CC BY
470
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2009. № 3. С. 50-55. © Д.С. Ващишин, 2009
УДК 332.8(045)
РЕФОРМИРОВАНИЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
REFORMS IN HOUSING-AND-COMMUNAL SERVICES
Д.С. Ващишин D.S. Vashchishin
Государственная академия повышения квалификации и переподготовки кадров для строительства и жилищно-коммунального комплекса России
Автором статьи проанализирован ход реформирования жилищно-коммунального хозяйства России, выявлены проблемы реформирования отрасли, сформулированы принципы дальнейшего реформирования по наиболее приоритетным направлениям.
While analyzing public utilities reforming course, the author highlights its issues and defines further priority directions in the field.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, хозяйственный механизм, реформа, мониторинг.
Keywords: housing and communal services, an economic mechanism, reform, monitoring.
Жилищно-коммунальное хозяйство (далее - ЖКХ) является одной из важнейших составных частей хозяйственного механизма любого поселения. ЖКХ большинства городских поселений России формировалось как сложная система в течение десятилетий, при этом основа инженерных систем была спроектирована и построена в совершенно иных социальных и экономических условиях советского периода. Хозяйственный механизм ЖКХ того периода был ориентирован на административно-командные методы управления, затратные подходы к планированию, дешевые ресурсы и энергию, отсутствие конкуренции.
Реформирование ЖКХ началось в 1991 г. с принятием Федерального закона «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации». Результатом приватизации жилья стало то, что на сегодня в Российской Федерации 81,1 % жилья находится в частной собственности.
В последующие годы было принято свыше 40 федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам реформы ЖКХ. Сформирована нормативная правовая база, являющаяся основой регулирования вопросов, связанных с жилищным строительством, обеспечением прав собственности в жилищной сфере в условиях развивающихся рыночных отношений. На федеральном уровне определены основные подходы и направления жилищно-коммунальной политики, введена новая система оплаты жилья и коммунальных услуг, предполагающая полное возмещение издержек производителей услуг.
С принятием федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. процессу
реформирования был придан общегосударственный статус, заложены его организационные и финансово-экономические основы. В ходе реализации Федерального закона «О товариществах собственников жилья» была предпринята попытка формирования оптимальных схем управления многоквартирными домами (далее - МКД), перешедшими в собственность нескольких домовладельцев, и правового регулирования отношений между собственниками общего имущества.
Новый импульс реформированию ЖКХ дало принятие в 2004 г. Жилищного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым предусмотрено коренным образом изменить всю систему жилищного хозяйства, передав жилищный фонд в управление товариществам собственников жилья, управляющим организациям или непосредственно собственникам жилья.
Вступивший в действие в 2006 г. Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» определил функции субъектов Федерации и муниципальных образований в области регулирования тарифов на услуги предприятий коммунального комплекса. В ходе реализации положений данного закона были разработаны комплексные программы развития систем коммунальной инфраструктуры, производственные и инвестиционные программы коммунальных предприятий.
Исходя из общей логики данных процессов, на сегодняшний день мы должны иметь устойчивую тенденцию развития ЖКХ. В реальности этого не произошло. Анализ хода
реформирования ЖКХ показывает, что слагаемые успеха реформирования не заложены в самой его стратегии. Нестабильность и неопределенность внешней среды, в которой происходит управление развитием муниципальных социально-экономических систем, также не способствовали успеху реформирования [3]. Реализация вышеперечисленных нормативных актов не обеспечила своевременного устранения всех факторов, препятствующих дальнейшему развитию отрасли.
В настоящее время к основным проблемам ЖКХ России на современном этапе его реформирования можно отнести:
- высокую монополизированность рынков жилищно-коммунальных услуг;
- низкую эффективность эксплуатации инженерных систем ЖКХ, в том числе большой объем потерь ресурсов и энергии, высокое удельное энергопотребление, низкую производительность труда персонала;
- недостаточный уровень профилактического технического обслуживания, текущего и капитального ремонтов, обновления основных фондов;
- недостаточность собственных и бюджетных ресурсов для капитальных вложений в реконструкцию систем и улучшение качества жилищно-коммунальных услуг;
- неприемлемость устанавливаемых тарифов на жилищно-коммунальные услуги для большинства потребителей.
