CC BY
58
Реформирование отношений собственности на землю
(опыт Саратовской области)
Н.В. Владимиров
Министр земельной политики Саратовской области
В России в течение десяти лет проводились реформы, однако главный вопрос -вопрос о земле - не был решен, несмотря на то, что статьи 9 и 36 Конституции Российской Федерации предусматривают частную собственность на землю, а также свободное владение, пользование и распоряжение землей, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 36).
Каждому здравомыслящему человеку понятно, что невозможно создать эффективную экономику, если земля не используется эффективно. Первыми в России путь решения этого вопроса предложили законодатели Саратовской области, приняв в 1997 году закон «О земле».
25 октября 2001 года свершилось событие, которому предшествовала напряженная работа многих организаций, начало которой было положено в Саратовской области: Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал Земельный кодекс Российской Федерации.
Земельный кодекс Российской Федерации вобрал в себя многие основные положения (около 70 статей) закона Саратовской области «О земле». Благодаря принятой по инициативе Саратовской области 9 статье Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в области был решен вопрос об обороте земель сельскохозяйственного назначения: согласно указанной статье до введения в действие Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» продолжали действовать ранее принятые законы субъектов Российской Федерации, регулирующие этот вопрос. (15 субъектов Российской Федерации воспользовались возможностями, предоставленными этой статьей).
При активном участии законодательных органов Саратовской области был принят
Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», концептуально преследующий цель максимального распространения на использование и оборот земель сельскохозяйственного назначения общих правил земельного и гражданского законодательства и определяющий некоторые особенности оборота сельскохозяйственных земель.
Основной задачей указанного Федерального закона является создание условий для перехода земельных участков к эффективно хозяйствующим субъектам и привлечение инвестиций в аграрный сектор России.
Указанным Федеральным законом определены следующие полномочия субъектов Российской Федерации, позволяющие учитывать особенности земельных отношений в регионах:
• установление момента начала приватизации земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности (что позволит учесть степень готовности региона);
• установление максимальной площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, находящихся в собственности одного лица, исходя из исторически сложившихся принципов землепользования (наличия земель, наличия крупных хозяйств);
• приобретение земельных участков у лиц, не обладающих правом иметь в собственности земельные участки сельскохозяйственного назначения;
• преимущественное право покупки земельного участка при его продаже, за исключением продажи с публичных торгов, как мера по предотвращению спекулятивных сделок (хотя действенность этой меры представляется весьма сомнительной).
Указанным Федеральным законом предусмотрено право органов государственной власти субъекта Российской Федерации выделять неиспользуемые приватизиро-
ванные сельскохозяйственные угодья в самостоятельные земельные участки, а также право обращаться в суд с заявлением о признании права собственности на земельный участок. Эта законодательная норма предоставит государству возможность оказывать влияние на соблюдение порядка в сфере земельных отношений с целью эффективного использования земель.
Пятилетний опыт реализации закона Саратовской области «О земле» показал, что нельзя сводить вопрос о земле только к вопросу купли-продажи. Необходимо активно использовать все формы вовлечения земли в гражданский оборот (аренда, залог).
Правительство области проводило серьезную работу по внедрению ипотеки земель сельскохозяйственного назначения, изначально предусмотренной законом области «О земле», но исключенных в 2000 году в связи с введением в действие Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)». 5 апреля 2002 года Государственной Думой в третьем чтении была принята поправка к Федеральному закону «Об ипотеке», внесенная совместно законодателями Саратовской области и Комитетом Государственной Думы по собственности. В принятой Государственной Думой редакции указанного Федерального закона прямой запрет на ипотеку земель, находящихся в го-
сударственной или муниципальной собственности, снимается. Этот вопрос вынесен за рамки закона «Об ипотеке», т. е. предусмотрена возможность регулирования ипотеки государственных и муниципальных земель законом субъекта Российской Федерации (в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации).
