CC BY
10Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 21 (60). № 2. 2008 г. С. 118-124.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС
УДК 342.95
Бут кевич С.А.
АДМ1Н1СТРАТИВНО-ПРАВОВОВИЙ МЕХАН1ЗМ ЗАПОБ1ГАННЯ ТА ПРОТИДИ ЛЕГАЛ1ЗАЦИ ДОХОД1В, ОДЕРЖАНИХ ЗЛОЧИННИМ ШЛЯХОМ, I
Ф1НАНСУВАННЯ ТЕРОРИЗМУ
Розглянугi питання визначення термiну адмiнiстративно-правового механiзму запобiгання та протидп легалiзацiï доходiв, одержаних злочинним шляхом, i фiнансуванню тероризму, його структури, передумов створення та шляхiв удоскона-лення.
Ключовi слова: адмшютративно-правовий механiзм, фiнансовий монiторинг, державнi та правоохоронш органи, легалiзацiя (вщмивання) доходiв, одержаних зло-чинним шляхом, тероризм.
Поступове включення Украши до процесiв глобалiзацiï свiтовоï економiки та ïï становлення як незалежного суб'екта м1жнародно1' економiчноï дiяльностi, все бшьшою мiрою пiдпадаe шд вплив зовнiшньоекономiчних чинниюв, який притаманний ушм елементам економiчноï взаeмозалежностi краш. Внаслщок цього, особливо1' актуальностi набувають таю поняття як економiчна та фшансова безпека держави, ïх роль в дотриманш стабiльного функцiонування всieï економiчноï системи держави та залучення до свггових iнтеграцiйних процесiв.
З метою запобгання i протидiï легалiзацiï доходiв в крашах свiту використовуеться адмшютративно-правовий мехашзм запобiгання та протидiï легалiзацiï доходiв, одержаних злочинним шляхом, i фшансуванню тероризму (далi - адмшютративно-правового механiзму), вщ якого залежить результативнiсть попередження, виявлення та припинення правопорушень та злочинiв у сферi вiдмивання грошових коштiв та шшого майна, одержаних злочинним шляхом, i фшансування терористично1' дiяльностi. Метою створення адмшютративно-правового механiзму було не лише боротьба з легалiзацiею доходiв, але й з економiчною (у кредитно-фшансовш, банкiвськiй, господарчiй, зовнiшньоекономiчнiй сферах тощо), органiзованою злочиннiстю (у сферi незаконно!' торгiвлi людьми та людськими органами, наркотичними засобами та психотропними речовинами та iн.) та тероризмом.
Ефективне функцiонування органiв державного i первинного фшансового монiторингу та правоохоронних органiв, уповноважених боротися з вщмиванням доходiв та тероризмом, неможливе без нормативного забезпечення та належноï оргашзаци адмiнiстративно-правового механiзму.
Проблемам органiзацiï практичних заходiв щодо боротьби з вщмиванням кошта та шшого майна, одержаних злочинним шляхом, присвячеш науковi пращ А.Г. Волеводза, А.Ф. Волобуева, С.Г. Гурж1я, I.G. Мезенцево!, П.1. Орлова, С.В. Омов'яна та iн. Проте
питання щодо комплексного пiдходу про визначення поняття та структуры адмiнiстративно-правового мехашзму, проблемных питань у вказанiй сферi окремо не вивчались, а в юнуючих наукових працях дослщжувалось фрагментарно або в рамках ширшо! адмшютративно-правово! або кримшально-правово1 проблематики, без комплексного шдходу.
Метою даного дослщження е визначення поняття та структури адмшютративно-правового механiзму, внесення пропозицш щодо тдвищення його ефективностi у нацюнальному правовому полi.
Адмiнiстративно-правовий мехашзм вперше з'явився у 80-х роках минулого столiття у Сполучених Штатах Америки (дат - США), як зашб боротьби з впровад-женням доходiв вщ надприбуткових незаконних вцщв дiяльностi в економiку краши. У зв'язку з цим досягаеться побiчна мета — обмеження активностi оргашзованих злочин-них угруповань. Проте вжиття таких заходiв на територп одше! краши в умовах постiйного розвитку форм злочинно! дiяльностi та зростання обсягiв кримiнальних капiталiв е малоефективними, тому США стали iнiцiатором запровадження зазначеного механiзму в свiтi. Формально шшдатива виразилась у створеннi вщповщних м1жнародних органiзацiй та нормативних акпв, а як матерiальний результат — прийнята за основу модель адмшютративно-правового механiзму, створена в багатьох крашах свiту.
