CC BY
133
7. Дьяченко В. П. История финансов СССР (1917-1950 гг.) / В. П. Дьяченко. - М. : Наука, 1978. - 493 с.
8. История Министерства финансов России : в 4 т. — М. : ИНФРА-М, 2002. — Т. IV. — 528 с.
9. Лавров А. Экономика и политика российского бюджетного федерализма (27 ноября 1998 г.) / А. Лавров, В. Христенко [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www. minfin.ru. — Загл. с экрана.
10. Марискин О. И. Государево тягло. Налогообложение крестьянства России во второй половине XIX — первой трети XX века (по материалам Среднего Поволжья) / О. И. Марискин. — Саранск : Изд-во Мордов. ун-та, 2004. — 240 с.
11. Министерство финансов Республики Мордовия : история и современность. — Саранск :
Мордов. кн. изд-во, 2002. — 212 с.
12. Министерство финансов Республики Мордовия [Электронный ресурс]. — Режим доступа:
http://www.mfrm.moris.ru. — Загл. с экрана.
13. Мирские доходы и расходы крестьян за 1891 год в 50-ти губерниях Европейской России. —
СПб. : Центр, стат. комитет МВД, 1895. — 171 с.
14. Мирские доходы и расходы за 1905 г. по 50 губерниям Европейской России. — СПб. : М-во финансов, 1909. — 402 с.
15. Муниципальный архив Атяшевского района. Материалы 17 сессии Атяшевского районного Совета народных депутатов от 24 января 1997 года. — Ф. 174. — Оп. 1. — Д. 17.
16. Народный комиссариат финансов (1917—1922 гг.). — М. : Фин.-экон. бюро, 1922. — 215 с.
17. Основные направления бюджетной политики Республики Мордовия на 2009 — 2011 годы (утв. Указом Главы Республики Мордовия от 22 июля 2008 г. № 147-У Г) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.mfrm.moris.ru. — Загл. с экрана.
18. Плотников К. Н. Очерки истории бюджета советского государства / К. Н. Плотников. — М. : Госфиниздат, 1954. — 354 с.
19. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 7 января 1928 г. «О порядке самообложения населения» // СУ РСФСР. - 1928. - № 8. - Ст. 73.
20. Постановление от 24 августа 1927 г. ЦИК и СНК СССР «О самообложении населения» // СЗ СССР. - 1927. - № 57. - Ст. 509.
21. Ровинский Н. Н. Государственный бюджет СССР / Н. Н. Ровинский. — Л. : Госфиниздат, 1949. — 468 с.
Поступила 28.06.10.
развитие взаимоотношений центра и субъектов федерации в процессе модернизации
российской государственности
а. в. Петухов
В статье рассмотрены особенности российской федеративной системы, выделены основные этапы ее развития, а также специфика и принципы взаимоотношений институтов власти центра и субъектов РФ.
Проблема поиска оптимальных форм взаимодействия частей сложного государственного механизма традиционно выдвигается на первый план в периоды преобразований и модернизации государственности. Анализируя развитие федеративных отношений в РФ, можно сделать вывод, что конституционная модель федерализма не является окончательным вариантом политических отношений между центром и субъекта-
ми. Это позволяет охарактеризовать современное состояние федеративных отношений как этап продолжающегося реформирования в направлении оптимизации механизма взаимодействия органов власти различных уровней.
На отношения центра и субъектов оказывают влияние два процесса — централизация и децентрализация, причем в условиях России они находят свое выражение в
© А. В. Петухов, 2010
ВЕСТНИК Мордовского университета | 2010 | № 3
весьма крайних формах — дезинтеграции и унитаризации. На первом этапе становления постсоветской государственности именно процесс децентрализации играл важную роль. Децентрализацию можно определить как систему разделения государственной власти между публично-правовыми объединениями, с наделением каждой из них собственной компетенцией, в рамках которой нижестоящие объединения свободны от директивного воздействия вышестоящих. Как отмечает Д. В. Доленко, процесс децентрализации для СССР и России был неизбежен и вытекал из сущности начатых в конце 80-х гг. политических реформ, направленных на демократизацию государства. Однако ослабление власти центра, активизация региональных, прежде всего республиканских, политических элит, стремившихся к расширению своей власти, способствовали переходу децентрализации в новое патологическое состояние — дезинтеграциюу свидетельствующее о кризисе российской государственности и представляющее угрозу для его существования [5, с. 232].
