здравоохранении, образовании, культуре и других общественно значимых отраслях, модернизации и развитии транспортной инфраструктуры.
Таблица 1 - Оценка сбалансированности областного бюджета Ростовской области за 2010-2013гг., млрд. руб.*
Показатели 2010г. 2011г. 2012г. 2013г. Темпы изм., %
Доходы 91,72 100,67 115,7 118,2 128,7
бюджета,
всего,
в том чис-
ле: 53,02 60,9 78,5 82,8 156,2
- налоговые и не-
налоговые доходы
- безвозмездные 38,7 39,7 37,5 35,4 91,5
поступления
Расходы бюдже- 77,3 104,6 120,0 125,7 162,6
та, всего
Дефицит (-), +14,4 -3,9 +4,3 -7,4
профицит (+)
* Источник: составлена автором по данным сайта администрации Ростовской области // www.donland.ru.
Анализ данных таблицы 1 свидетельствует о ежегодной положительной динамике доходов областного бюджета Ростовской области в течение 2010-2013гг. Прирост доходов областного бюджета в 2011г. составил 9,7%, в 2012г. - 15%, в 2013г. -2,8% Низкие темпы прироста в 2013г. являются следствием ухудше-
ния экономических показателей финансово-хозяйственной деятельности предприятий, в результате снизились поступления налогов на прибыль организаций. В 2013г. доходы областного бюджета Ростовской области исполнены в объеме 118,2 млрд. руб. и возросли на 128,7% по сравнению с 2010г., при этом налоговые и ненало-
говые доходы возросли на 136,2%. В результате снизились объемы безвозмездных поступлений (межбюджетных трансфертов) из федерального областному бюджету Ростовской области на 8,5%. Между тем областной бюджет оставался несбалансированным в течение анализируемого периода: дважды исполнялся с профицитом (самый высокий объем в 2010г.) и дважды с дефицитом (самый высокий объем в 2013г.). Отрицательной тенденцией представляется опережающий рост расходов областного бюджета по сравнению с его доходами, который составил 62,6% за 2010-2013гг.
Необходимо напомнить, что источниками финансирования дефицитов региональных бюджетов могут быть кредиты коммерческих банков, бюджетные кредиты из федерального бюджета, государственные ценные бумаги, доходы от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной собственности. Проблема региональных заимствований состоит в высоких процентных ставках, зависящих от кредитных рейтингов субъектов РФ, от сбалансированности бюджета и состояния государственного долга, а также в коротких сроках погашения, привлечении для финансирования текущих, а не инвестиционных расходов, в сложной бюджетной ситуации. Кроме того заимствования государственными органами власти в регионах обеспечивают снижение возможности банковской системы по кредитованию частных инвесторов, что может отрицательно отразиться на экономическом росте. Только за 2013г. доля
кредитов кредитных организаций, привлеченных субъектами РФ, возросла на 7 процентных пунктов и достигла примерно 40% от общей суммы заимствований. Использование различных долговых инструментов, особенно облигационных займов в современных условиях, может обеспечить стабильное региональное развитие. Наличие эффективной системы управления долговыми отношениями является важным условием в создании такой структуры долга, которая отражает оптимальное соотношение между риском и расходами, а также обеспечивает минимальную уязвимость территории в неустойчивых ситуациях.
Доходы областного бюджета Ростовской области (таблица 2) формируются за счет налоговых и неналоговых доходов, а также безвозмездных поступлений, соотношение между которыми сложилось; в 2010г. 57,8% и 42,2%, в 2011г. -60,5% и 39,5%, в 2012г. - 67,6% и 32,3%, в 2013г. - 70,1% и 29,9%. Таким образом, налоговые и неналоговые доходы имели устойчивую положительную динамику.
Исполнение расходных обязательств в значительной степени зависело от объемов финансовой помощи из федерального бюджета. Безвозмездные поступления из федерального бюджета в областной бюджет Ростовской области в 2009г. обеспечили выполнение 50,1% всех расходных обязательств, в 2011г -38,0%, в 2012г.- 31,2%, в 2013г. -28,2%.