Существовавшая ранее затратная модель хозяйствования в ЖКХ, ориентированная не на потребителей жилищно-коммунальных услуг, а на производство максимального объема услуг при полной монополизации рынка, до сих пор не преодолена. Отсюда низкое качество жилищно-коммунальных услуг, постоянный рост тарифов, отсутствие объективного учета объемов потребления услуг, высокие потери ресурсов и энергии, прогрессирующий износ объектов коммунальной инфраструктуры. Все это ложится бременем высоких расходов на потребителей.
Приведем некоторые данные о состоянии ЖКХ России (по данным Минрегиона России).
Анализ индикаторов оперативного мониторинга преобразований в сфере управления жильем в регионах Российской Федерации показывает, что по состоянию на 1 июля 2008 г. доля МКД, в которых собственники помещений выбрали и реализуют способ управления данными домами, составила в среднем по России 58,3 %. Следует отметить, что при выборе способа управления отдается предпочтение управляющим организациям. Доля МКД, из-
бравших управляющие организации, составила 29,5 %, избравших способ управления товариществами собственников жилья, жилищными или иными специализированными потребительскими кооперативами, составила 3,9 %.
При этом более половины жилищного фонда находится в технически неисправном состоянии. Средний износ домов превышает 50 %. Объем ветхого и аварийного жилищного фонда в целом по Российской Федерации по итогам 2007 г. составлял 99,1 млн кв. метров или 3,2 %. С учетом реализации Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее - Федеральный закон) должно быть обеспечено значительные снижение данных показателей.
Оснащенность МКД домовыми приборами учета остается низкой, в среднем по городам России она составляет не более 8-10 % по водоснабжению и 4-5 % по теплоснабжению.
Негативные тенденции сохраняются и в коммунальном хозяйстве. Вследствие недостаточных объемов капитального ремонта и реконструкции инженерных объектов ЖКХ остается высоким износ объектов коммунальной инфраструктуры - в среднем 65-70 %. Остаются высокими потери ресурсов и энергии в инженерных сетях: потери воды при ее транспортировке по сетям водопровода составляют более 25 %, потери тепла из-за несовершенства изоляции и способов прокладки трубопроводов составляют более 30 %.
Несбалансированность решений на региональном уровне и на местах приводит к потере доходов отрасли. С учетом установленных в регионах стандартов оплаты жилого помещения и коммунальных услуг и фактического исполнения бюджетов в среднем за месяц по России объем недофинансирования организаций ЖКХ составляет 5407,5 млн рублей. Принимая во внимание фактическую оплату населением, отрасль ежемесячно недополучает в среднем за месяц по России 12,9 млрд рублей. Показатель собираемости платежей граждан составляет 85,0 %. Стоимость жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья в месяц по экономически обоснованным тарифам в среднем по России за тот же период по данным Росстата, оперативным данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, составляла 68,1 рублей. При этом утвержденный на 2008 г. федеральный стандарт составлял 52,0 рубля.
Рассмотрим более детально вопросы проведения преобразований в жилищном хозяй-
стве. Реализация программ создания товариществ собственников жилья (далее - ТСЖ) получила развитие только в крупных городах. Инициаторами их создания, как правило, выступили муниципалитеты, негосударственные организации и объединения домовладельцев. Подтверждением этому свидетельствуют достаточно низкие темпы создания и формирования товариществ в существующем жилищном фонде. Поскольку создание ТСЖ является одним из основных условий получения софи-нансирования из Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, в течение 2008 г. ситуация несколько улучшилась. Наилучшие результаты по созданию ТСЖ наблюдаются в регионах, где присутствуют экономические стимулы для их создания и органы местного самоуправления оказывают в этом содействие.
