CC BY
162
Качкаев П.Р.
заместитель председателя Комитета Государственной Думы Российской Федерации по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству, Россия, г. Уфа
4 УДК 332.871.1
РОЛЬ СОБСТВЕННИКОВ ЖИЛЬЯ В УПРАВЛЕНИИ МКД ROLE OF HOMEOwNERS IN THE MANAGEMENT
of apartment houses
Отрасль ЖКХ является в нашей стране одной из самых непростых в разрезе тех взаимоотношений, которые возникают между участниками рынка предоставляемых услуг в сфере ЖКХ. Каждый гражданин, так или иначе, независимо от того, на какой жилплощади - в частном доме, многоквартирном доме, в коммунальной или служебной квартире - он проживает, рано или поздно сталкивается с жилищно-коммунальным хозяйством. Отрасль оказывает порядка 20 услуг, начиная со сбора и вывоза мусора, благоустройства, содержания в надлежащем состоянии дома и заканчивая предоставлением ритуальных услуг, что также относится к сфере ЖКХ.
В отрасли на сегодня сложилась следующая ситуация.
Годовой оборот сферы ЖКХ составляет порядка 4 трл. рублей в год (6,9 % ВВП), платежи населения - более 1,5 трл. руб., уровень собираемости -93,6 %, безнадежная задолженность - примерно 2 %, 80 % МКД находятся под управлением управляющих компаний, 9,6 % - ТСЖ, открыто около 49 млн. лицевых счетов, в сфере ЖКХ осуществляют свою деятельность около 60 тыс. предприятий коммунального комплекса, 2,2 млн. МКД составляют более 2,3 млрд. квадратных метров жилья, которыми управляют более 22 тысяч управляющих компаний.
За 6 лет тарифы в сфере ЖКХ выросли в среднем в 2,5 раза, и сегодня расходы на жилищно-коммунальные услуги составляют более 10 % от совокупного дохода семьи (больше только в Польше, Словакии, Чехии).
Исходя из анализа сложившейся ситуации к основным проблемам отрасли можно отнести следующие.
1) недобросовестность управляющих компаний - по данным ВЦИОМ более 50 % собственников недовольны обслуживанием жилья, только за 2013 год было получено около 165 тыс. обращений граждан, что составило примерно 62 тыс. нарушений, зафиксированных жилищными инспекциями субъектов РФ;
2) низкое качество предоставляемых коммунальных услуг;
3) неудовлетворительное состояние коммунальной инфраструктуры - требуется замена 42 % сетей (232 тыс. км из общего количества в 548 тыс. км),
40-45 % жителей фиксируют перебои с подачей воды, электроэнергии - 28 % граждан, недостаточность теплоснабжения - в среднем 11 % населения;
4) высокая доля жилищно-коммунальных услуг в расходах семьи;
5) плохое состояние жилого фонда - требуется капитальный ремонт около 40 % МКД.
Именно из-за этой сложности, многогранности и объемности услуг, а также огромного количества производителей и потребителей этих услуг отрасль привлекает так много внимания и постоянно подвергается критике.
Первые изменения в отрасли начались с принятием 4 июля 1991 года ФЗ №№1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», который определил основные принципы бесплатной передачи жилых помещений в собственность граждан и принципы обслуживания и ремонта жилых помещений и инженерного оборудования, мест общего пользования и придомовой территории (ст. 24). Причем расходы на эти нужды уже тогда несли собственники «соразмерно занимаемой ими площади в этом доме». Действие данного закона затем продлевалось еще три раза и на сегодняшний день оно ограничено 1 марта 2016 года. Бесплатная приватизация осуществляется уже 23 года - за это время приватизировано порядка 80 % жилого фонда.
В дальнейшем на различных уровнях государственной власти принималось достаточное количество нормативно-правовых актов и законов, которые были направлены на совершенствование жилищных отношений, но все они носили узкоспециализированный характер и не решали проблему в целом.
Первым документом, который, на мой взгляд, свел разрозненные документы, касающиеся жилищных отношений и взаимодействия между различными уровнями власти (федеральной, региональной, муниципальной) и собственниками жилья к единому знаменателю, стал Жилищный кодекс Российской Федерации, который был принят 29 декабря 2004 года и вступил в действие 1 марта 2005 года. ЖК РФ определил основные принципы и положения жилищного законодательства, которые вытекают из Конституции Российской Федерации.