Централистские же принципы федерализма предполагают целостность государственного устройства при неделимом суверенитете федерации, верховенство федерального права над правом субъектов федерации, единство экономической и социальной систем государства, единство системы государственных органов власти на всей территории федерации, равноправие субъектов федерации, законодательный, главным образом, конституционный способ разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами и т. д.
Обычно оба эти принципа федерализма сочетаются. Но преобладание децентрали-стских признаков — это предпосылка развития по конфедеративному пути, а перевес централистских ведет к формированию унитарного государственного устройства.
В зависимости от преобладания .того или иного принципа в отношениях между центром и субъектами многими исследователями выделяются два основных этапа развития федеративных отношений. Так, Н. М. Добрынин характеризует первый этап как «деэволюционный федерализм», в целом завершившийся к 2000 г., а второй — как переход к «...федеративной модели интеграционного типа» с весьма жестким централистским содержанием [4, с. 60].
М. В. Глигич-Золотарева считает, что начиная с 1990 г. и по настоящее время четко просматриваются четыре этапа развития федеративных отношений: период с
1990 по 1993 г., так называемый «парад суверенитетов»; период с 1993 по 2000 г. — «парад заключения договоров»; период начальной стабилизации — с 2000 по 2003 г. и период относительной стабилизации — с 2003 г. по настоящее время [2, с. 3 — 7]. Нам кажется возможным провести более детальную периодизацию развития взаимоотношений центра и субъектов РФ.
Первый этап: с начала 1990 по август 1991 г. Процесс законодательного определения и регулирования отношений субъектов с центром в Российской Федерации начал формироваться еще в 1990 г., т. е. до распада СССР. Еще в марте 1990 г. после избрания нового состава Верховного Совета РСФСР его руководство провозгласило необходимость преобразования авторитарной системы государственной власти в демократическую. Средством и одним из важнейших условий таких преобразований был избран федерализм как принцип политико-территориального устройства, обеспечивающий самоопределение и самоуправление народов и территорий в составе России.
С началом периода обретения Россией (в июне 1990 г.) своего суверенитета и борьбой с союзным центром автономные республики и другие виды автономий также выразили стремление обрести большую степень государственной самостоятельности. Именно одностороннее объявление верховенства законов Российской Федерации над союзными законами создало тогда прецедент для аналогичного поведения ее национально-территориальных образований. Не случайно поэтому в связи с намерением кардинально расширить права автономных республик возник постулат об их суверенитете. Затем идея о суверенитете стала реа-лизовываться принятием соответствующих деклараций во всех бывших автономиях. И менее чем за год — с июля 1990 по май
1991 г. — декларации о государственном суверенитете принимают все 16 бывших автономных республик РСФСР.
Таким образом, наряду с позитивными тенденциями к укреплению самостоятельности составных частей России и децентрализацией в разумных пределах функций государственной власти и управления обнаружились и негативные тенденции — стремление к политическому и экономическому обособлению отдельных республик и других субъектов и даже к откровенному сепаратизму, долгое время угрожавшему целостности России.