Создание в 2007 г. Государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» заложило значительную финансовую основу для проведения преобразований в ЖКХ. Предусмотрено софинансирование данным Фондом капитального ремонта МКД и переселения граждан из аварийного жилья в сумме 240 млрд рублей. Только за 2008 г. - первый год функционирования Фонда, в 78 субъектах Федерации профинансированы региональные программы капитального ремонта на общую сумму 35,7 млрд рублей, на переселение из аварийного жилья - 9,98 млрд рублей, также привлечено средств региональных, местных бюджетов и населения в общей сумме 27,7 млрд рублей. Также дополнительно на переселение из аварийного жилья в 2008 г. 22 регионам было выделено 8,7 млрд рублей. Капитально отремонтировано 115,36 млн кв. метров жилья. Переселено из аварийного жилья 33,7 тыс. жителей.
По нашему мнению, основными причинами ситуации, сложившейся в ЖКХ России, являются:
1. Демонополизация коммунального хозяйства носит декларативный характер. Естественные локальные монополисты, оказывающие услуги водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, остались доминировать на рынке, несмотря на акционирование или передачу в концессию основных средств.
2. Не в полной мере решены вопросы реформирования управления жилищным фондом.
Фактически не сформирован рынок услуг по управлению МКД. На смену одним локальным монополистам в жилищной сфере при-
шли другие. В большинстве городов Российской Федерации доминируют несколько крупных управляющих организаций, порой управляющих несколькими сотнями домов каждая. При этом рынок поделен по территориальному признаку. Муниципальные жилищно-эксплуатационные предприятия также зачастую преобразованы в управляющие компании. В результате отсутствуют стимулы к повышению качества и снижению стоимость жилищно-коммунальных услуг.
Не в полной мере исполняются условия управления МКД, установленные Жилищным кодексом Российской Федерации (статьи 135, 161 и др.). Как показывает анализ, не менее чем в 90 % МКД управляющие организации (ТСЖ и управляющие компании) фактически ими не управляют, а оказывают услуги по управлению общим имуществом, его содержанию и текущему ремонту. Коммунальные организации, как правило, по-прежнему сохраняют прямые договорные отношения с жильцами МКД. Попытки перейти к управлению МКД в целом из-за недостаточной собираемости платежей с потребителей чаще всего ведут к несостоятельности управляющих компаний.
3. Ограниченность внебюджетного финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса:
- кризис в строительной отрасли ведет к резкому сокращению поступления платы за подключение, при этом длительный строительный цикл при строительстве инженерных коммуникаций и кризис в банковском секторе не позволяют привлечь заемные средства;
- надбавки к тарифам не устанавливаются или устанавливаются в недостаточном размере.
В результате продолжается старение основных фондов отрасли, что ведет к росту аварийности и непроизводительных затрат.
4. Остается низкой оснащенность приборами учета. В результате, отсутствуют стимулы к сокращению потерь и сохраняется затратный характер отрасли.
Предусмотренное Федеральным законом как условие для получения федерального финансирования создание ТСЖ не менее чем в 20 % МКД к 2012 г. не может привести к значительному повышению эффективности управления МКД, поскольку ТСЖ ими не управляют.
Считаем, что акционирование и приватизация коммунальных предприятий (до 80 % от общего их числа к 2012 г. по условиям Федерального закона) также сами по себе недостаточны для создания предпосылок к формированию эффективной модели хозяйствования,
поскольку сохраняется полностью монополизированный рынок при отсутствии приборов учета потребления услуг, т. е. отсутствуют стимулы к снижению затрат предприятий и повышению качества услуг.
Федеральным законом предусмотрены разработка и реализация адресных программ или подпрограмм по поэтапному переходу на отпуск ресурсов (тепловой энергии, горячей и холодной воды, электрической энергии, газа) потребителям в соответствии с показаниями коллективных (общедомовых) приборов учета потребления таких ресурсов. Однако за счет средств Фонда данные расходы могут софи-нансироваться только в рамках адресных программ капитального ремонта. Поскольку средняя стоимость оснащения одного МКД домовыми приборами учета по состоянию на 1 квартал 2009 г. составляет не менее 250-300 тыс. рублей, необходимо разработать новые механизмы финансирования установки приборов учета.
