CC BY
7Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 23 (62). № 1. 2010 г. С.188-194
УДК 65.011.8:354.31(477)
РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ МВС УКРА1НИ: МОЖЛИВ1СТЬ ВИПРАВЛЕННЯ ОРГАН1ЗАЦ1ЙНО-ПРАВОВИХ ПОМИЛОК
Зозуля I. В.
Центр сустльно-правових новацш, ХарКв, Украша
Висвгглеш ранше допущеш органiзацiйно-правовi помилки, що були пов'язаш зi створенням спецiальних Комiсiй - консультативно-дорадчих органiв при Президентовi Украши, яким доручалася розробка деяких проблем реформування системи органiв МВС Украши. Висунуп пропозици створення позавiдомчого Центра по виршенню проблем реформування системи МВС Украши.
Ключовi слова: реформування, система МВС Украши, органiзацiйно-правовi помилки.
Сьогодш, на жаль, можна визнати, що в державi процес реформування системи МВС Украши знову дещо сповшьнився. Тому е декiлька ознак, зокрема, тривала вiдсутнiсть ново! Концепцп реформування, розроблення яко! в належний термiн так i не завершилося. При цьому, вважаючи це ютотною допомогою процесу реформування, переб^ i стан означеного розроблення ми постшно спостерiгали, вносячи ко-рективи й зауваження [1-3], та неодноразово виходили з науково обгрунтованими пропозищями з розробки Концепцп до владних i вiдомчих iнстанцiй.
Нещодавно Президентом Украши у цьому напрямку були здшснеш певнi заходи, яю можна трактувати як спробу виправлення деяких оргашзацшно-правових помилок. Разом iз тим, цi заходи можна вважати половинчастими, оскiльки вони так i не дали вiдповiдi на запитання, чи дiйшов процес розроблення ново! Концепцп реформування системи МВС Украши певно! концептуально! безвиходi, хто ж наспра-вдi i коли реформуватиме систему МВС Укра!ни та чи е можливють виправлення допущених органiзацiйно-правових помилок? Тому метою роботи е висв^лення ра-нiше допущених оргашзацшно-правових помилок, що були пов'язаш зi створенням спещальних Комiсiй - консультативно-дорадчих оргашв при Президентовi Укра!ни, яким доручалася розробка деяких проблем реформування системи оргашв МВС Укра!ни. I! новизна полягае в викритп означених помилок i висунутiй пропозицп створення позавiдомчого Центра по виршенню проблем реформування системи МВС Укра!ни. При цьому, сутнiсть розробок означених комiсiй з проблем реформування системи МВС Укра!ни в цш статтi ми не розглядаемо.
Так, 02.04.2010 року Указом Президента Укра!ни «Про лшвщащю Комiсil з розроблення проекту Концепцп реформування системи оргашв Мшстерства внут-рiшнiх справ Укра!ни» № 497/2010 [4] була лшвщована однойменна Комiсiя та ви-знано вщповщний попереднiй Указ про 1! створення «таким, що втратив чиншсть».
Цим, по-перше, фактично визнавалася безрезультатною понад дворiчна робота Комюп з розроблення проекту Концепцп реформування системи оргашв Мшстерс-тва внутршшх справ Укра!ни, по-друге, що е бшьш важливим, процес реформування системи МВС в державi через вщсутшсть означено! Концепцп повернувся до стану дворiчноl давнини, а по-трете, т чи iншi розробки, що велися до створення Комюп, були призупинеш, i сьогоднi в бiльшiй частиш вже траченi.
Нагадаемо, що поперед усього йдеться про втрату чинност Указу Президента Украши «Про заходи щодо реформування системи органiв Мiнiстерства внутрiшнiх справ Украши» [5], яким «з метою визначення цiлей, прiоритетних напрямiв та ос-новних завдань реформування в штересах захисту прав i свобод людини та грома-дянина системи оргашв Мiнiстерства внутрiшнiх справ Украши, впровадження ев-ропейських стандартiв у цш сферi» утворювалась Комiсiя з розроблення проекту Концепци реформування системи оргашв Мшютерства внутрiшнiх справ Украши, призначалися И голова (у даному випадку - Уповноважений Президента Украши з питань контролю за дiяльнiстю Служби безпеки Украши) та персональний склад.