Несмотря на тенденцию снижения безвозмездных поступлений в доходах областного бюджета как в
абсолютном, так и относительном выражении, для Ростовской области, как и для других субъектов Российской Федерации, характерной тенденцией является увеличение доли целевых субсидий в межбюджетных трансфертах.Целесообразно ее снизить за счет повышения доли дотаций. Тем самым главы администраций субъектов Российской Федера-
Анализ данных таблицы 2 свидетельствует о преобладании в структуре налоговых и неналоговых доходов областного бюджета Ростовской области двух федеральных прямых налогов: налога на доходы физических лиц и налога на прибыль организаций. Органы законодательной власти могут снизить налоговую ставку по налогу на прибыль до 13,5% для инвестиционно-активных организаций, но в основном влияют на налоговую базу указанных налогов, используя административные
ции получат право самостоятельно определять направления использования бюджетных средств, но при этом будут нести ответственность за результаты принимаемых решений, что сделает расходную часть бюджета более гибкой и даст большую степень свободы для проведения бюджетного маневра, повысит устойчивость региональных бюджетов.
приемы. На основании результатов мониторинга финансово-
хозяйственной деятельности бюджетообразующих организаций проводятся заседания межведомственных комиссий по мобилизации доходов в бюджет, которые можно рассматривать как инструмент взаимодействия власти и бизнеса. Также важное значение имеет организация более эффективной работы Управления ФНС России по субъектам РФ и Правительства Российской Федерации по информационному взаимодействию.
Таблица 2 - Состав и структура доходов областного бюджета Ростовской области за 2010-2013гг.*
Наименование 2010 г. 2011г. 2012г. 2013г.
доходов млн. руб. % млн. руб. % млн. руб. % млн. руб. %
Доходы бюджетов, 91,7 100,0 100,6 100,0 115,7 100,0 118,2 100,0
всего в том числе:
- налоговые и 53,0 57,8 60,9 60,5 78,2 67,6 82,8 70,1
неналоговые
доходы из них:
налог на прибыль 14,9 16,2 17,7 17,6 28,8 24,9 20,9 17,7
организации
налог на доходы 19,4 21,1 21,3 21,2 25,1 21,7 27,1 22,9
физических лиц
налоги на 45,1 5,0 6,8 6,7 11,5 10,0 14,2 12,0
имущество
- безвозмездные 38,7 42,2 39,7 39,5 37,5 32,4 35,4 29,9
поступления
* Источник: составлена автором по данным сайта администрации Ростовской области // www.donland.ru.
К сожалению, региональные налоги, которые по бюджетной классификации отнесены к налогам на имущество, занимали в доходах областного бюджета Ростовской области от 5% в 2010г. до 12% в 2013г. На территории Ростовской области введены и действуют все региональные налоги: транспортный налог, налог на игорный бизнес, налог на имущество организаций.
Следует отметить, что полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации при установлении региональных налогов весьма ограничены: все
элементы транспортного налога, налога на игорный бизнес, налога на имущество организаций установлены главами Налогового кодекса РФ, соответственно гл. 28, гл. 29, гл. 30 [2]. В соответствии со ст. 12 Налогового кодекса РФ субнациональные власти имеют право вводить на подведомственной территории региональные налоги, конкретизировать их налоговую ставку в ограниченных пределах, дополнительно к федеральным налоговым льготам устанавливать региональные льготы, определять порядок и сроки уплаты (таблицаЭ).
Таблица 3 - Полномочия законодательных органов власти по установлению элементов региональных налогов в Российской Федерации
Наименование налога Введение в действие (отмена) Налоговая ставка Налоговые льготы Порядок и сроки уплаты В Ростовской области
Транспортный налог Р Ф+Р Ф+Р Ф+Р Областной закон «О региональных налогах и некоторых вопросах налогообложения в Ростовской области» от 19.04.2012г. с изменениями и дополнениями
Налог на игорный бизнес Р Ф+Р нет Ф Областной закон «О региональных налогах и некоторых вопросах налогообложения в Ростовской области» от 19.04.2012г. с изменениями и дополнениями
Налог на имущество организаций Р Ф+Р Ф+Р Ф+Р Областной закон «О региональных налогах и некоторых вопросах налогообложения в Ростовской области» от 19.04.2012г. с изменениями и дополнениями
Примечание: Ф - налоговые полномочия закреплены за федеральным уровнем власти; Р -налоговые полномочия закреплены за региональным уровнем власти.
Между тем обширное количество федеральных льгот по налогу на имущество организаций и транспортному налогу (ст. 358 Налогового кодекса РФ установлены виды транспортных средств, не являющихся объектами налога) приводят к потерям в консолидированных бюджетах субъектов РФ.
В целях повышения результативности реализации региональной налоговой политики, обоснованности предоставления режимов льготного налогообложения Управлением финансовых ресурсов и налоговой политики Правительства Ростовской области ежегодно проводится мониторинг
результатов действия региональных налоговых льгот. Оценка их обоснованности и эффективности позволила отменить значительную часть налоговых льгот по налогу на имущество организаций, сохранив их хозяйствующим субъектом, участвующим в реализации инвестиционных проектов.