Второй этап: с августа 1991 по март
1992 г. — этап стихийного изменения политической системы. После августовского путча и последовавшего за ним распада СССР был принят комплекс решений, с помощью которого делалась первая попытка формирования новой государственности. Отправной точкой этого этапа является изданный Президентом 22 августа 1991 г. Указ № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР». Указом вводилась в действие система подчинения исполнительной власти, формировался Новый механизм взаимодействия между федерацией и субъектами, предполагающий назначение главы администрации по согласованию с соответствующим советом с одновременным упразднением исполкомов. Осуществлялся переход исполнительно-распорядительных функций от советов к назначаемым главам администраций, вводился Институт представителей Президента, упразднялись центральные, региональные и местные структуры КПСС [4],
Центробежные тенденции ярко проявлялись в государстве на тот момент. При этом нельзя недооценивать и ту роль, которую сыграли экономические факторы. Я. А. Пляйс указывает, что «...как только ухудшается социально-экономическая ситуация или центральные власти допускают ошибки в национальной политике, центробежные тенденции незамедлительно крепнут и начинают проявляться в самых различных формах» [10, с. 19].
Реакция российских властей на центробежные процессы принимала очертания договорного проекта федерализации, принявшего форму Федеративного договора от 31 марта 1992 г. Подписание данного договора представляло собой одну из первых попыток властных структур российского государства включить механизмы политико-правового регулирования федеративных отношений.
Подписание Федеративного договора явилось в большей степени актом политическим, так как, во-первых, многие правовые положения его довольно запутаны. Во-вторых, как отмечают большинство исследователей, Федеративный договор с...явился неким компромиссом центральных и региональных властей при всех взаимных противоречиях и претензиях» [8, с. 10]. В-третьих, договор, как предполагалось, «...призван был прекратить правовой „беспредел"»: неконтролируемый процесс республикайского законотворчества, во многом противоречащего федеральному законодательству на тот
1 момент» [6, с. 15}. Однако, как нам известно,
даже подписавшие Федеративный договор республики в дальнейшем при принятии своих конституций нарушали многие положения действовавшей тогда Конституции РСФСР. В-четвертых, договор, на наш взгляд, явился также своеобразным компромиссом в борьбе за реальную власть между командой Президента Б. Н. Ельцина в союзе с руководителями национальных образований и Парламентом России. И, наконец, одним из главных факторов, повлиявших на подписание Федеративного договора, явилось стремление преодолеть неприятие национальными и региональными элитами центральных органов государственной власти, т. е. стремление замедлить центробежные тенденции.
Федеративный договор подписали 87 субъектов: все, кроме Татарстана и Чечни, что создало угрозу территориальной целостности России. Они провозгласили себя полностью независимыми государствами, не входящими в состав федерации. Многими республиками кроме Федеративного договора были подписаны договоры, оговаривающие в приложениях дополнительные полномочия. Например, Башкирия закрепила за собой полномочия в сфере внешней торговли, Саха (Якутия) оставляла в своем распоряжении значительную часть доходов от разработки месторождений, находящихся на ее территории, и т. п. [7, с. 162].
Федеративный договор лишь только приостановил нарастание открытого всеобщего конфликта и перевел его на очень короткое время в локальные формы, отражая хрупкий изменчивый баланс сил, а по большому счету вследствие заложенных рядом положений скрытых и явных противоречий Федеративный договор только спровоцировал дальнейшую регионализацию и дезинтеграцию российского государства. Он на региональном уровне признал законность деклараций о государственном суверенитете; закрепил за республиками, его подписавшими, статус государств в составе РФ; передал землю, недра, воды, растительный и животный мир на территории республик в собственность населяющих их народов; наделил их рядом привилегий в сфере регулирования вопросов совместного ведения; объявил их самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений, а также внутрироссийских соглашений. Таким образом, его подписание отчасти стабилизировало политическую систему в стране, но и создало при этом много новых, трудно разрешимых противоречий.
Третий этап: с марта 1992 по декабрь
♦ » II
ВЕСТНИК Мордовского университета | 2010 | № 3
1993 г. — период от подписания Федеративного договора до принятия Конституции РФ. Ослабление централизованного контроля над субъектами не могло не способствовать их дальнейшим стремлениям к обособлению от центра. Это привело к возникновению института муниципальной собственности, углублению инициативной децентрализации на неконтролируемых территориях, неспособности федеральных властей противостоять сепаратистским и кон-фликтогенным процессам на Северном Кавказе, широкой децентрализации системы распределения полномочий.