Головi Комюи надавалося право вносити змши до И персонального складу та залучати в установленому порядку до роботи в нш фахiвцiв центральних; мiсцевих органiв виконавчо! влади, пiдприемств, установ та оргашзацш (за погодженням з 1х керiвниками); одержувати в установленому порядку необхвдш документи i матерiа-ли. А сама Комюя повинна була «подати в установленому порядку у двомюячний строк проект Концепци реформування системи оргашв Мшютерства внутршшх справ Украши».
Указ [5] побiчно потягнув за собою Розпорядження Кабшету Мшс^в Укра1-ни, пунктом 9 Заходiв з виконання Плану дш Укра1на-€С якого було позначено розроблення проекту Концепци реформування системи оргашв внутршшх справ iз МВС Украши як головним вщповщальним органом влади у цш сферi iз запланова-ним строком виконання 31.12.2008 р. [6], i яке тим самим також не було реалiзоване.
Зазначимо, що в кра!ш е доволi сталою, хоча й непоширеною, практика лшв> даци деяких консультативних, дорадчих та шших органiв, утворених Президентом Украши або Кабшетом Мiнiстрiв Украши. Так, наприклад, Постановою Кабiнету Мiнiстрiв Украши «Про лшвщащю деяких консультативних, дорадчих та шших оргашв, утворених Кабшетом Мшс^в Украши» вщ 19.03.2008 р. № 207 [7], за один раз було лшвщовано 38 комюш. Але в правоохороннш галуз^ що е едино реально важливою для захисту прав i свобод людини та громадянина в держав^ дос перева-жно вiдбувались реоргашзаци, а не лшвщаци подiбних комюш.
Про потреби у реформуванш найбшьшого правоохоронного органу держави -МВС Украши та системи його оргашв - йдеться принаймш з 1996 року, з появою вщомо! Постанови Кабшету Мiнiстрiв Украши «Про концепщю розвитку системи Мiнiстерства внутрiшнiх справ» [8, с.163-173]. Зокрема, загальнi проблеми реформування та стан iз розробки теори та практики реформування системи МВС Украши докладно нами розглядалися у вiдповiдних монографiях [8, 9]. Бшьше того, з огляду на певний набутий науковий досвщ у цьому напрямку, нашi шщативш пропозици щодо удосконалення дiяльностi системи МВС Украши у середиш 2006 року напра-влялися до керiвництва МВС Украши [9, с.13-14] та щодо розробки й супроводжен-ня науково обгрунтовано! методологи проведення реформи ОВС Украши в березш 2008 року - до Секретарiату Президента Украши (зокрема, до голови означено1 Ко-мiсil) та Мiнiстра МВС Украши, а в жовтш 2008 року - до апарату РНБО Украши. При цьому тшьки Комтет Верховное' Ради Укра1ни з питань забезпечення правоохо-ронно1 дiяльностi, враховуючи важливють i актуальнiсть опрацювань, знайшов мо-жливiсть 1'х врахувати при розробщ законопроектiв «Про мiлiцiю», «Про органи
внутршшх справ», «Про охоронну дiяльнiсть», «Про Мшютерство внутршшх справ», «Про мирнi збори» тощо (урядова телеграма 8/1302 89 17/7 1750 вщ 17.07.2008 р.).
Слщ зазначити, що оскiльки з 2006 року в державi активiзувалась робота над розробкою ново! Концепцп реформування системи МВС Укра!ни, то поява Указу [5] була цшком природною. Разом iз тим, саме через оргашзацшну нешдготовле-нiсть ця задумка отримала прикру поразку, основнi причини яко! розглянутi нижче.
