CC BY
20Какителашвили М.М.
к.ю.н. с.н.с. НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ
МОДЕРНИЗАЦИЯ РОССИИ ЧЕРЕЗ ПРИЗМУ ФЕДЕРАЛИЗМА
Ключевые слова: модернизация, федерализм, Конституция РФ, централизация и децентрализация власти.
Современному российскому федерализму (фр. federalisme, от лат. feodus — договор, союз)1 уже более 20 лет. Идеи и содержание Федеративного договора от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации»2 стали основой Конституции РФ 12.12.19933. Поэтому отличительной особенностью российской Конституции является договорная природа.
Однако многие вопросы федерализма до сегодняшнего дня не разрешены, тем более, что для некоторых федеративных государств - участников СНГ вопрос об оптимальной форме государственного устройства остается актуальным, и ситуация в Украине является ярким тому подтверждением4.
В теории государства и права федерализм рассматривается как способ распределения властных полномочий (определения предметов ведения) по вертикали между федеральным центром и его субъектами на основе конституции, договоров или соглашений (общих или индивидуальных)5.
По справедливому утверждению профессора Ж.И. Овсепяна, существенным показателем федерализма, составляющим квинтэссенцию федеративной формы государственного устройства, является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов6.
В рамках настоящей статье под федерализмом понимается форма государственного устройства, предполагающая осуществление одних государственных полномочий (предмета ведения) федеральным центром, а других - региональными органами, являющимися вторым уровнем органов государственной власти.
Одной из основных проблем, стоящих перед современным российским федерализмом, как нам представляется, является нарушение принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами, чрезмерная концентрация властных полномочий у Федерации7. При этом действующее законодательство и судебная практика усугубляют и без того слабое положение субъектов Федерации.
Безусловно, на разных этапах развития российского федерализма наблюдался перекос и в другую сторону - высокой децентрализации властных полномочий.
В ходе политических реформ, наивысший пик децентрализации власти пришелся на начало 90-х годов прошлого века. Так называемый «парад суверенитетов» привел в ряде случаев к конфронтации между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе и к военному конфликту на территории Чеченской Республики.
В период 1993-2000 гг. дезинтеграция системы государственной власти, длящийся процесс перераспределения власти в пользу регионов, создание анклавов, якобы, «законности» привели к такому уровню деформации принципов федерализма и российской конституционной системы, когда взаимоисключающие положения законодательства Федерации и её субъектов перестали поддаваться контролю со стороны федеральной власти.
1 Под федерализмом понимается 1) одна из двух форм территориальной организации государства, предполагающий его сложный, союзный характер; 2) одна из основ конституционного строя РФ, основополагающий принцип государственного устройства РФ, за счет которой обеспечивается единство страны, децентрализация государственной власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами // Большой юридический энциклопедический словарь. 2-е издание. Барихин А.Б.. - М., 2006. - С. 730.
Федеративный договор: Документы. Комментарий. - М., 1994.
3 СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
4 См., например: Глигич-Золотарева М.В. Соединенные штаты Украины // Федерализм. - М., 2014. - № 2 (74). - С. 35-50.
5 См., например: Мелехин А.В. Теория государства и права: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. // СПС КонсультантПлюс.
6 Овсепян Ж.И. Законодательные полномочия и интересы субъектов Российской Федерации: к вопросу об обеспечении реализации конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. К 20-летию Конституции РФ 1993 года // Журнал конституционного правосудия. 2014. - № 1. - С. 23-37.
7 См., например: Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. - № 8. - С. 2-7; Бланкенагель А. Сколько централизма выдержит федеративное государство? // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. - № 2. - С. 153-159; Умнова И.А. Проблемы дефедерализации и перспективы оптимизации современной российской модели разграничения предметов ведения и полномочий в контексте доктрины субсидиарности // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. - № 2. - С. 45-55.
Проведенный в 2000-2001 гг. специалистами НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ анализ показал, что 50 из 89 конституций, уставов субъектов Российской Федерации противоречили или не соответствовали Конституции РФ, федеральным законам и принципам федерализма. Негативное влияние на состояние конституционной законности оказывали договоры, заключенные с нарушением Конституции РФ и федеральных законов. Анализ 42 договоров, заключенных между Федерацией и ее субъектами, показал, что большинство их содержали нарушения федерального законодательства1.