Сегодняшнее положение дел в жилищнокоммунальной сфере городов России определяет необходимость коренного реформирования и глубоких преобразований ЖКХ. Необходима глубокая проработка стратегии реформирования ЖКХ с учетом особенностей и специфики социально-экономической ситуации в каждом поселении.
При этом определенный интерес представляет опыт бывших стран «социалистического лагеря», в которых преобразования 1990-х гг. привели к формированию рыночных отношений в ЖКХ [5]. В Восточной Германии жилищного фонда, похожего на российский, было очень много. Это панельные жилые дома с такой же низкой теплостойкостью, устаревшими системами водоснабжения, без приборов учета. Структура и принципы функционирования ЖКХ в бывшей ГДР очень напоминали ту модель ЖКХ, которая использовалась в этот же период в Советском Союзе, что обусловливает ценность для России опыта реформирования ЖКХ в Германии.
После объединения Германии предприятия ЖКХ были реорганизованы, из бывших жилищных агентств были созданы городские жилищные предприятия как дочерние предприятия городов и общин. Жилищные кооперативы преобразовывались в кооперативы, зарегистрированные в судах, которые ведут торговый регистр, и становились, таким образом, юридически правоспособными и самостоятельными. Это сопровождалось повышением ответственности жилищных предприятий за оплату всех коммунальных услуг и отменой го-
сударственных субсидий на это. Следовательно, как для предприятий ЖКХ, так и для жильцов особенно остро встала проблема экономии энергоресурсов. По всей Германии были образованы союзы жилищных кооперативов и союзы жилищных предприятий как представители интересов предприятий ЖКХ. Дальнейшее существование всех предприятий было обеспечено тем, что возникли первые банки содействия развитию ЖКХ, с помощью которых предприятия начали проводить реконструкцию квартир, где продолжали жить квартиросъемщики. Предоставлялись ссуды и субсидии на реконструкцию жилья и установку приборов учета.
Проведенные энергосберегающие мероприятия (установка в зданиях тепловых пунктов, установка термостатов, утепление зданий, включая окна), установка в обязательном порядке приборов учета и регулирования принесли квартиросъемщикам экономию. В результате платежи квартиросъемщиков снизились в среднем в 2 раза.
В целом можно сказать, что жилищный сектор в России в настоящее время достаточно слабо использует традиционные для других стран разнообразные возможности по удовлетворению жилищных нужд своих граждан, а также многочисленные формы управления и эксплуатации МКД. Опыт стран с развитыми рыночными отношениями показывает, что устойчивое функционирование ЖКХ зависит от влияния государства и общества на деятельность ресурсных монополистов, равно как от эффективности государственных и муниципальных программ жилищного и городского развития и полноценности конкурентной среды. В этих странах государство устанавливает долгосрочные «правила игры» для бизнеса в отрасли ЖКХ, чтобы сформировалась корпоративная заинтересованность общества, всех уровней власти и бизнеса в социально-экономическом развитии ЖКХ.
Считаем, что при проведении дальнейшего реформирования ЖКХ в условиях финансового кризиса необходимо ориентироваться прежде всего на мобилизацию имеющихся ресурсов и привлечение частных инвестиций.
Учитывая вышеизложенное, наиболее приоритетными направлениями на современном этапе реформирования ЖКХ, с учетом рекомендаций [1; 4], могут стать:
1. Ориентация на многообразие форм управления в ЖКХ, в том числе:
- обеспечение реальной демонополизации в жилищной сфере, формирование благоприятных условий для создания ТСЖ, ком-
пенсация части расходов на создание ТСЖ, оказание методической и юридической помощи при их создании и деятельности;
- завершение перехода на управление МКД управляющими организациями: переход на расчеты жильцов за все потребляемые коммунальные услуги с коммунальными организациями через управляющие организации, установление оптовых скидок для управляющих организаций, передача им функций абонентского обслуживания жильцов с исключением данных затрат из тарифов коммунальных организаций.