Так, ще в серединi 2008 року ми попереджали про невизначений (консультати-вний, дорадчий або допомiжний) статус Комюп з розроблення проекту Концепцп реформування системи оргашв Мiнiстерства внутрiшнiх справ Укра!ни, li фiнансову незабезпеченiсть, а також термш iснування (принаймнi, таким мшмальним можна вважати двомiсячний термш подання «в установленому порядку» означеного проекту). Ми взагалi вважали, що «бшьш доцiльним було би визначення статусу Комюи як «Державна постшно ддача» з наданням !й значно бiльших повноважень, напри-клад, з покладання загальних координацiйних функцш з реформування системи МВС Украши, першим етапом якого могла би бути розробка проекту означено! Концепцп».
Iншi зауваження стосувались складу Комюи: «серед 15-ти !! членiв при усш по-вазi до !! персонального представництва немае жодного практичного пращвника, хоча е 4 пращвники Секретарiату Президента Укра!ни, 2 - Секретарiату Кабiнету Мiнiстрiв Укра!ни, 6 науковцiв-докторiв юридичних наук, але лише у галузi крим> нального права та кримшологп, кримiнального процесу та кримшалютики, теорi! та iсторi! держави i права, i жодного - у галузi адмiнiстративного права i процесу. Вщ-сутнi також i фахiвцi з проблем реформування системи МВС Укра!ни. I хоча головi Комiсi! (п.4 Указу) post factum i надане право «вносити змши до !! персонального складу» та «залучати в установленому порядку до роботи в нш фахiвцiв централь-них та мiсцевих органiв виконавчо! влади, пiдприемств, установ та оргашзацш (за погодженням з !х керiвниками)», але це вимагало значно бшьшо! вiдповiдальностi та конкретностi ще на етат пiдготовки Указу».
Ми взагат казали, що «Комiсiя в !! нинiшньому складi, це швидше номшальний колективний координатор проекту, тому чисельнють !! членiв може бути з тим же устхом зменшеною принаймш вдвiчi. Проте, уся увага мала би бути звернена саме на створення при Комюи (або замють не!) робочо! групи з розробки проекту Концепцп з реальним керiвником-лiдером проекту, заздалегiдь дiбраною проектною командою фахiвцiв з проблем реформування системи МВС Укра!ни, адаптованою пiд не! якiсною реальною оргашзацшною структурою проекту, визначеним мiсцем роботи групи та вщрядженням !! членiв у розпорядження керiвника проекту на потрiб-ний час тощо» [1, с.132-133]. I можливо, не варто тут загострювати увагу на тому, що за власну розробку Комгая спробувала висунути «старi вiдомчi напрацювання концепцi! реформування системи МВС Укра!ни зразкiв 2006-2007 рокiв» [3, с. 34].
Тому тшьки й доводилося перюдично констатувати, що «проект Концепцп реформування системи оргашв Мшютерства внутршшх справ Укра!ни вщповщною комiсiею мав бути розроблений та поданий протягом двох мюящв - але сьогодш (на той час - 1.З.) минуло вже понад пiвроку вiдсутностi будь-яких результатiв. Ti дi!
стосовно розробки Проекту, що шбито вiдбуваються навколо нього, не отримують нiякого громадського резонансу - невщомим е склад експертiв, критерп оцiнки, думки щодо Проекту концепцп саме практичних працiвникiв, а не тшьки керiвництва системи» [3, с. 34]. Хоча ще зовсiм недавно, 01.09.2009 року на семiнарi «Стратепч-не планування: реформування системи правоохоронних органiв», який проводився в рамках двостороннього украшсько-шведського проекту щодо розробки украшсько1 стратеги реформування сектору юстицп Укра1ни, заступник Мiнiстра МВС Украши М. Вербенський запевняв, що «ця комiсiя досi працюе та напрацьовуе свiй проект концепцп реформування» [10].
1ншим Указом Президента Украши «Про лшвщащю Нацюнально1 комюн iз змiцнення демократп та утвердження верховенства права» вщ 02.04.2010 р. № 478/2010 [11] однойменна Комгая була лшвщована та визнана низка з семи вщповь дних Указiв «такими, що втратили чиннiсть».