Всего, по данным Совета Федерации, в период с декабря 2001 г. по май 2003 г. было прекращено действие 33 договоров с 34 субъектами Российской Федерации. К июлю 2005 г. большая часть договоров прекратила свое действие2.
На сегодняшний день чрезмерная децентрализация власти стала сменяться избыточной концентрацией властных полномочий у Федерации. По мнению ряда ученых, с которым стоит согласиться, правовые реформы в области властных полномочий Федерации принижают статус ее субъектов3.
В качестве примера избыточной централизации власти при реализации предметов ведения Федерации и её субъектов обратимся к полномочиям в сфере законотворчества по вопросу избрания органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Конституция РФ, кроме провозглашения референдума и выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (ч. 3 ст. 3), прав граждан избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32), установления требований к кандидату на должность Президента РФ (ст. 81) и кандидату в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ст. 97), избирательное право (избирательную систему) развернуто не регламентирует4.
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится к совместному ведению Федерации и её субъектов (п. «н» части 1 ст. 72 Конституции РФ). В ст. 77 Конституции РФ (ч. 1) указывается, что система государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Такими законами являются Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ), а также Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ).
Таким образом, для выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации используется федеральное законодательство. Сравнение избирательных законов субъектов Российской Федерации с федеральными законами позволяет сделать вывод, что в своем большинстве региональные законы дублируют нормы федерального законодательства5. В связи с этим все чаще звучат предложения о принятии единого избирательного кодекса6. Как нам представляется, избрание органов государственной власти исходя из норм Конституции РФ (ст. 72), должно регламентироваться Федерацией и её субъектами совместно. В настоящее время федеральный законодатель фактически лишает субъекты Федерации возможности участвовать в законодательной регламентации процедуры избрания органов государственной власти.
Проиллюстрируем это на следующих примерах.
Как было отмечено выше, Конституцией РФ выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) не урегулированы. В связи с чем этот вопрос регулируется федеральным законодательством.
Выборы глав субъектов Российской Федерации проходили в период с 1991 г. с перерывом на 2005-2011 гг.
В сентябре 2004 г. по инициативе Президента России В.В. Путина был изменен порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Федерации: «в целях обеспечения единства системы исполнительной власти ..., повышения роли и ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов»7 утверждать их в должности решениями законодательных органов по предложению Президента РФ. Соответствующий законопроект был разработан и принят в декабре 2004 г.
Как известно, Конституционный Суд РФ вносит весомый вклад в развитие и реализацию конституционных принципов в отношении организации органов государственной власти в стране. Однако, наш взгляд, его решения по-
1 Более подробно см.: Бессарабов В.Г., Какителашвили М.М. Роль российской прокуратуры в обеспечении конституционной законности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2013. - № 5 (37). - С. 45-51.
2 Доклад Совета Федерации за 2008 г. Централизация и децентрализация. Разграничение полномочий. - С. 3. - ^^м'.соипсД.
gov.ru
3 Бланкенагель А.В. В поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. - № 1 (58). - С. 153-162.
4 Стоит отметить, что во всех Конституциях СССР и РСФСР, в отличие от Конституции РФ 1993 г., содержалась отдельная глава, посвященная избирательной системе.
5 См., например: Любарев А.Е. Регулирование избирательной системы в законодательстве субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2010. - № 4. - С. 76-82.
6 См., например: Ануфриева Н.П. Проблемы избирательного кодекса России // Конституционное и муниципальное право. 2011. - № 7. - С. 27-32.
Из пояснительной записки к проекту Федерального закона № 93081-4.
рой можно трактовать двояко. Так, в своем Постановлении от 18.01.1996 № 2-П1 Конституционный Суд РФ признал порядок избрания главы администрации Законодательным Собранием Алтайского края не соответствующим Конституции РФ, указав, что «Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах».
Однако в Постановлении от 21.12.2005 № 13-П2 Конституционный Суд РФ нашел легитимным новый порядок приведения к должности главы субъекта Федерации, мотивировав: «федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе при наделении полномочиями органы государственной власти и должностных лиц».
В апреле 2012 г. по инициативе Президента России Д. А. Медведева был принят федеральный закон, предусматривающий возвращение прямых выборов глав регионов. А уже в апреле 2013 г. по инициативе вновь избранного Президента РФ В.В. Путина в закон были внесены поправки, дающие субъектам Федерации право заменить всенародные выборы своих глав голосованием в парламенте по нескольким кандидатурам.