Посилення державного контролю за фшансовими операцiями в Укра1т у 2002 р. стало вимогою не лише м1жнародних оргашзацш, але й часу. Як свщчить свiтовий досвщ, органiзованi групи, злочиннi оргашзацп та окремi особи, якi фiнансують терори-стичну дiяльнiсть, використовують для сво!х цiлей будь-якi можливостi фiнансових систем, де вщсутнш прозорий та дiевий контроль за грошовими потоками. Подальший розвиток нащонально1 економiки, зокрема банювсько! i фшансово-кредитно1 системи, зовнiшньоекономiчноl дiяльностi, значною мiрою залежить вщ ефективносп адмiнiстративно-правового механiзму. Тобто, цiлком закономiрно та об'ективно виник-ла потреба у наявносп спецiально уповноваженого державного органу, основна мета створення якого i полягала у здiйсненнi ним фшансового монiторингу в цiй сфер1
На виконання вимог Закону Украши «Про запобiгання та протидiю легатзацп (вiдмиванню) доходiв, одержаних злочинним шляхом» [1], Кабшетом Мiнiстрiв Укра1ни (дат - КМУ) затвердженi постанови про утворення Державного департаменту фiнансового мошторингу вiд 10 сiчня 2002 р., який розпочав свою дiяльнiсть у склад Мiнiстерства фiнансiв Укра1ни [2], та шзшше - про затвердження Положення про Дер-жавний комгтет фiнансового монiторингу Укра1ни (далi - Держфшмотторинг Укра1ни) вщ 31 шчня 2007 р., як центрального органу виконавчо1 влади iз спецiальним статусом, дiяльнiсть якого спрямовуеться i координуеться КМУ [3].
Окрiм загальних завдань як запобiгання та протидiя легатзацп доходiв, перед вiтчизняним пiдроздiлом фшансово1 розвщки (далi - ПФР) поставлен i бiльш конкретнi - збирання, оброблення та аналiз фшансово1 шформацй про фiнансовi операцп, що шдлягають обов'язковому фiнансовому монiторингу. Пiсля цього оброблеш та узагальненi вiдомостi збираються у бази даних, i при наявносп достатнiх пщстав нада-ються у виглядi узагальнених матерiалiв правоохоронним органам, згщно з !х компетенщею (Генеральна прокуратура Укра1ни (далi - Г ПУ), Служба безпеки Укра1ни (дат - СБУ), Державна податкова адмшютращя Укра1ни (далi - ДПАУ), Мшютерство
119
внутршшх справ Украши (д^ - МВС)). Виходячи з ан^зу завдань, можна зробити висновок, що Держфiнмонiторинг Украши е координацiйним органом в адмшютративно-правовому механiзмi, а також посередником в шформацшному ланцюзi м1ж фiнансовими установами (суб'ектами первинного фшансового монiторингу) i правоохоронними органами.
Враховуючи наведене, до суб'ектiв адмiнiстративно-правового мехашзму можна вщнести суб'ектiв державного (Держфшмотторинг Украши, Нацiональний банк Украши, Державна комiсiя з цiнних паперiв та фондового ринку, Державна комiсiя з регулювання ринюв фiнансових послуг) та первинного фшансового мотторингу i правоохоронш органи (ГПУ, ДПАУ, СБУ, МВС).