В Жилищном кодексе РФ определены права и обязанности участников взаимоотношений сферы ЖКХ - органов государственной власти, местного самоуправления, собственников жилья; классифицируется жилой фонд (социальный наем, служебное жилье и т. д.); определены формы управления жилым фондом (ТСЖ, жилищный кооператив, управляющие компании и др.); определены обязанности по содержанию общего имущества в МКД и многое другое, имеющее отношение к жилищной сфере.
Основной принцип жилищного законодательства основывается на необходимости органами государственной власти и органами местного самоуправления обеспечения граждан в реализации их права на жилище, его безопасности, равенстве всех участников жилищных отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, обеспечению сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.
Жилищные права могут быть ограничены на основании федеральных законов и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Говоря о позитивных и негативных моментах Жилищного кодекса РФ, можно сказать однозначно, что с введением его в действие появились основные правила игры в жилищной сфере, которые иногда меняются, так же как и меняется наш мир. Работа над совершенствованием Жилищного кодекса РФ ведется постоянно, неизменно одно - основное действующее лицо ЖК РФ - собственник жилья. У собственника жилья с введением ЖК РФ появилось больше прав, но также появились и обязанности по содержанию своего имущества. Основные его постулаты таковы:
1) собственник жилого помещения сам определяет и распоряжается принадлежащим ему жилым помещением;
2) собственник жилого помещения вправе предоставить его во владение, пользование другому гражданину или юридическому лицу;
3) собственник несет бремя содержания данного помещения и общего имущества в МКД;
4) собственник обязан поддерживать данное помещение в надлежащем состоянии, соблюдать права и законные интересы соседей, правила пользования жилым помещением и общим имуществом МКД.
Таким образом, если собственник жилья имеет право распоряжаться своими помещениями по своему усмотрению - продавать, дарить, сдавать в аренду и т. д., то он также обязан содержать их в надлежащем состоянии и содержать общее имущество (крыша, подвал, чердак, коммуникации и т. д.) в надлежащем виде.
Свои права и обязанности собственники реализуют посредством общего собрания собственников
жилья. Общее собрание собственников помещений в МКД является органом управления данного МКД.
Действующим ЖК РФ общему собранию собственников жилья даны практически неограниченные права - общее собрание вправе решать практически все вопросы, относящиеся к управлению, ремонту, содержанию и использованию общего имущества МКД. Общее собрание может принимать решения о создании ТСЖ, может выбирать способ управления МКД - посредством управляющей компании или непосредственное управление, решает вопросы отчуждения, аренды, реконструкции общего имущества и т. д. Общее имущество МКД является общедолевой собственностью, то есть чем больше площадь жилого помещения, тем больше голосов имеет собственник на общем собрании при принятии решения, касающегося управления общим имуществом (ст. 43 ЖК РФ).
Общее собрание утверждает смету содержания, ремонта, благоустройства (если у МКД имеется в собственности земельный участок) и управления МКД. Однако решения общего собрания не могут влиять на изменение стоимости и тарифа на коммунальные услуги (электроэнергию, тепло, воду, газ), так как эти ресурсы регулируются государством и не зависят от решения собственников жилья.
Сегодня Жилищный кодекс РФ предполагает два варианта проведения общего собрания - очная форма (ст. 45 ЖК РФ), когда собственники собираются лично и принимают решение, и заочная форма.
Общее собрание считается правомочным, если в нем приняли участие собственники или представители собственников, обладающие более чем 50 % голосов от общего числа собственников МКД. Решение считается принятым, если за него проголосовало более 50 % от числа присутствующих. По вопросам, относящимся к реконструкции, формированию фонда капитального ремонта, получению кредитов и займов, поручительств, к решению по использованию земельных участков, принятию решений об использовании общего имущества, ответственных за подписание договоров по использованию общего собрания, требуется квалифицированное большинство - 2/3 голосов.
Если на собрании приняли участие менее 50 % собственников, то собрание можно проводить в заочной форме путем передачи в место или по адресу, которые указаны в оформленных в установленном виде (форме) документах, решений собственников по вопросам, поставленным на голосовании, до даты окончания их приема.