В период с весны 1992 по декабрь 1993 г. свои новые конституции приняли шесть республик Российской Федерации (Чечня, Якутия, Татарстан, Калмыкия, Тува, Башкортостан). В вышеперечисленных республиках этноэлитам, опираясь на принятые ранее декларации о государственном суверенитете, удается на сессиях Верховных советов республик провести решения о верховенстве своих конституций над российской, закрепив также право данных республик на выход из федерации, а в Якутии, Татарстане, Чечне, Туве, Башкортостане — право самостоятельно определять всю внутреннюю и внешнюю политику.
Многие субъекты федерации отказываются перечислять средства в федеральный бюджет, требуют особого режима налогообложения или дополнительных федеральных субсидий. Предпринимались попытки руководства некоторых субъектов добиться повышения своего статуса через Конституционный суд и даже просто незаконным путем, как это случилось, когда глава администрации Свердловской области заявил об образовании Уральской Республики. И хотя области в отличие от республик не использовали в своем движении за самостоятельность и независимость от центра национальные лозунги, опасность дезинтеграции России была очевидной. Попытка же распространять на республики действие института представителей Президента встретила жесткое сопротивление.
Четвертый этап: с декабря 1993 по февраль 1994 г. — период от принятия Конституции РФ до подписания Договора с Республикой Татарстан. Федеративное устройство в этот момент занимало особое место среди конституционных проблем, ставших предметом противоборства различных политических сил. На смену договорной модели федерации вновь приходит конституционная. Принятие в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации озна-
меновало качественно новый этап в развитии конституционно-правового процесса как в России в целом, так и в ее субъектах.
В тексте Основного закона примерно треть статей посвящена описанию норм российского федерализма. Российская Федерация определяется как демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления; суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию; субъекты РФ — равноправны; государство строится по национально-территориальному и территориальному принципу; создана «палата субъектов» — Совет Федерации и др. Конституцией осуществляется регулирование федеративных отношений путем установления системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирования федеральных органов государственной власти.
Конституция РФ заложила основу политико-правового регулирования федеративных отношений. Одновременно она стала фундаментом для разработки этой проблемы в специальных, сосредоточенных на решении данного комплекса проблем, документах управленческого характера. Их общая черта — нацеленность на конкретизацию той или иной проблемы, поиск практических путей ее решения в системе существующих властных структур и механизмов. В дальнейшем свое юридическое оформление российский федерализм получил в федеральных законах, указах Президента РФ, договорах между органами государственной власти РФ и ее субъектов, законах субъектов федерации, а также нормативных актах и инструкциях федеральных органов власти о деятельности их подразделений в субъектах федерации и некоторых других документах.
Пятый этап: с февраля 1994 по май 2000 г. — период заключения договоров между центром и субъектами РФ. В России складывается конституционно-договорная модель федерализма, когда некоторые субъекты федерации выстраивают свои отношения с центром не только на основе Конституции РФ, но и при помощи заключенных с федеральным центром договоров, зачастую во многом не соответствующих действующей Конституции. Первым подобным документом стал Договор РФ и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной
власти Республики Татарстан». В результате принцип равенства оказался нарушен и российская модель федерации принимает следующую форму: все субъекты равны, но одни субъекты находятся в более привилегированном положении, чем другие. Кроме того, конституции и другие нормативные документы, принимаемые субъектами, во многом не соответствовали федеральным законодательным актам.
На фонче углубляющегося экономического кризиса росло стремление субъектов отдалиться от экономической политики центра. Дезинтеграции способствовала также борьба за собственность и право распоряжаться ресурсами. В частности, предметом самого активного торга между центром и субъектами являются вопросы собственности на производимую и добываемую продукцию. Ослабление административного влияния федерального центра многие руководители субъектов использовали для укрепления личной власти. В республиках это возникший национализм, стремление некоторых политиков обеспечить и утвердить свою власть через суверенитет и приоритетное положение национального языка и граждан титульной национальности. Рост сепаратистских настроений в административно-территориальных образованьях объяснялся их стремлением выровнять свой статус с республиканским.