Проте ми згодш з думкою керiвництва Держфiнмонiторингу Украши щодо доцшьносп розширення перелiку суб'ектiв державного фшансового монтерин-у (вiдповiдно i суб'ектiв адмшютративно-правового мехашзму) та включення до нього наступних центральних органiв виконавчо! влади (рекомендацiя 20 документа «Сорок Рекомендацш FATF»):
1) Мiнiстерство фiнансiв Украши - регулювання та нагляд з питань фiнансового монiторингу за дiяльнiстю гральних заклацiв, юридичних осiб, яю проводять будь-яю лотерей торговцiв дорогощнними металами i дорогоцiнним камiнням, аудитс^в, ауди-торських фiрм, суб'ектiв шдприемницько1 дiяльностi, що надають послуги з бухгалтерского облiку;
2) Державний комгтет Украши по земельних ресурсах - регулювання та нагляд з питань фшансового монiторингу за дiяльнiстю торговщв нерухомiстю (рiелтерiв);
3) Мшютерство юстицiï Украши - регулювання та нагляд з питань фшансового монiторингу за дiяльнiстю нотарiусiв, ацвокатiв та шших осiб, що надають юридичш послуги;
4) Мiнiстерство транспорту та зв'язку Украши - регулювання та нагляд з питань фшансового монiторингу за дiяльнiстю оператс^в поштового зв'язку в частиш здiйснення ними переказу грошей;
5) Мшютерство економши Украïни - регулювання та нагляд з питань фшансового монiторингу за дiяльнiстю товарних та iнших бiрж [4; 5].
Об'ектами адмшютративно-правового мехашзму мають бути узагальнеш матерiали - це подготовлен на основi iнформацiï про фiнансовi операцiï, що пщлягають фiнансовому монiторингу, та iншоï iнформацiï, що надшшла згiдно з вимогами Закону [1], Держфшмошторингом Украши до подання в письмовш формi правоохоронним органам згщно з ïх компетенцiею вщомосп про фiнансовi операцiï, що можуть бути пов'язанi з легалiзацiею доходiв, одержаних злочинним шляхом та фшансуванням тероризму.
Порядок надання Держфiнмонiторингом Украши вказаних узагальнених матерiалiв щодо шдозрших фiнансових операцiй та отримання iнформацiï про ïх опра-цювання врегульовано спiльними наказами Держфiнмонiторингу Украши з правоохоронними органами. Ус матерiали передаються до правоохоронних оргашв за умови попереднього розгляду та схвалення на Експертнiй комiсiï з розгляду узагальнених матерiалiв, що направляються правоохоронним органам. Членами цiеï комюи е пред-ставники всiх правоохоронних оргашв.
120
Порядок розгляду та прийняття ршення за узагальненими матерiалами працiвниками правоохоронних оргашв потребуе дiевого контролю з боку ПФР (на нашу думку, насамперед завдяки шдвищенню ролi регiональних вщдшв Держфiнмонiторингу Укра1ни). Так, у 2007 р. до правоохоронних оргашв було направлено 520 узагальнених матерiалiв (з них до ГПУ - 47, ДПАУ - 169, МВС - 145, СБУ -159), за якими порушено 244 кримшальш справи (ГПУ - 20, ДПАУ - 103, МВС - 69, СБУ - 52). Проте до суду направлено лише 40 кримшальних справ, або 16,4% вщ загально1 кшькосп порушених (ГПУ - 2, ДПАУ - 20, МВС - 11, СБУ - 7) [6, с.21-22], що свщчить про низький професiйний рiвень працiвникiв правоохоронних оргашв, тя-ганину щодо прийняття процесуальних рiшень за отриманими матерiалами або корупцшш прояви серед посадових ошб правоохоронних органiв.
Наступною складовою адмшютративно-правового механiзму е правовi приписи. Лише за допомогою нормативно-правових актiв встановлюеться адмшютративно-правовий статус та здшснюеться регулювання дiяльностi суб'ектiв, якi здшснюють органiзацiйнi та практичнi заходи на даному напрямку. Умовно можна видшити м1жнародний та нацiональний рiвнi, на яких здiйснюеться правове забезпечення бо-ротьби з названими явищами.