В этой же редакции Закона исключен и запрет на ипотеку земель сельскохозяйственного назначения. В статью 62 «Земли, которые могут быть предметом ипотеки» внесена категория земель - «земли сельскохозяйственных угодий», т. е. оговорено, что угодья сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств, а также полевые участки личных подсобных хозяйств могут быть заложены по договору ипотеки.
Очевидно, что цивилизованные рыночные отношения подразумевают создание инфраструктуры по работе с недвижимостью, в частности с землей.
За пять лет реализации закона Саратовской области «О земле» в области сформирована система государственного контроля за оборотом земель (формирование объектов недвижимости, регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, взаимодействие между органами государственной власти и управления), которая считает-
Зарегистрировано прав, ограничений, сделок (всего за 5 лет - 797 тыс.)
ся лучшей в России и позволяет осуществлять полный контроль за оборотом земель.
Важнейшей составляющей инфраструктуры оборота земель является информация, т. к. без достоверной и полной информации, использования современных информационных технологий невозможны выработка, принятие и реализация решений, а также устойчивый подъем экономики каждого региона и всей России в целом. Именно поэтому в Саратовской области уделяется пристальное внимание развитию информационных технологий.
Учитывая специфику земельного рынка, особое значение имеет развитие географических информационных систем. Геоин-формационная система (далее - ГИС) представляет собой привязанную к географическим картам совокупность территориально распределенной информации, банков данных, технологий их ведения и использования, информационно-телекоммуникационных систем и сетей, функционирующих и взаимодействующих на основе единых принципов и по общим правилам, обеспечивающим информационное взаимодействие организаций и граждан, а также удовлетворение их информационных потребностей.
Формированием информационных массивов рынка недвижимости заняты такие структуры, как областная регистрационная палата, единая государственная система органов технической инвентаризации области (далее - областное БТИ), координацией деятельности которых занимается Министерство земельной политики области.
Кроме того, в 1998 году при правительстве Саратовской области создана Комиссия по геоинформационным системам - одна из первых в стране. Главной целью работы этих комиссий является создание единой геоинформационной системы области, объединение руководителей различных структур и ведомств для выработки основных подходов и методов создания ГИС в области.
Известны и признаны в нашей стране работы по ГИС ученых Саратовского государственного университета, достижения специ-алистов-практиков по созданию земельного и градостроительного кадастров городов Саратова и Энгельса. В 1994 году на базе Саратовского государственного универси-
тета было образовано Саратовское региональное отделение ГИС-Ассоциации, т. е. общественная структура, основной целью которой стало объединение специалистов по ГИС, а также распространение знаний по геоинформатике среди различных структур города и области.
Специалистов не требуется убеждать в необходимости создания современных автоматизированных земельно-кадастровых информационных систем для оперативного управления недвижимостью и иных целей. Вместе с тем те, кто работают над этой проблемой, знают, что ее создание сопряжено с решением множества организационных, правовых, технических и других проблем.
В Саратовской области были определены основные направления формирования земельно-кадастровой информационной системы. Территория области была поделена на девять зон, в каждой из которых определены базовые земельные комитеты, которые должны создавать собственные системы и оказывать организационную, техническую, консультационную помощь другим комитетам, входящим в зону обслуживания. Были определены объем закупки необходимых технических средств (геодезического и компьютерного оборудования), средств программного обеспечения, количество специалистов, которое должно пройти обучение для работы по современным технологиям, объем работ по инвентаризации земель, меры по созданию кадастровых бюро и хозрасчетных подразделений и т. п.
Также была установлена очередность проведения земельно-кадастровых работ. На первом этапе приоритет отдавался землям поселений, т. к. сельскохозяйственные земли уже были достаточно хорошо изучены и необходимая информация на бумажных носителях имелась в наличии. В итоге администрациями области и муниципальных образований были разработаны и утверждены программы ведения государственного земельного кадастра области и городов (районов), проведено кадастровое зонирование территории области и поселений. Сегодня мы можем констатировать, что намеченные пути по созданию земельно-кадастровой информационной системы, в первую очередь, в городах и поселках, дали конкретные практические результаты. Кроме того, проведена полная кадастровая
оценка всех земель сельскохозяйственного назначения области.