С января 1996 г. договорный процесс вступает в новую фазу. Интенсивность его ведения приобретает постоянно нарастающий характер. В этот период были заключены около 50 договоров, подписаны от 5 до 15 соглашений к каждому. Можно говорить о том, что сложившиеся договорные отношения между федеральным центром и субъектами федерации носили неоднозначный характер. С одной стороны, они создавали предпосылки для разрешения многих проблем, которые тормозили развитие федеративных отношений (договоры вырабатывали рациональный метод, который позволяет обеспечить защиту интересов как российского государства в целом, так и специфических интересов отдельно взятого региона), с другой — они, создавая асимметрию в рамках Российской Федерации, разрушали основы государственности страны и превращали ее, фактически, в конфедерацию.
В. Р Филиппов, оценивая договорной процесс, ставший российской реальностью в 1990-е гг., отмечает, что «...не затухающая в течение ряда лет полемика по поводу конституционно-статусных различий субъектов РФ обусловлена во многом этнической при-
родой федеративного устройства. Именно этнополитические катаклизмы 90-х гг. привели к появлению новой (договорной) детерминанты асимметрии отечественной модели федеративных отношений. Теперь равноправные субъекты различаются не только в силу различного конституционного статуса. Субъекты даже с единым статусом разнятся между собой в правах и полномочиях и в силу договорной практики» [21, с. 185 — 186]. Можно говорить о том, что российский федерализм, сложившийся к концу XX столетия, во многом уникален и ему трудно подобрать аналог как в истории, так и в современном мире.
Все это не могло не отразиться на взаимодействии участников федеративных отношений. Конфликтогенность этих отношений все больше возрастала и было очевидно, что российский федерализм в том его виде не был способен предотвратить дальнейшее обострение конфликтов между центром и субъектами и необходимо было предпринимать меры по изменению положения вещей.
Шестой этап: с мая 2000 по август 2004 г. — этап централизации и упорядочения федеративных отношений. Остановимся на тех мерах, которые были приняты органами государственной власти для оптимизации федеративных отношений. Начало реформе было положено созданием семи федеральных округов и введением в них института полномочных представителей Президента РФ. Эта мера внесла изменения в структуру территориального управления страной. Между представителями властных структур федерального и регионального уровней появилось еще одно назначаемое управленческое звено.
Возможность создания подобных территориальных структур не оговорена ни в Конституции, ни в федеральных законах. То что границы федеральных округов не совпадали с границами экономического взаимодействия субъектов РФ, по мнению некоторых исследователей, это должно было обеспечить независимость полномочных представителей Президента в этих округах от региональных элит и подчеркнуть принципиальную новизну созданного управленческого звена [1, с. 161].
Как показывает анализ, и полпреды, и федеральные округа как новые политические структуры должны были служить укреплению вертикали исполнительной власти, и с этой задачей они справились. Функции полпредов в федеральных округах можно свести к трем основным: надзор-
но-контрольная, организационная и посредническая. К числу ключевых задач полномочных представителей Президента в федеральных округах в рамках контрольной функции были отнесены: организация работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства; контроль за исполнением решений федеральных органов государственной власти; предоставление Президенту регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности, а также о политическом, социальном и экономическом положении в округе и некоторые другие.
В рамках организационной функции к задачам полпредов относилось обеспечение ликвидации в кратчайший срок несоответствия конституций (уставов) и законов субъектов РФ Конституции страны и восстановление конституционного принципа верховенства федерального законодательства. Актуальность этой задачи была обусловлена тем, что к моменту издания Указа о полномочном представителе Президента в федеральном округе примерно каждый пятый закон субъектов федерации содержал положения, противоречащие общероссийскому законодательству.