Следует обратить внимание на расширение с 2014г. налоговых полномочий законодательных органов власти субъектов Российской Федерации в части установления перечня объектов по налогу на имущество организаций, по которым налоговая база определяется исходя их их кадастровой стоимости (до 2014г. -исходя из остаточной стоимости). Согласно ст.387.2 Налогового кодекса РФ [2], налоговая база по налогу на имущество организаций рассчитывается исходя из кадастровой стоимости в отношении следующих объектов недвижимости:
■ административно-деловых центров, торговых центров (комплексов), а также помещений в них. Критерием отнесения к такому имуществу является вид расширенного использования земельного участка, на котором расположен центр, и предназначение либо фактическое использование здания в установленных целях;
■нежилых помещений, которые в соответствии с кадастровыми паспортами или документами технического учета предназначены или фактически используются для размещения офисов, торговых объектов, объектов общественного питания и бытового обслуживания. Фактическим использованием нежилого помещения в этих целях признается использование не менее 20% площади помещения для размещения указанных объектов;
■ объектов недвижимости иностранных организаций, не осуществляющих деятельность в России через постоянные представительства, либо объектов, не относящихся к деятельности иностранной организации в Российской Федерации через постоянное представительство.
Перечень недвижимого имущества, относящегося к первым двум типам, утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации, который передает его в налоговые инспекции по месту нахождения указанных объектов. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации также устанавливают в пределах полномочий конкретные налоговые ставки, которые постепенно будут повышаться с 1%
(1,5% для г. Москвы) в 2014г. до 2% в 2016г. и последующих годах.
Использование кадастровой стоимости в качестве налоговой базы для расчета налога на имущество организаций выглядит логичным с точки зрения увеличения налоговых доходов в регионе, а также рационального использования некачественных объектов недвижимости (морально устаревшие бизнесцентры, здания НИИ, бывшие производственные помещения). С другой стороны, более высокие суммы налога на имущество организаций могут негативно повлиять на стоимость российской недвижимости, окажутся менее выгодными для владельцев крупных портфелей недвижимости.
По транспортному налогу региональные налоговые льготы в основном носят социальный характер, предоставляются инвалидам, имеющим на праве собственности мотоциклы, мотороллеры или легковые автомобили с мощностью двигателя до 100 л.с, чернобыльцам, общественным организациям инвалидов и другим категориям налогоплательщиков. Доля таких льгот весьма мала, около 1% в общей сумме областных льгот, поэтому их отменять или пересматривать нецелесообразно.
С 2012г. транспортный налог зачисляется полностью в доходы дорожного фонда Ростовской области, который формируется в соответствии со ст. 179.1 Бюджетного кодекса РФ [3] и Постановлением правительства Ростовской области от 20.01.2012г. Помимо транспортного налога, приобретающего целевой характер использования, в дорожный
фонд поступают доходы от уплаты акцизов на нефтепродукты, межбюджетные трансферты на финансовое обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, плата в счет возмещения вреда, причиненного транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам общего пользования, относящимся к собственности Ростовской области. Объем ассигнований дорожного фонда Ростовской области на 2012г. составил 11091,1 млн. руб., на 2013г. - 13573,4 млн. руб.
Перспективным источником доходов регионального бюджета можно считать патентную систему налогообложения, которая направлена на вывод из тени некоторых видов предпринимательской деятельности, таких, как: услуги по репетиторству, сдача в аренду жилых и нежилых помещений, услуги по зеленому хозяйству и другие. Введение в 2013 г. патентного налогообложения в качестве самостоятельной главы Налогового кодекса РФ [2] обусловлено необходимостью создания прозрачности, упрощения налогового администрирования и контроля за уплатой единого налога.
Все вышеизложенное подтверждает, что у субъектов Российской Федерации имеются различные фискальные инструменты доя увеличения собственной доходной базы в условиях бюджетных реформ.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Денисова И.П., Рукина С.Н. Оценка эффективности и результативности целевых программ при пе-
реходе к «программному бюдже-ту»//Фундаментальные исследования. 2013. № 8 (часть2).- С.399-404.
2. Налоговый кодекс Российской Федерации, часть 2: Федеральный закон от 5.08.2000г. с изменени-
ями и дополнениями//СПС «Консультант-плюс».
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998г. с изменениями и до-полнениями//СПС «Консультант-плюс».