Заочное голосование может проводиться при помощи государственной информационной системы - ГИС ЖКХ с подтверждением идентификации собственника.
После проведения собрания оформляется протокол общего собрания, который доводится до собственников, в том числе и тех, которые не участвовали в собрании, и является обязательным для исполнения.
Собственник помещения в МКД, в случае отсутствия на собрании или несогласия с принятым общим собранием решением, вправе обжаловать в суде решение, принятое общим собранием, если таковое решение было принято с нарушением требований Жилищного кодекса РФ. Таким образом обеспечиваются равные права всех собственников жилья МКД, независимо от их доли в общем имуществе.
Уже 23 года граждане Российской Федерации имеют возможность считаться собственниками жилья, но таковыми в полном смысле этого слова все-таки не являются. 10 декабря 2014 года ВЦИОМ представил результаты общероссийского социологического исследования «Осведомленность россиян о реформе ЖКХ». В опросе приняли участие 1 600 граждан из сорока двух регионов России. Исходя из этих данных, уровень информированности граждан о реформе составляет 75 % (+5 %), самая низкая информированность у жителей 18-24 лет, которая составила 63 % опрошенных, но выросла за последние четыре месяца (+11 %). Уровень участия граждан в реформе - 75 % (+9 %), молодежи 18-24 лет - 65 % (+20 %). Такие показатели достигнуты, в основном, в результате проводимых мероприятий по установке индивидуальных приборов учета и пропаганде замены ламп электронакаливания на энергосберегающие. Значительно вырос процент информирования населения об обязательном взносе на капитальный ремонт с 60 до 78 %.
Тем не менее количество граждан, принимающих участие в собраниях ТСЖ и МКД, оставляет желать лучшего и колеблется от 6 до 12 %, что показывает достаточно низкую заинтересованность граждан в решении вопросов, относящихся к содержанию общего имущества МКД, и отражает общий настрой граждан на то, что содержать общее имущество в МКД за нас должно государство.
Реально началом реформы ЖКХ можно считать 2008 год, когда был принят федеральный закон «О Фонде содействия реформированию ЖКХ» и была создана соответствующая госкорпорация. Государством были выделены значительные средства (более 250 млн. руб.) на капитальный ремонт и снос аварийного жилья.
Для стимулирования граждан и возможности повышения активности в Жилищный кодекс РФ были внесены изменения, которые предписывали создание Советов МКД, если не было организовано ТСЖ или ЖСК (ст. 161).
Учитывая, что активность населения достаточно низкая, значительная часть функций по управлению МКД передавалась Совету МКД, в частности:
- обеспечение выполнения решений общего собрания дома, формирование повестки общего собрания (вопросы использования общего имущества МКД, земельного участка, договоров и т. д.);
- вопросы по управлению, содержанию общего имущества, ремонта.
Совет готовит к общему собранию собственников МКД заключения по договорам, контроль за оказанием услуг и выполнением работ, отчеты о проделанной работе.
Из числа членов Совета избирался председатель, который обеспечивал текущую организацию работы Совета и на основании доверенности собственников мог подписывать договоры управления МКД и представлять интересы собственников в надзорных органах и судах. Для получения федеральных средств в субъектах и муниципалитетах должно быть выполнено 13 условий, таких как: создание определенного количества ТСЖ, частных управляющих компаний и передача им в управление МКД, приватизация организаций, работающих в сфере ЖКХ, наличие программ реформирования отрасли, сноса аварийного жилья и другие, 5 %-ная оплата жителями работ по капитальному ремонту. Все эти факторы способствовали началу поэтапного реформирования системы ЖКХ.
В регионах страны стали появляться ТСЖ, в управление МКД пришли частные управляющие компании и началась демонополизация обслуживания жилого фонда. Стоит признать, что были и проявления формализма, но тем не менее было сделано главное -население стало интересоваться качеством проводимого капитального ремонта, качеством предоставляемых услуг, работой управляющих компаний и организаций, предоставляющих коммунальные услуги.
Во многих регионах без визирования председателя Совета МКД не оплачивались работы по капитальному ремонту. Население почувствовало себя собственниками своего недвижимого имущества.