На данном направлении полпредами была проведена большая работа. Почти все законодательные акты субъектов, противоречащие федеральному законодательству, в 2000 г. были исправлены. К концу 2001 г. в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами приведены положения конституций и уставов субъектов РФ. Однако в последующие годы было принято немало новых региональных законов, противоречащих федеральным. К посреднической функции полномочных представителей в регионах можно отнести, с одной стороны, создание условий для проведения в жизнь кадровой политики Президента РФ, а с другой — представительство интересов опекаемых ими регионов, озвучивание в регулярных докладах Президенту их потребностей, запросов или идей.
В. Н. Лысенко отмечает, что наряду с укреплением государства при помощи полпредов, обеспечением единства правового и отчасти экономического пространства, переориентации представительства центральных ведомств в регионах на защиту федеральных интересов, усилением финансового контроля и кадровой селекции государственное устройство страны эволюционирует от федеративно-конфедеративного к унитарному. Субъекты РФ, инкорпорированные в но-
вую властную вертикаль, утрачивают значительную часть своей самостоятельности. Под вопросом оказывается конституционный механизм разделения властей в регионах [7, с. 170-172].
Второй шаг на пути реформирования российской государственности был связан с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального собрания РФ, что явилось одним из наиболее существенных моментов федеративной реформы. 5 августа 2000 г. тогдашним Президентом В. В. Путиным был подписан Федеральный закон № ПЗ-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации», которым предусматривается, что членами Совета Федерации становятся представители законодательного и исполнительного органов власти субъекта РФ. Представитель от законодательного органа избирается законодательным органом региона на срок полномочий этого органа, а представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается главой региона на срок его полномочий [16]. Таким образом, в результате реформы из состава Совета Федерации были выведены региональные лидеры, которые заменены представителями законодательной и исполнительной власти субъектов. Эта мера входила в состав инициатив В. В. Путина, отражающих линию на укрепление вертикали власти, а в более широком плане — на укрепление государства.
Впоследствии Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации"» предусматривается, что полномочия сенатора могут быть досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) [18].
Как указывают исследователи, «...убрав губернаторов и региональных спикеров из Совета Федерации, В. Путин лишил их и высокой федеральной трибуны, с которой они могли высказывать свое миение, и иммунитета от уголовного преследования. Более того, он отстранил их от непосредственного участия в законотворчестве, включая бюджетный процесс, и ликвидировал базу, на которой они могли объединиться против федеральной политики. В итоге он понизил статус глав, превратившихся из политиков
федеральных в региональных» [13, с. 426]. Помимо этого можно констатировать снижение политической роли и значения самой верхней палаты как конституционного элемента российского государства, что исключает возможность ее функционирования в качестве механизма согласования интересов центра и субъектов.
Следующим шагом стало закрепление в правовых нормах порядка отстранения от должности руководителей регионов и роспуска законодательных собраний, принимающих акты, идущие вразрез с федеральными. Речь идет о внесении изменений в Федеральный закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г., в ст. 3.1 и 29.1 которого появились пункты о порядке и основаниях отрешения Президентом РФ от должности высшего должностного лица РФ и о порядке и основаниях роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ [14].
Затем была проведена реформа местного самоуправления, способствующая дальнейшей централизации российского государства. В результате главы муниципальных образований стали отрешаться от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ [15]. Это создало механизм вмешательства государства в жизнедеятельность местного самоуправления, органы которого согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти.
Дальнейшим направлением реформ центра стало распределение компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти в рамках их совместной компетенции. Указом Президента Российской Федерации № 741 от 21 июня 2001 г. была образована специальная комиссия, результатом работы которой стало принятие ряда федеральных законов, закрепивших концепцию разграничения компетенции между федеральным центром и регионами [12].
При разграничении компетенции по предметам совместного ведения за органами государственной власти субъектов РФ закреплены полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Остальные полномочия оставлены за федеральным центром и могут быть переданы субъектам только с соответствующими финансовыми средствами. Для выполнения установленных полномочий за субъектами РФ на постоянной основе закреплены собственные доходы. Выравнивание бюджет-
Ной обеспеченности регионов предложено производить за счет дотаций из Федерального фонда поддержки субъектов РФ, которые ежегодно подлежат определению при принятии федерального бюджета. На этой основе осуществлены упорядочение и пересмотр российского законодательства. Внесены изменения и дополнения в 152 федеральных закона, 112 федеральных законов и иных нормативных актов признаны утратившими силу полностью или частично.