Серед основних м1жнародних документiв в данш сферi слiд назвати:
- Рекомендащю R (80) 10 Комiтету Мiнiстрiв Ради Свропи «Про заходи проти обiгу та зберiгання фондiв кримшального походження», вщ 27 червня 1980 р. [7, с. 18], в який було запропоновано включити в банювсью системи комплекс заходiв з метою запобтання вщмиванню грошових коштiв, одержаних злочинним шляхом;
- Конвенцiю Оргашзацп Об'еднаних Нацiй «Про боротьбу проти незаконного обку наркотичних засобiв i психотропних речовин» укладену у Вщш вiд 20 грудня 1988 р. (Вщенська конвенцiя), яка встановила глобальний мехашзм спiвробiтництва м1ж кра1нами в зазначенш сферi i зобов'язала кра1н-учасниць визнати вщмивання грошей кримiнальним злочином [8];
- Заяву Базельського Комитету банювського регулювання та нагляду «Про принци-пи запобiгання злочинного використання банювсько1 системи з метою вщмивання грошей» вщ 12 грудня 1988 р.;
- Конвенщю Ради Свропи «Про вiдмивання, пошук, арешт та конфюкащю доходiв, одержаних злочинним шляхом» вщ 8 листопада 1990 р. (Страсбурзька конвенцiя) [9];
- Сорок рекомендацш по дiям проти вщмивання грошей Групи з розробки фшансових заходiв боротьби з в1дмиванням грошей (дат - FATF), розробленi у 1990 р., яю закрiплюють модель адмистративно-правового механiзму, що створена i iснуе в багатьох кра1нах свпу, в тому числi i Укра1ш [10; 5];
- Директиви Ради Свропейських Спiвтовариств «Про запобiгання використанню фшансово1 системи з метою вщмивання грошей» вщ 10 червня 1991 р. № 91/308/СЕС [11] ^ змiнами та доповненнями вщ 4 грудня 2001 р. № 2001/97/СС).
У рядi м1жнародно-правових документа, присвячених регулюванню адмiнiстративно-правового механiзму, мютиться однозначна рекомендацiя фiнансово-кредитним та банювським установам не в1дкривати аношмш рахунки. П. Бернасконi, крiм неефективно1 дiяльностi органiв юстицil, видiляе таю сприятливi умови, характернi для кра1н, в яких в1дбуваеться вiдмивання доходiв: вiдсутнiсть бухгалтерсь-кого облiку для банив, аношмш банювсью рахунки та вщсутнють обов'язку
121
щентифшацп ктента [12, с.10]. А у рекомендащях FATF зазначаеться, що фiнансовi установи не повиннi вести аношмш рахунки або рахунки, вiцкритi на явно фштивш прiзвища.
Створення адмшютративно-правового мехашзму в Украм здiйснювалося шд впливом свiтового спiвтовариства (насамперед, FATF), що призвело до формального шдходу до органiзацiï боротьби з легалiзацiею доходiв, одержаних злочинним шляхом. Чинне законодавство в цiлому виконуе покладеш на нього функцiï щодо нормативного забезпечення функцiонування ацмiнiстративно-правового механiзму. Так, врегульоваш ацмiнiстративно-правовий статус суб'ектiв державного та первинного фшансового монтерин-у, порядок функцюнування ацмiнiстративно-правового механiзму i взаемодп його структурних елементiв. Недолiки функцюнування окремих процедур в межах про-ведення фiнансового монiторингу, викликанi помилками в побудовi та органiзацiï адмшютративно-правового мехашзму, яю, вщповщно, складають змют правових норм, проявилися в тому, що:
1) норми права, яю закршлюють ацмiнiстративно-правовий механiзм, мiстять неузгодженосп та протирiччя (наприклад, вiцсутнiсть Держфiнмонiторингу Украши у перелiку суб'ектiв боротьби з тероризмом [13]);
2) суб'екти, уповноважеш запобiгати та протидiяти легалiзацiï доходiв, дублюють функцiï один одного, не мають певно1' координацй' i узгодженосп дiй, а також не вико-ристовують зворотнi зв'язки (наприклад, нормативно не врегульована процедура контролю регюнальних вiцдiлiв Держфiнмонiторингу Украши за результатами розгляду узагальнених матерiалiв правоохоронними органами);
3) вiдсутнi чпгсо виробленi та законодавчо закрiпленi поняття та процедура внутрiшнього фiнансового монтерин-у та вичерпний перелiк ознак фшансових операцiй, якi пiдлягають внутрiшньому фшансовому монiторингу;
4) необхщно збiльшити штатну чисельнiсть регiональних вiцдiлiв Держфiнмонiторингу Украши, з урахуванням передачi низки повноважень вiд апарату на мiсця (збiр iнформацiï про пiдозрiлi фiнансовi операцп вiд суб'ектiв первинного фiнансового монтерин-у, узагальнення матерiалiв, 1'х направлення до правоохоронних оргашв, забезпечення контролю за ïх розглядом тощо).