Во всех сорока районных земельных комитетах области работают кадастровые бюро, земельные комитеты оснащены программно-техническими комплексами и используют в работе современные геодезические приборы, включая электронные тахеометры и спутниковые системы GPS. Данные инвентаризации земель вносятся на магнитные носители.
В области завершены работы по определению и описанию внешних границ области, муниципальных образований и округов, сельскохозяйственных предприятий, выполнены работы по закреплению на местности границы области и муниципальных образований.
На базе земельно-кадастровой ГИС можно создавать другие автоматизированные информационные системы, необходимые как для управления недвижимостью, так и для использования в других отраслях экономики.
С 1999 года в Саратовской области реализуется российско-германский проект «Гермес» и российско-шведский проект (при участии Национальной земельной службы Швеции).
Одной из первых регистрационных палат, созданных в России, стала Саратовская областная регистрационная палата. Она была сформирована до принятия Федерального
закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», поэтому стала образцом для создания регистрационных палат в других субъектах Российской Федерации. В Саратове открыт Поволжский филиал Российского института государственных регистраторов прав. В настоящее время специалисты регистрационной палаты уже работают на будущее: опираясь на свой опыт практической работы, они готовят предложения по изменению федерального законодательства в сфере регулирования оборота недвижимости, в том числе земельных отношений, которые направляют в Государственную Думу, Министерство юстиции Российской Федерации, президиум Совета главных государственных регистраторов, членом которого является А.Н. На-рыков, председатель Саратовской областной регистрационной палаты.
Стремительное развитие рынка недвижимости, вовлечение его новых сегментов в хозяйственный оборот, что благоприятно влияет на экономику региона, требуют своевременного контроля рынка недвижимости со стороны государства, чтобы исключить его криминализацию, защитить права и интересы добросовестного приобретателя.
На территории Саратовской области система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, призванная обеспечить чистоту и прозрач-
Количество регистрационных действий с земельными участками (всего с 1997 по 2002 год - 174010 действий)
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
857
47149
32690
18382
61461
13471
1997
1998
1999
2000
2001
2002 (1 квартал)
ность процессов в сфере недвижимости, сложилась и доказала свою эффективность. В этом, несомненно, определяющая заслуга регистрационной палаты, которая прочно заняла свою нишу в социально-экономической структуре губернии.
В области ежедневно совершается более тысячи регистрационных сделок; гражданам выдано более миллиона документов, удостоверяющих их права на землю, более десяти тысяч юридических лиц получили соответствующие документы. С 1997 по 2002 год совершено более 174 тысяч регистрационных действий с земельными участками, более 61 тысячи из которых проведены в 2001 году. Зарегистрировано 22,8 тысячи сделок с земельными участками (из них около 7 тысяч - в 2001 году).
Зарегистрированы более 12,5 тысяч участков, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения (из них более 4 тысяч - в 2001 году).
Важным этапом формирования инфраструктуры рынка недвижимости стало создание единой системы технической инвентаризации области (ГУП «Саратовское областное бюро технической инвентаризации и оценки недвижимости»).
К моменту создания предприятия материально-техническая база органов БТИ не отвечала современным требованиям, предъявляемым к органам технической инвентаризации. По области насчитывалось 2 единицы компьютерной техники, 3 автомобиля, 4 копировальных аппарата, тесмянные рулетки.
За время работы управление ГУП «Сар-техинвентаризация» и филиалы были оснащены персональными компьютерами, автомобильным транспортом, копировальной техникой, лазерными принтерами и лазерными рулетками, электронными тахеометрами. Во всех филиалах предприятия построены локальные вычислительные сети. Разработано и успешно функционирует программное обеспечение: «Техпаспорт», «Регистратор», «Электронный реестр».
В архиве предприятия находится более 270 тысяч инвентарных дел.
Проведены работы по созданию электронного реестра объектов градостроительной деятельности.
По итогам «сплошного обхода» в
1999-2000 годах выявлено свыше 117 000 неучтенных объектов недвижимости.