Таким образом, по инициативе федеральных органов, а не субъектов Федерации (региональных парламентов), институт выборов глав субъектов вводился, ограничивался и, наконец-то, остался на усмотрение самих субъектов. На наш взгляд, данный вопрос должен находиться в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а не насаждаться сверху. Полагаем, что в федеративном государстве (образованном на договорной, союзной основе) навязывание федеральной властью порядка избрания глав субъектов Федерации в принципе неверно.
Возникает также вопрос об отрешении главы субъекта от должности Президентом РФ в связи с «утратой доверия Президента РФ»3. В первоначальной редакции данная норма была введена в действие Федеральным законом от 11.12.2004 № 159-ФЗ4, т.е. когда были внесены изменения в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ, отменяющие прямые выборы глав субъектов и утверждение их региональными парламентами по предложению Президента РФ. Однако в современных условиях отстранение главы субъекта Федерации, избранного на прямых выборах, представляется нарушением конституционного принципа разделения предмета ведения Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституция РФ). Получается, на наш взгляд, парадоксальная ситуация: население субъекта избирает себе главу региона, а Президент РФ его отстраняет в связи с утратой доверия.
Сторонники централизации Федерации могут резонно заметить, что назначение (избрание) глав субъектов имеет общефедеральное значение, в том числе оно призвано исключить т.н. «местничество» и т.п.
Но в таком случае, насколько принципиально федеральное вмешательство, например, в вопросе об упразднении наименования «президент» в качестве главы субъекта Российской Федерации5, который был разработан и внесен федеральными парламентариями. Представляется, что отношение в республиках к такой инициативе неоднозначно6.
Не оспаривая в принципе право федеральной власти участвовать в правовом регулировании общественных отношений, связанных с избранием органов государственной власти, заметим, что такое вмешательство должно быть направлено исключительно на обеспечение основ конституционного строя, конституционных прав и свобод, общих принципов, закрепленных в Конституции РФ, и не более того. Приведем примеры, когда вмешательство федерального центра необходимо. В ряде конституций субъектов Федерации, содержатся нормы, нарушающие конституционные основы равенства при избрании на пост высших должностных лиц субъектов Российской Федерации требованиями обязательного знания второго государственного языка - по сути, вводится «языковой ценз»7.
Так, согласно ст. 86 Конституции Республики Башкортостан, Президент Республики «обязан владеть государственными языками Республики Башкортостан», то есть русским и башкирским.
В конституциях республик Татарстан (ст. 93), Коми (ст. 82), Марий Эл (ст. 78), Чувашской Республики (ст. 71), республик Бурятия (ст. 73), Саха (Якутия) (ст. 71) действуют нормы, указывающие на обязанность принесения присяги лицами, избранными на должность главы субъекта Российской Федерации, на двух государственных языках этих республик8.
1 СЗ РФ. 1996. - № 4. Ст. 409.
2 СЗ РФ. 2006. - № 3. Ст. 336.
3 Ярким примером привлечения к ответственности в виде отрешения главы субъекта от должности в связи с «утратой доверия Президента РФ является Указ Президента РФ от 28.09.2010 № 1183 «О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы» // СЗ РФ. 2010. - № 40. Ст. 5049.
4 СЗ РФ. 2004. - № 50. Ст. 4950.
5 «.. .не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства - Президента Российской Федерации» (ст. 1 Федерального закона от 28.12.2010 № 406-ФЗ).
6 Так, экс-президент Татарстана, в настоящее время Государственный Советник Республики Татарстан М. Шаймиев выступил против упразднения «президентства» в республиках, мотивируя это тем, что этот вопрос находится в исключительной компетенции субъектов РФ // Коммерсант. - М., 2011. - 1 апреля. - http://www.kommersant.ru/Doc/1612214.
7 Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 27.04.1998 № 12-П указал, что правоприменительные органы должны обеспечивать в ходе избирательного процесса реализацию избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка // СЗ РФ. 1998. - № 18. Ст. 2063.
8 Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2012 год: информ.-аналитич. записка / Под общ. ред. ректора Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации д.ю.н., проф. О.С. Капинус. -М.: Акад. Ген. прокуратуры РФ, 2013. - С. 58.
Конституция РФ (ст. 68) устанавливает возможность употребления этих языков в органах государственной власти наряду с государственным языком Российской Федерации, но не устанавливает необходимость владения государственным языком республики в качестве обязательного условия для формирования системы государственных органов республики, в том числе для избрания ее высшего должностного лица1.