Но именно тогда стало понятно, что по причине сложности Жилищного кодекса РФ, непрозрачности сферы ЖКХ, отсутствия достаточной правовой грамотности у населения значительное количество претензий и вопросов предъявляются не по существу. Для устранения этого пробела партией «Единая Россия» был запущен проект «Управдом», основными задачами которого были определены следующие:
- ликвидация правовой безграмотности председателей Советов МКД, управляющих домами, повышение их квалификации;
- проведение мониторинга и анализа существующего положения дел в сфере ЖКХ;
- анализ и предложения по совершенствованию существующей нормативно-правовой базы отрасли.
В настоящее время проект работает практически во всех субъектах Российской Федерации.
Одновременно продолжилось совершенствование нормативно-правовой базы сферы ЖКХ. Президентом РФ, Правительством РФ в последнее время уделяется много внимания вопросам ЖКХ и особен-
но повышению роли и активности граждан в вопросах управления, содержания МКД, наведения порядка в сфере предоставления коммунальных услуг, обеспечения «прозрачности» отрасли.
Достаточно сказать, что одним из первых Указов В.В. Путина при вступлении в должность Президента РФ в мае 2012 года был Указ № 600 «О мерах по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг», который определил основные направления развития жилищного и коммунального хозяйства нашей страны.
В дальнейшем прошло большое количество совещаний с участием Президента РФ, в частности, в ноябре 2012 года, посвященное проблемам капитального ремонта общей собственности МКД, тогда же была утверждена госпрограмма обеспечения доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации со сроком реализации до 2020 года, в мае 2013 года состоялось заседание Госсовета по вопросам ЖКХ, на котором обсуждались вопросы повышения качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, повышения качества управления МКД и профессионализма управляющих компаний при обслуживании МКД. В июне 2014 года в г. Челябинске прошел Форум «ЖКХ - новое качество», на котором были рассмотрены наиболее насущные проблемы ЖКХ и намечены пути их решения, в частности, были подняты вопросы, касающиеся взаимоотношений собственников жилья и деятельности управляющих компаний, вопросы повышения качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, а именно: рассматривались аспекты повышения ответственности участников рынка ЖКХ, проблемы проведения общих собраний собственников жилья, поднимались вопросы о необходимости ужесточения ответственности недобросовестных собственников жилья (неплательщиков), вопросы ограничения роста платежей за коммунальные услуги и социальная поддержка отдельных категорий граждан (например, малоимущих).
Именно в этом направлении осуществляет свою деятельность Государственная Дума РФ и Правительство Российской Федерации, внося последние изменения в отраслевое законодательство, которые направлены, в основе своей, на повышение роли собственников жилья и наведение порядка в деятельности по содержанию и управлению МКД.
Так, в конце 2014 года был принят закон о лицензировании управляющих компаний, который с 1 мая 2015 года запрещает деятельность управляющих компаний, если таковыми не получена лицензия на осуществление своей деятельности. Собственники жилья и общественные организации, осуществляющие свою деятельность в сфере ЖКХ, входят в состав лицензионной комиссии, могут наложить «вето» на лишение лицензии, если они не согласны с таким реше-
нием комиссии, отказаться от обслуживания управляющей компании, если ее деятельность не устраивает граждан.
В 2014 году был принят закон о федеральной государственной единой информационной системе ЖКХ, которая стартует в 2016 году. ГИС ЖКХ будет обеспечивать сбор, обработку, хранение и предоставление информации о жилищном фонде РФ (в разрезе МКД), об оказании коммунальных услуг (стоимость, перечень), по состоянию предприятий коммунального комплекса и инженерных сетей, о размере платы за жилое помещение и коммунальные услуги, о задолженностях граждан. Также к функциям ГИС ЖКХ будет отнесено формирование платежных документов по каждому лицевому счету, создание для каждой квартиры и лицевого счета личного кабинета и электронной подписи собственника. Упрощается процедура проведения общих собраний собственников МКД - станет возможным принять в нем участие посредством Интернета из личного кабинета на портале ГИС ЖКХ. Информация будет вводиться одноразово восемью федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, управляющими компаниями, ре-сурсоснабжающими организациями и т. д.
Также в 2014 году были внесены изменения в ст. 20 Жилищного кодекса РФ о повышения роли общественных организаций при осуществлении контроля в сфере ЖКХ. Статья 20 Жилищного кодекса Российской Федерации дополнена пунктами о полномочиях общественных организаций при осуществлении общественного жилищного контроля.