Свого часу ми критикували цю Комюда, зазначаючи, що «вторгнення в оргаш-зацiйну структуру МВС Укра1ни, Мшютерства оборони Укра1ни, Служби безпеки Украши, Мшютерства фшанив Укра1ни та Державно1 податково1 служби Укра1ни не входить у завдання та компетенщю означено1 Комюп. Можна навiть нагадати, що у складi тодi ще первинно1 Комюп понад 2 роки не було жодного представника МВС Украши» [2, с. 147], але на жаль, на вщмшу вiд ткшдовано1 Комюп з розроб-лення проекту Концепцп реформування системи оргашв Мшютерства внутршшх справ Укра1ни за Указом [4], Нацюнальна комiсiя iз змщнення демократп та утвердження верховенства права була единою на той час в державi не профшьною Ком> сiею, яка при тому все ж таки мала суттевi багаторiчнi напрацювання в галузi реформування системи МВС Украши.
Так, проект Концепцп реформування кримшально1 юстицп приймався 10.12.2007 року саме на засщанш означено1 Нацюнально1 комюп iз змiцнення демократ та затвердження верховенства права. Цей же проект тд попередньою назвою «Концепщя удосконалення судового устрою та забезпечення справедливого судо-чинства в Украш зпдно з европейськими стандартами» первинно було також представлено на засщанш ще1 Комiсil ще 14.02.2006 р. [2, с. 135]. I саме супутш концеп-туальнi положення, що безпосередньо мають вщношення до реформування системи МВС Украши (стосовно реалiзацil державно1 полiтики у сферi правопорядку та бо-ротьби зi злочиннютю й цивiльностi МВС як органу европейського зразка) та «Реформування оргашв кримшально1 юстицп» (п. 4), як зазначалося рашше, були за-кладеш в пiдсумкову Концепцiю реформування кримшально1 юстицп Укра1ни, що була прийнята Указом Президента Укра1ни «Про ршення Ради нацiональноl безпеки i оборони Укра1ни вiд 15 лютого 2008 року «Про хщ реформування системи кри-мiнальноl юстицп та правоохоронних оргашв» вщ 08.04.2008 р. № 311/2008 [12].
Бшьше того, на початку 2010 року, говорячи про перспективу реформування системи МВС Украши, тепер згадують не мiфiчну Концепщю реформування системи оргашв Мшютерства внутршшх справ, яку повинна була створити Комь шя з розроблення проекту Концепцп реформування системи оргашв Мшютерства внутршшх справ Украши» за Указом № 497/2010 [4], а саме Концепщю реформування кримшально1 юстицп Украши в редакцп: «Мшютерство внутршшх
справ Укра!ни проводить вщповщно до евроатлантичних стандарт реформу-вання пiдроздiлiв мшщп (?!) зпдно з Концепцiею реформування кримшально! юстицп Укра!ни, затверджено! Указом Президента Укра!ни вiд 8 квiтня 2008 року № 311. Метою зазначено! реформи е тдвищення рiвня захисту прав та осно-воположних свобод людини, посилення боротьби зi злочиннютю, забезпечення громадського порядку» (пп.2.1.3.2.2 [13]).
I наприкшщ слiд згадати iншi комюп. Нацiональна рада з питань державного управлшня та мiсцевого самоврядування за Указом Президента Укра!ни «Про деяю питання впорядкування дiяльностi консультативно-дорадчих органiв при Президен-товi Укра!ни» вiд 03.05.2006 р. № 340/2006 [14], створена з колишньо! Нащонально! ради з питань державного будiвництва, мiсцевого самоврядування i регiонального розвитку (Указ Президента Укра!ни вiд 26.04.2005 р. № 706) була ще одним дорад-чим органом, основним завданням якого було «комплексне проведення адмшютра-тивно! реформи, зокрема, реформування системи оргашв виконавчо! влади» - а звщси, як можна розум^и, й системи МВС Укра!ни. Але, на жаль, за весь перюд юнування Ради до 2008 року (Указ Президента Укра!ни вiд 21.02.2008 р. № 149/2008), ми так i не мали будь-яких свщчень про напрацювання ще! Ради в галузi реформування системи МВС Укра!ни. Окрiм того, як ми вже писали, «17.01.2001 р. Указом Президента Укра!'ни... була створена Комюя з реформування правоохорон-них органiв в Укра!ш... Означена Комюя... е фактично единим координуючим органом держави з питань реформування системи правоохоронних оргашв Укра!ни», яка «23.05.2005 р. Указом Президента Укра!'ни... була реоргашзована в Мiжвiдом-чу комюда з питань реформування правоохоронних оргашв» [15, с. 36]. На жаль, органiзацiйно-правовi вади створення та iснування цих комюи детально не аналiзу-вались, але щодо !х роботи показовим буде висновок, наданий нами ще у 2005 рощ: «Мiжвiдомча комюя з питань реформування правоохоронних оргашв, як i !! попе-редниця, занадто мало уваги придiляе нагальним проблемам реформування саме системи МВС Укра!ни, що визнаш прiоритетними в державЬ> [15, с. 42].