Тем самым у федерального центра появилась возможность посредством принятия федеральных законов или внесения изменений и дополнений в уже действующие федеральные законы, расширять или сужать компетенцию субъектов. Это привело к концентрации полномочий на федеральном уровне, вплоть до исключения из компетенции регионов целых групп общественных отношений, отнесенных Конституцией к совместному ведению [3, с. 302 — 306].
Следует согласиться с тем, что в ходе федеральной реформы было положено начало стабилизации законодательной базы федеративных отношений, осуществлено более четкое разграничение полномочий между центром и субъектами, определено бюджетное обеспечение их реализации. Но при этом в ходе укрепления вертикали власти в 2000 — 2003 гг. произошла избыточная централизация, была нарушена ее мера, резко изменился баланс сил между центром и регионами в пользу Москвы.
Седьмой этап: с сентября 2004 г. по настоящее время — этап дальнейшей централизации и унитаризации. Наиболее активная стадия преобразований началась осенью 2004 г., и была связана с принятием пакета президентских законопроектов по переходу к новому порядку избрания глав субъектов федерации, а также с усилением пропорционального элемента в формировании законодательных органов субъектов федерации.
Федеральный закон № 159-ФЗ от И декабря 2004 г. закрепил порядок наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации [17]. Данная мера не соотносится с принципами федеративного устройства государства. Не случайно оценка большинством экспертов нового порядка формирования глав субъектов федерации с самого начала была весьма негативной. Высказывались мнения, что с отменой прямых выборов глав субъектов РФ произошло сужение избирательных прав граждан, утрачиваются
федеративные начала и формируется модель унитарного государства и т. п.
31 декабря 2005 г. был подписан Федеральный закон № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» [19]. Вносимые им изменения в ряд законодательных актов предусматривали передачу органам власти субъектов федерации значительной части соответствующих полномочий либо возможность их участия в осуществлении отдельных полномочий федерации по предметам совместного ведения.
Однако проведенный в ряде публикаций анализ положений данного закона показал неадекватность многих из них, а также неотработанность механизма реализации новой схемы разграничения компетенции. Полномочия, переданные по остаточному принципу и во временное пользование, минимальны по своим масштабам и в большинстве своем носят технический характер. К тому же произошло полноценное делегирование (с финансированием из федерального бюджета) всего нескольких полномочий [9, с. 12]. С точки зрения совершенствования федеративных отношений общий итог трудно считать сколько-нибудь результативным. Не была создана сбалансированная схема взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов, не удалось преодолеть созданную усилиями федерального центра в период выстраивания вертикали власти отстраненность субъектов от выполнения ранее закрепленных за ними полномочий.
Следует упомянуть и о подписанном Президентом РФ 29 декабря 2006 г. Федеральном законе № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» [20]. Всего таких актов оказалось двадцать шесть. Осуществление ряда полномочий федерации, в том числе в сфере образования, охраны здоровья, занятости населения, охраны памятников истории и
культуры народов РФ, передавалось органам власти субъектов РФ. При этом соответствующий федеральный орган исполнительной власти наделялся правом согласовывать структуру органов исполнительной власти, назначать и отстранять от должности руководителей и должностных лиц органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих данные полномочия. Таким образом, можно говорить о формировании жесткой системы контроля центра за осуществлением данных полномочий субъектами РФ.
Характерной чертой этого этапа эволюции российского федерализма стала модернизация федерального законодательства, осуществлявшаяся далеко не в рамках федерализации при явном расхождении между заявленными целями и их правовым обеспечением. Преобладала тенденция «декларированной децентрализации», не получившая адекватного законодательного воплощения и в результате не было обеспечено реальное перераспределение полномочий в пользу субъектов РФ.