В рамках модернизации сферы ЖКХ был принят закон о долгосрочном тарифном регулировании коммунальных услуг, закон об установлении предельных индексов роста коммунальных услуг и совокупного платежа граждан за коммунальные услуги. Так, в настоящее время Федеральная служба по тарифам устанавливает по каждому региону предельные индексы роста стоимости коммунальных услуг на 3-5 лет, глава региона может устанавливать предельные индексы роста стоимости коммунальных услуг в полтора раза и по каждому муниципалитету, в случае превышения допустимых пределов индексов роста коммунальных услуг отклонения компенсируются.
В настоящее время в Государственной Думе РФ находится на рассмотрении законопроект о повышении платежной дисциплины, который был внесен ввиду необходимости разрешения проблемы неплатежей за предоставляемые коммунальные услуги, а именно образовавшейся задолженности населения перед ре-сурсоснабжающими организациями порядка 600 млрд. рублей. Начиная с четвертого месяца пени за просроченный платеж за ЖКУ увеличиваются до 1/170 став-
ки рефинансирования. Законопроект предусматривает также наложение штрафных санкций за предоставление некачественных коммунальных услуг и ошибки в расчетах - в пользу граждан, возможность проведения общих собраний в очно-заочной форме, вводится понятие «жилищная услуга».
Таким образом, можно с уверенностью констатировать, что модернизация сферы ЖКХ осуществляется поэтапно в направлении осознания каждым гражданином не только своих прав, но и обязанностей по содержанию всего имущества, находящегося у него в собственности.
Родина Е.А.
председатель Комитета Государственного Собрания - Курултая РБ по жилищной политике и инфраструктурному развитию, Россия, г. Уфа
УДК 346.7
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОЦЕССОВ РЕФОРМИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ЖКХ
LEGISLATIVE REGULATION REFORM PROCESSES IN THE HOUSING SECTOR
Жилье для человечества, вне зависимости от исторического промежутка времени, было и является основой существования, и в этом аспекте государственную роль в организации условий, обеспечивающих гражданам качественное проживание в жилище, вне всякого сомнения, невозможно переоценить.
Реформирование в сфере ЖКХ в нашей стране включает все изменения в вопросах прав и обязанностей субъектов жилищных правоотношений, порядок предоставления и пределы пользования жилыми помещениями, способы управления многоквартирными домами, затрагивает вопросы регистрационного учета граждан по месту жительства, приватизации жилых помещений и др.
Реформа ЖКХ основана на нормах Конституции РФ. В соответствии с частью 1 статьи 40 Конституции Российской Федерации и частью первой статьи 46 Конституции Республики Башкортостан каждый имеет право на жилище.
Указанные конституционные гарантии реализуются через создание условий, обеспечивающих достойную жизнь каждого (часть 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации, часть первая статьи 11 Конституции Республики Башкортостан), и применительно к жилищным правоотношениям в части оказания жилищно-коммунальных услуг выражаются в качественном предоставлении услуги.
Конституционный статус указанных прав граждан предопределяет высокую значимость их правовой реализации в законодательном аспекте.
Общие положения Конституции РФ о праве на жилище конкретизируются и раскрываются в нормах жилищного и других отраслей законодательства, устанавливающих соответствующий правовой меха-
низм, посредством которого обеспечивается реализация конституционных прав. В соответствии с подпунктом «к» пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые могут регулировать правовые отношения, не урегулированные федеральным законом, но не могут ему противоречить.
Федеральное законодательство в сфере обеспечения защиты прав граждан на предоставление жилищных и коммунальных услуг базируется на Конституции Российской Федерации и состоит из Жилищного кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей» и других нормативных правовых актов, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере.
Ключевым нормативно-правовым актом жилищного законодательства является Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ (далее также ЖК РФ), вступивший в законную силу 1 марта 2005 года.
ЖК РФ определяет основные принципы реализации конституционного права граждан РФ на жилище в новых социально-экономических условиях, устанавливает основные начала правового регулирования жилищных отношений при различных видах использования недвижимости в жилищной сфере. На федеральном уровне жилищные отношения регулируются