На нашу думку, першочерговими заходами iз запобтання легалiзацiï доходiв мають стати введення суворого облiку i вщстеження пiцозрiлих угод (забезпечення наявностi документацп, що дозволяе вiдстежувати шляхи реалiзацiï фiнансових трансакцiй) та висування вимог до суб'екпв первинного фiнансового монтерин-у щодо перевiрки ними своïх ктенпв i партнерiв, з можливiстю залучення працiвникiв правоохоронних органiв.
При розробщ нормативного забезпечення ацмiнiстративно-правового мехашзму законодавець повинен врахувати низку економiчних особливостей, якi сприяють в^дмиванню доходiв:
- високий рiвень неофiцiйних доходiв громадян (iснування ^<чорного ринку» або «тшьово1' економiки»);
- недосконалiсть адмшютративно-правових механiзмiв контролю i монiторингу за дiяльнiстю фiнансових iнститутiв, недотримання м1жнародних стандартiв регулювання фiнансовоï дiяльностi;
122
- юнування в серединi кра1ни «зон вшьно1 торгiвлi», що мають тльговий порядок регулювання операцiй i контролю за дiяльнiстю фiнансових iнститутiв;
- неможливють або обмеженi можливостi щодо обмiну фiнансовою iнформацiею з шоземними ПФР або правоохоронними органами;
- неадекватна процедура заснування фiнансових i нефiнансових iнститутiв, вщкриття !х фшалш за межами кра1ни i лщензування фшансово1 активностi, що не враховуе або враховуе не в повнш мiрi необхiднiсть щентифшацп реальних власниюв компанiй;
- законодавче закрiплення положень про комерцшну або банювську таемницю;
- прорахунки в регулюваннi операцш з обмiну валюти та шших операцiй з готiвкою;
- проведення юридичними особами та банкiвськими установами фшансово-господарських операцiй з офшорними компатями;
- iснування анонiмних валютних рахунюв та цiнних паперiв (акцш або облiгацiй), по яких можлива виплата грошових коштiв «на пред'явника»;
- вiльний доступ фiнансових шститута до м1жнародних центрiв торгiвлi золотими злитками, торгiвлi дорогоцiнним камiнням та шшими дорогоцiнними металами.
В адмшютративно-правовому механiзмi запобiгання та протидп вщмиванню грошових кошта, одержаних злочинним шляхом, та злочинносп, що одержуе щ кошти, мають дiяти взаемозалежш та узгодженi м1ж собою методи фiнансового монiторингу, забезпечуватися постiйне удосконалення правозастосовчо1 та правоохоронно1 практики (з урахуванням передового м1жнародного досвщу тощо), а також дiевий механiзм при-тягнення винних юридичних або фiзичних осiб до юридично1 вiдповiдальностi.
Таким чином, адмшютративно-правовий механiзм запобiгання та протидп легашзацп доходiв, одержаних злочинним шляхом, i фiнансуванню тероризму, можна визначити як спосiб оргашзацп i функцiонування державних та правоохоронних оргашв, суб'екпв первинного фiнансового монiторингу, яю за допомогою встановлених законодавством повноважень i методiв дiяльностi покликанi досягти обгрунтовано1 мети у сферi запобiгання та протидп вiдмиванню доходiв та фiнансуванню терористично1 дiяльностi. Структурними елементами адмiнiстративно-правового механiзму е суб'екти (суб'екти державного i первинного фшансового монiторингу та правоохороннi органи), об'екти (узагальненi матерiали щодо пiдозрiлих фшансових операцiй) та норми права (м1жнародного та нацiонального рiвнiв).
Список використаних джерел та лгтература:
1. Про запоб1гання та протид1ю легал1зацИ (вщмиванню) доход1в, одержаних злочинним шляхом: Закон Украши в1д 28 листопада 2002 р. // Ввдомосл Верховно1 Ради Украши. - 2003. - №1. -Ст. 2.