Таким чином, впорядкування (а фактично, ревiзiя) складу консультативно-дорадчих оргашв при Президентовi Укра!ни, яким була доручена розробка деяких проблем реформування системи оргашв МВС Укра!ни, е позитивним кроком. На-ступним кроком мае бути тшьки завершення цих розробок. З цього приводу надамо таю висновки.
1. Фактично непрацююча протягом двох роюв Комюя з розроблення проекту Концепцп реформування системи оргашв Мшютерства внутрiшнiх справ Укра!ни сьогодш цiлком справедливо лiквiдована. При цьому Глава Секретарiату Президента Укра!ни всупереч Указу не здiйснював контроль за його виконанням.
2. При створенш Комюи були допущеш оргашзацшш помилки: невизначений статус, фiнансова незабезпеченють, термiн iснування; в складi Комюи вщсутш практичнi працiвники та системш фахiвцi з проблем реформування системи МВС Укра!ни. Чисельнiсть Комiсil могла бути зменшеною вдвiчi; вiдсутньою була реальна робоча група з розробки проекту Концепцп.
3. На вщмшу вщ Комюи з розроблення проекту Концепцп реформування системи оргашв Мшютерства внутршшх справ Укра!ни, Нащональна комюя iз змiц-
нення демократа та утвердження верховенства права бшьш-менш злагоджено фун-кцiонувала i мала вагомi напрацювання в галузi реформування системи МВС Укра1-ни. II лiквiдацiя може суттево загальмувати означене реформування.
4. Шквщащя комiсiй, що були призначеш для вирiшення окремих питань реформування системи МВС Украши, не усувае проблему - Концепщя реформування системи оргашв МВС Украши так i не розроблена, а час упущений.
5. Вважаючи лiквiдацiйнi заходи засобом виправлення ранiше допущених орга-нiзацiйно-правових помилок, потребуе на негайне створення позавщомчий орган (наприклад, Центр по виршенню проблем реформування системи МВС Украши), щодо роботи в якому ми пропонуемо сво! послуги.
Список лггератури
1. Зозуля I. В. Про порядок i суттсть процесу розробки проекту Концепци реформування системи МВС Украши / I. В. Зозуля // Вюник Харк. нац. ун-ту 1меш В. Н. Каразша. - № 817. Сер. : Право. -2008. - Вип. 1. - С. 130-136.
2. Зозуля I. В. Щодо в1дпов1дносл концепцш реформування провоохоронно! системи держави принципам нацiональноI безпеки Украши / I. В. Зозуля // Форум права. - 2008. - № 2. - С. 131-151 [Електронний ресурс]. - Режим доступу:
http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2008-2/08zivnbu.pdf.
3. Бандурка О. М., Зозуля I. В. Деяю концептуальш проблеми реформування правоохоронноI системи Украши / О. М. Бандурка, I. В. Зозуля // Наше право. - 2008. - № 4. - Ч. 1. - С. 32-36.
4. Указ Президента Украши «Про лжвщацта Комки з розроблення проекту Концепци реформування системи оргашв Мшстерства внутршшх справ Украши» : вщ 02.04.2010 р., № 497/2010.
5. Указ Президента Украши «Про заходи щодо реформування системи оргатв Мшстерства внутршшх справ Украши» : вщ 20.03.2008 р., № 245/2008 // Офщшний вюник Украши. - 2008. - № 8. -Ст. 405.