В период с 1998 по 2002 год проведено более 130 тысяч плановых инвентаризаций, более 37 тысяч первичных инвентаризаций, более 159 тысяч внеплановых инвентаризаций объектов жилого и нежилого фонда. В настоящее время на территории области в среднем поставлено на государственный технический учет 75 процентов жилого фонда (в электронный реестр занесено 100 процентов), и 53 процента нежилого фонда.
Проведена массовая оценка недвижимого имущества, принадлежащего гражданам на праве собственности, что позволило повысить налогооблагаемую базу.
В Саратовской области созданы система мониторинга земель, в том числе с использованием средств дистанционного зондирования земли (аэросъемки и космосъемки), с целью выявления неиспользуемых земель, выработки мероприятий по повышению эффективности использования земель, а также система мониторинга экономики землепользования.
Кроме этого, в области создана система перераспределения земли в пользу эффективно хозяйствующих субъектов. В
2000-2001 годах было перераспределено 920 тысяч гектаров земли.
Ведется работа по перераспределению земель в пользу эффективных землепользователей в осенне-зимний период. Площадь земель, намеченных к перераспределению, составляет около 1 миллиона 100 тысяч гектаров.
Даже враждебно настроенная по отношению к правительству области газета «МК в Саратове» отмечает: «... 56% сельхозпредприятий рентабельны. На это во многом повлияла политика передачи земель и имущества из неэффективно управляемых хозяйств, скажем так, рачительным хозяевам. То есть тенденция передела собственности на селе из коллективной в частную дает свои положительные плоды ...».1
В Саратовской области осуществляется и купля-продажа земель.
С 1998 по 2001 год органами местного самоуправления проведено 453 аукциона,
1 МК в Саратове. 2002. 1 января. № 10.
продано 1635 участков, 524 из которых предназначены для индивидуального жилищного строительства, 66 - для садоводства и огородничества, 749 - для строительства торговых объектов, объектов быта, 88 - для строительства объектов соцкультбыта, 183 - для сельскохозяйственного использования, 25 - для строительства промышленных объектов.
Всего продано 19,1 тысяча гектаров земель. Общая сумма продажи составила
25,9 миллиона рублей.
В ходе политических дискуссий по земельному вопросу в качестве аргумента против оборота земли приводился довод, о том, что с принятием Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» многие крестьяне перестанут являться собственниками земли. А есть ли необходимость в том, чтобы каждый крестьянин был собственником земли? В России лишь около 7 процентов сельского населения рискнули взять земельные участки для ведения фермерского или личного подсобного хозяйства! Во всем мире не более 10 процентов сельского населения готовы пойти на риск организации собственного дела. Большая часть населения предпочитает гарантированную зарплату наемного рабочего.
Конечно, наличие законодательной базы стимулирует крестьян начать собственное
дело. Примером тому служит Саратовская область. Так, площадь крестьянско-фермерских хозяйств России (КФХ) составляет около 13 млн. га, средняя площадь одного крестьянско-фермерского хозяйства - около 52 га. В Саратовской области площадь КФХ составляет 1,6 млн. га (12 процентов от общероссийской), а средняя площадь одного КФХ - 194 га. С 1997 по 2000 год в Саратовской области доля сельскохозяйственных угодий КФХ и личных подсобных хозяйств выросла с 16 процентов до 21. Из земель КФХ области более 900 тыс. га находятся в их собственности, причем каждое крестьянское (фермерское) хозяйство (а их более 350) имеет в собственности более 500 га земли.
Эффективность использования земель, находящихся в частной собственности в КФХ и личных подсобных хозяйствах (ЛПХ) - значительно выше эффективности использования земли сельскохозяйственными предприятиями: КФХ и ЛПХ собирают 65,3 процента валовой продукции сельского хозяйства области, имея только 21 процент сельхозугодий области.