2. Нормативный подход к проведению ресурсо- и энергосберегающей политики, разработка и внедрение новых механизмов финансирования установки приборов учета, привлечение инвесторов в сферу ресурсоэнергос-бережения.
3. Внедрение новых форм и методов привлечения в отрасль частных инвестиций: создание инвестиционных фондов, предоставление гарантий по кредитам, поддержка малого бизнеса в ЖКХ.
4. Активное привлечение общественности к проводимым преобразованиям, в том числе через систему органов территориального общественного самоуправления.
При этом механизм стратегического управления развитием ЖКХ должен иметь индикативный характер и основываться на соответствующих методам стратегического управления, правовых и экономических рычагах. Опыт развитых стран показывает, что возможностей влияния на выполнение индикативных планов (законодательных, административных, финансовых, кадровых и др.) у государства и органов местного самоуправления достаточно.
Использование программно-целевого метода позволяет сконцентрировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики, обеспечить прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, определить наиболее эффективные пути достижения результатов. При этом, как отмечают некоторые авторы [2], в рамках индикативного плана должны быть определены основные направления инвестиционной активности, указаны источники и объемы привлекаемых ресурсов, даны ориентиры развития на ближайшую и отдаленную перспективу.
Федеральные, региональные и муниципальные целевые программы развития ЖКХ могут стать важным инструментом программно-целевого управления, позволяющим в рамках программно-целевого метода сконцентри-
ровать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем в жилищно-коммунальном комплексе, обеспечить прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, выбрать наиболее эффективные пути достижения результатов. В настоящее время в большинстве субъектов Федерации разработаны и реализуются различные программы реформирования ЖКХ.
Практическая целесообразность программно-целевого подхода к реализации реформы ЖКХ диктует необходимость определения в первую очередь роли и места органов власти в этой цепочке с тем, чтобы обеспечить эффективность управления отраслью в рыночных условиях. С 1 января 2009 г. вступила в силу статья 179 «Долгосрочные целевые программы» Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающая новый порядок принятия и условия финансирования долгосрочных целевых программ. Согласно данному порядку с 1 января 2009 г. утверждение долгосрочных целевых программ отнесено к компетенции местных администраций муниципальных образований. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации для осуществления мониторинга и контроля за процессом реализации долгосрочных целевых программ обязательно проведение ежегодной оценки эффективности их реализации.
Новый порядок принятия и реализации долгосрочных целевых программ значительно расширяет полномочия исполнительных органов местного самоуправления в вопросах применения программно-целевых методов управления, а также, что особенно важно в условиях финансового кризиса:
- повышается оперативность разработки и принятия программ;
- снижается политизированность данных процессов;
- устанавливает механизм контроля за результатами проводимых в рамках программ преобразований.
Следует отметить, что в связи с реализацией Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления напрямую связана с экономической и социальной эффективностью реализации долгосрочных целевых программ.
Главными участниками экономических отношений в ЖКХ должны стать жилищно-ком-
мунальные организации и непосредственные потребители предоставляемых ими услуг. Это будет способствовать самоорганизации граждан в жилищной сфере. В итоге это позволит усилить контроль и повысить качество жилищно-коммунального обслуживания населения.
1. Баженов С.И. Управление эффективностью институциональных преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве // Экономика региона. - 2007. - № 4. - С. 236-243.
2. Белкин В.Д., Стороженко В.П. Индикативное планирование и наращивание инвестиций - необходимые предпосылки повышения
темпов роста // Экономическая наука современной России. - 2002. - № 4. - С. 30-33.
3. Королева Е.Н. Стратегическое управление развитием муниципальных социальноэкономических систем в условиях глобализации: теоретико-методологические аспекты. -М.: ВГНА Минфина России, 2006. - 288 с.
4. Руководство по вопросам жилищных кондоминиумов в странах с переходной экономикой / Европейская экономическая комиссия ООН. - М., 2003.
5. Ясин Е. Политическая экономия реформы ЖКХ // Экономическая политика. - 2006. -№ 2.- С. 95-119.