6. Розпорядження Кабшету Мтстрш Украши «Про затвердження заходiв щодо виконання у 2008 рощ Плану дш Украша-еС» : вщ 06.08.2008 р., № 1072-р.
7. Постанова Кабшету Мiнiстрiв Украши «Про лжвщацта деяких консультативних, дорадчих та шших органiв, утворених Кабшетом Мiнiстрiв Украши» : вщ 19.03.2008 р., № 207 // Офщшний вюник Украши. - 2008. - № 23. - Ст. 681.
8. Венеджтов В. С., Зозуля I. В. Проблеми реформування системи МВС Украши : [монографш] / В. С. Венеджтов, I. В. Зозуля. - Ужгород : ВАТ «Патент», 2005. - 216 с.
9. Зозуля I. В. Теорш i практика реформування системи МВС Украши : [монографiя] / I. В. Зозуля. - Х. : Харк1в юридичний, 2008. - 480 с.
10. Правоохоронщ Корол1вства Швецп дшяться з украшськими колегами досвщом реформування правоохоронноI системи [Електронний ресурс]. - Режим доступу:
http://mvs.gov.ua/mvs/control/main/uk/publish/printable_article/240437. - 01.09.2009.
11. Указ Президента Украши «Про лжвщацта НацiональноI ю^си iз змiцнення демократiI та утвердження верховенства права» вщ 02.04.2010 р., № 478/2010.
12. Указ Президента Украши «Про ршення Ради нацiональноI безпеки i оборони Украши вщ 15 лютого 2008 року «Про хщ реформування системи крим^лЕнл юстицiI та правоохоронних органiв» : вщ 08.04.2008 р., № 311/2008 // Офщшний вюник Президента Украши. - 2008. - № 12. - Ст. 486.
13. Указ Президента Украши «Про затвердження РiчноI нацiональноI програми на 2010 рж з тд-готовки Укро'ни до набуття членства в ОрганiзацiI Швшчноатлантичного договору» : вiд 03.02.2010 р., № 92/2010 // Офщшний вюник Украши. - 2010. - № 8. - Ст. 382.
14. Указ Президента Украши «Про деяю питання впорядкування дшльносп консультативно-дорадчих органiв при Президентовi Украгни» : вщ 03.05.2006 р., № 340/2006 // Офщшний вюник Укра-ши. - 2006. - № 18. - Ст. 1321.
15. Зозуля I. В. Пошук балансу i вр1вноважено! координаци процесу реформування системи МВС Укра!ни тд час реформування правоохоронних органiв держави / I. В. Зозуля // Форум права. - 2005. -№ 1. - С. 35-43 [Електронний ресурс]. -Режим доступу:
http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2005-1/05zivpod.pdf.
Зозуля И. В. Реформирование системы МВД Украины: возможность исправления организационно-правовых ошибок / И. В. Зозуля // Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского. - Серия: Юридические науки. - 2010. - Т. 23 (62). № 1. 2010. - С. 190196.
Освещены раньше допущенные организационно-правовые ошибки, связанные с созданием специальных Комиссий - консультативно-совещательных органов при Президенте Украины, которым поручалась разработка некоторых проблем реформирования системы органов МВД Украины. Выдвинуты предложения по созданию вневедомственного Центра по решению проблем реформирования системы МВД Украины.
Ключевые слова реформирование, система МВД Украины, организационно-правовые ошибки
Zozulja I. V. Reforming of system of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine: possibility of correction of organizational-legal errors / I. V. Zozulja // // Scientific Notes of Tavrida National V. I. Vernadsky University. - Series : Juridical sciences. - 2010. - Vol. 23 (62). № 1. 2010. - Р. 190-196.
The committed organizational-legal errors connected with creation of the special Commissions are shined earlier - is advisory-advisory bodies at the President of Ukraine who was charged with the working out of some problems of reforming of system of bodies of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine. Offers on creation of the non-departmental Center under the decision of problems of reforming of system of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine are brought.
Keywords: reforming, system of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine, organizational-legal errors
Надтшла до редакцп 06.04.2010 р.