В 2001 году объем валовой продукции сельского хозяйства составил 23,7 млрд. рублей, 8,2 млрд. руб. (34,7 процента от общего объема) из которых приходится на долю сельскохозяйственных предприятий и
Площадь земельных участков для сельскохозяйственного использования, проданных с 1998 по 2001 год (га), и средняя цена продажи
12000
10000
10776
8000
6000
5237,9
4000
3910
2980,4
2000
0 -I--------------------------------------,------------------------------------,------------------------------------,--------------------------------
1998 г (218 п\/б /га) 1999 г (284 п\/б /гя) 9ППП г (270 п\/б /гя) 9ПП1 г (939 п\/б /гя)
15,5 млрд. руб. (65,3 процента от общего объема) - на долю крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств.
Безусловно, одни могут держать личное хозяйство и способны организовать труд других людей, другим этого не дано. Это относится и к нашей области. Далеко не каждый, кто взялся наладить фермерское хозяйство, оказался к этому способным. Так, в 2002 году по сравнению с 1997 годом количество фермеров уменьшилось с 11 до 8 тысяч, но при этом средняя площадь КФХ за тот же период времени выросла с 75 гектаров до 156.
Приведу некоторые статистические данные.
Земельный фонд Саратовской области составляет более 10,1 млн. га. Из них:
• в собственности граждан находится
5,9 млн. га (из них в собственности КФХ -более 0,9 млн. га);
• в собственности юридических лиц -0,6 млн. га;
• в государственной и муниципальной собственности - более 3,6 млн. га.
Земли сельскохозяйственного назначения занимают более 84 процентов земельного фонда области (8,5 млн. га).
В результате приватизации сельскохозяйственных предприятий в области земельные доли получили 326 тысяч человек.
Около 63 тысяч собственников земельных долей распорядились ими - около 900 тысяч га выделено в натуре и передано в крестьянские (фермерские) хозяйства Распоряжение земельными долями производилось в порядке, определенном статьей 56 закона Саратовской области «О земле»:
«... Собственник земельной доли без согласия других участников долевой собственности вправе: передать земельную долю по наследству; использовать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства; продать земельную долю; подарить земельную долю; обменять земельную долю на имущественный пай или земельную долю в другом хозяйстве;
передать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) в аренду кре-
стьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным организациям, физическим лицам для ведения личного подсобного хозяйства;
передать земельную долю на условиях договора ренты и пожизненного содержания;
внести земельную долю или право пользования этой долей в уставной капитал или паевой фонд сельскохозяйственной организации.
Участники общей совместной и долевой собственности на землю могут передавать земельные доли хозяйственному обществу, товариществу, производственному кооперативу в аренду, в бессрочное пользование, а также в срочное пользование на срок, определяемый по соглашению сторон».
По состоянию на 1.01.2002 в области имеется 263 тыс. земельных долей общей площадью 4587 тыс. га.; 250 тыс. собственников земельных долей общей площадью 4153 тыс. га выданы документы на право владения ими; общая площадь невостребованных земельных долей составляет более 500 тыс. га.
В области имеются 63 предприятия-инвестора. Инвестиционные программы осуществляются в 96 хозяйствах области общей площадью более 430 тыс. га.
Реализация целевых программ «Сахар», «Подсолнечник», «Овцеводство» позволит дать дополнительные доходы более чем 100 тысячам собственников земельных долей.
Примерами эффективно хозяйствующих субъектов могут служить фермерское хозяйство «Деметра» (Новобурасский район), фермерские хозяйства Лысогорского района, в которых развитие сельскохозяйственного производства также стимулируется значительным упрощением системы налогообложения производителя.
В качестве эксперимента в районе в 1998 году был введен единый налог. В результате к 2001 году произошло увеличение сельскохозяйственной валовой продукции по всем категориям хозяйств на 73 процента (в сопоставимых ценах) по сравнению с 1998 годом; валовой продукции КФХ района (в сопоставимых ценах) в 2,3 раза; налоговых поступлений - более чем в 3 раза; недоимки в расчете на 1 га снизились до 3,8 руб. при среднеобластном показателе более 8 руб./га.