2. Про утворення Державного департаменту фшансового мошторингу: Постанова Кабшету М1н1стр1в Укра1ни в1д 10 ачня 2002 р. № 35 // Офщшний в1сник Укра1ни. - 2002. - № 3. -Ст. 87.
3. Про затвердження Положення про Державний ком1тет ф1нансового мошторингу Украши: Постанова Кабшету Мшстр1в Украши вщ 31 с1чня 2007 р. № 100 // Офщшний вюник Украши. -2007. - № 8. - Ст. 307.
4. Про внесення змш до Закону Украши «Про запоб1гання та протид1ю легал1заци (в1дмиванню) доход1в, одержаних злочинним шляхом»: проект Закону Украши (доручення Кабшету Мшстр1в Укра1ни в1д 3 серпня 2004 р. № 34619/1/1-04).
123
5. Про Сорок рекомендацш Групи з розробки фшансових заходiв боротьби з вiдмиванням грошей (FATF): Постанова Кабшету Мiнiстрiв Украши та Нацюнального банку Укра!ни ввд 28 серпня 2001 р. № 1124 // Офщшний вгсник Укра!ни. - 2001. - № 35. - Ст. 1630.
6. Звгг Державного комитету фiнансового мониторингу Укра!ни за 2007 рiк. - К., 2008. - 44 с.
7. Мезенцева I. С. Кримiнально-правовi i кримiнологiчнi аспекти легалiзацil грошових коштiв та iншого майна, здобутих злочинним шляхом: дис. ... кандидата юр. наук : 12.00.08 / 1рина Свгешвна Мезенцева. - Х., 2002, - 215 с.
8. Про ратифжащю Конвенци ООН про боротьбу проти незаконного обпу наркотичних засобiв i психотропних речовин : Постанова Верховно! Ради УРСР вщ 25 кытня 1991 р. // Ввдомосл Верховно1 Ради УРСР. - 1991. - № 24. - Ст. 277.
9. Про ратифжащю Конвенци про вiдмивання, пошук, арешт та конфiскацiю доходiв, одержаних злочинним шляхом, 1990 рж : Закон Укра!ни вiд 17 грудня 1997 р. // Вiдомостi Верховно! Ради Укра!ни. - 1998. - № 16. - Ст. 72.
10. Сильницький Ю. Щодо рекомендацiй групи з розроблення фiнансових заходiв боротьби з вщмиванням грошей (FATF) // Вюник податково! служби Украши. - 2001. - № 39. - С. 9-11.
11. Про запоб^ання використанню фшансово! системи для вiдмивання грошей: Директива СС (91/308/СЕС) вiд 10 червня 1991 р. // Збiрник «Законодавчi i нормативнi акти Нацiонального банку Укра!ни». - 1998. - № 7. - Ст. 56.
12. Шнейдер Х. Х. Контроль в Советском государственном управлении (по материалам Эстонской ССР) : автореф. дис. на получение науч. степени канд. юрид. наук / Х. Х. Шнейдер. -Тарту, 1974. - 55 с.
13. Про боротьбу з тероризмом: Закон Укра!ни ввд 20 березня 2003 р. // Ввдомоси Верховно! Ради Укра!ни. - 2003. - № 25. - Ст. 180.
Бут кевич С.А. Административно-правовой механизм предупреждения и противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Рассмотрены вопросы определения понятия административно-правового механизма предупреждения и противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, его структуры, предпосылок создания и путей усовершенствования.
Ключевые слова: административно-правовой механизм, финансовый мониторинг, государственные и правоохранительные органы, легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, терроризм.
Butkevich S.A The administrative-legal mechanism of the prevention and counteraction to legalization of the incomes received in the criminal way and financing of terrorism.
The issues of the definition administrative-legal mechanism of the prevention and counteraction to legalization of the incomes received in the criminal way and financing of terrorism, its structure, the precondition of creation and the variants of improvement are considered.
Key words: administrative-legal mechanism, financial monitoring, state and enforcement organs, legalization (laundering) of incomes received on criminal ways, terrorism.
Надшшла до редакщ 05.11.2008 p.
124