В рассматриваемых хронологических рамках развитие российского федерализма носило волнообразный характер, имея свои пики подъема и спада децентрализации и централизации власти и управления. На каждом из этапов эволюции имела место или избыточная децентрализация, или избыточная централизация. Однако ни на одном из них концептуально не осмысливалась и не решалась задача достижения их оптимального сочетания. Исследование развития российского федерализма показывает, что формирование эффективной модели федеративного устройства предполагает, во-первых, системный подход к осмыслению и решению данной задачи, во-вторых, ориентацию различных уровней власти на взаимодействие и поиск компромиссов в рамках равноправного диалога и, в-третьих, взаимное стремление центра и субъектов к обеспечению оптимального сочетания принципов централизации и децентрализации власти.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Валентей С. Д. Перспективы российского федерализма : федеральные округа, региональные политические режимы, муниципалитеты / С. Д. Валентей, В. Я. Любовный, В. Д. Соловей, П. А. Федосов // Полис. - 2002. - № 4. - С. 159-183.
2. Глигич-Золотарева М. В. Законодательная база федеративных отношений : состояние и перспективы / М. В. Глигич-Золотарева // Государственная власть и местное самоуправление. —
2005. - № 9. - С. 3-7.
3. Глигич-Золотарева М. В. Правовые основы федерализма / М. В. Глигич-Золотарева. — М. : Юристъ, 2006. - 422 с.
4. Добрынин Н. М. Российский федерализм : становление, современное состояние и перспективы / Н. М. Добрынин. — Новосибирск : Наука, 2005. - 429 с.
5. Доленко Д. В. Политика и территория. Основы политического регионоведения / Д. В. Доленко. — Саранск : Ихд-во Мордов. ун-та, 2000. — 264 с.
6. Козлов А. Е. Федеративные отношения и региональное управление в России : пути реформирования / А. Е. Козлов. - М. : ИНИОН, 1994. - 33 с.
7. Лысенко В. Н. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России / В. Н. Лысенко // Федерализм. - 2002. — № 3. — С. 159-175.'
8. Медведев Н. П. Федеративный договор и органы власти в российском государстве / Н. П. Медведев // Регионология. — 1992. — № 1. — С. 10 — 16.
9. Петров Н. Федерализм в России в 2005 году / Н. Петров // Казан, федералист. -2006. - № 2. - С. 11-19.
10. Пляйс Я. А. На перекрестках модернизации российского федерализма / Я. А. Пляйс // Власть. - 2002. - № И. - С. 19-34.
11. Указ Президента № 75 от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» // Рос. газ. — 1991. — 31 авг.
12. Указ Президента РФ № 741 от 21 июня 2001 г. «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления // СЗ РФ. — 2001. — № 26. — Ст. 2652.
13. Федеральная реформа, 2000 — 2003. Т. 1 : Федеральные округа / под ред. Н. Петрова. — М. : Моск. обществ, науч. фонд, 2003. — 512 с.
14. Федеральный закон № 106-ФЗ от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» // СЗ РФ. — 2000. - № 31. - Ст. 3205.
15. Федеральный закон № 107-ФЗ от 4 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // СЗ РФ. - 2000 г. - К? 32. - Ст. 3330.
16. Федеральный закон № ИЗ-ФЗ от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2000. — № 32. — Ст. 3336.
17. Федеральный закон № 159-ФЗ от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» // СЗ РФ. - 2004. - № 50. - Ст. 4950.
18. Федеральный закон № 160-ФЗ от 16 декабря 2004 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации"» // СЗ РФ. — 2004. — >& 51. — Ст. 5128.
19. Федеральный закон № 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. - 2006. - № 1. - Ст. 10.
20. Федеральный закон № 258-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Рос. газ. - 2006. - № 297.
21. Филиппов В. Р. Договорная федерация и эксклюзивная этничность / В. Р. Филиппов // Федерализм. - 2002. - X? 4. - С. 185-216.
Поступила 06.07.10.