На наш взгляд, вышеуказанные нормы напрямую входят в противоречие с Конституцией РФ, и в данном случае федеральное вмешательство просто необходимо.
Таким образом, федеральный центр не терпит наименования «президент» в названии должностей глав субъектов Федерации, при этом допускает ограничение избирательных прав граждан при избрании некоторых глав республик в составе Федерации.
Приведем пример, на наш взгляд, неправомерного федерального вмешательства в компетенцию субъектов Федерации.
Конституция РФ (ст. 32) содержит исчерпывающий перечень ограничений для лиц, имеющих право быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
Однако Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ содержит дополнительный перечень ограничений, к примеру, в отношении граждан, подвергнутых административному наказанию за совершение административных правонарушений экстремистской направленности (подп. «в» п. 3.2. ст. 4).
Не вдаваясь в рассуждения о целесообразности введения дополнительных ограничений на конституционное право быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, необходимо заметить, что такие ограничения должны устанавливаться только конституционным актом, но никак не законами, принятыми простым большинством. А ведь указанные изменения, ограничивающие конституционные права граждан, были внесены даже не федеральным конституционным законом, а федеральным законом.
К сожалению, Конституционный Суд РФ признавал эти положения конституционными и многократно под-
2
тверждал данную позицию в своих решениях .
Правда, в регионах данные ограничения привели в некоторых случаях к правовым коллизиям. Так, на выборах органов местного самоуправления в Калининградской области Д. Оснач - член запрещенной национал-большевистской партии, осужденный за участие в массовых беспорядках, после условно-досрочного освобождения побеждает на выборах депутатов муниципального совета Большеисаковского сельского поселения Гурьевского района. Хотя сам кандидат и не скрывал своей судимости, тем не менее, он был избран. Однако в силу названных требований Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ избирательная комиссия не имела права регистрировать такого кандидата. Итоги выборов были отменены в судебном порядке3.
Наиболее верно, хотя, возможно, излишне эмоционально высказалась по этому вопросу член Общественной палаты (2012 г.), профессор Е.А. Лукьянова: «Каким должно быть неуважение и пренебрежение к Конституции, чтобы недрогнувшей рукой вопреки закрытому перечню ограничений активного избирательного права, установленному Основным Законом (ч. 3 ст. 32), подписать изменения в избирательное законодательство, расширяющее эти ограничения на время после отбытия уголовного наказания и на административные взыскания?!»4.
Федеральный центр неоднократно вмешивался в совместную компетенцию Федерации и ее субъектов: вводился единый день голосования; вводилась, упразднялась, затем возвращалась графа «против всех»; вводился, а затем отменялся избирательный залог; досрочное голосование.
Отсутствие согласованной позиции с субъектами Федерации по этим вопросам приводит к несовершенству законодательства. Так, например, федеральный законодатель установил единый день голосования - второе воскресенье сентября5, при том, что большинство членов избирательных комиссий - учителя средних школ, и сентябрь для них труднейший месяц учебного года.
По инициативе членов Совета Федерации был принят Федеральный закон от 02.11.2013 № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»6. Внесенные очередные изменения в «рамочный» Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ снижают число депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ, избираемых по партийным спискам, с 50 до 25 процентов. При этом предусматривается, что данное положение не распространяется на выборы депутатов Московской городской Думы и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, которые могут быть сформированы полностью по мажоритарной избирательной системе7.
В какой степени прав федеральный центр, фактически ограничив право субъектов самостоятельно решать, по какой избирательной системе избирать свой парламент?
1 См.: Особое мнение судьи Стрекозова В.Г. к Постановлению Конституционного Суда РФ от 27.04.1998 № 12-П // СЗ РФ.1998. - № 18. Ст. 2063.
Определение Конституционного Суда РФ от 01.06.2010 № 757-О-О и Определение от 04.12.2007 № 797-О-О.
3 См., например, Захват мандата не удался // Независимая газета. - М., 2008. - 17 октября. - http://www.ng.ru/regions/2008-10-17/6_ка1тг^га(1Ь1т1; ЗАКС.Ру / Денис Оснач: Информацию о судимости я не скрывал. - http://zaks.ru/new/archive/view/52032
4 Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. - № 15. - С. 8. В цитате допущена опечатка - вместо активного избирательного права следует читать пассивного избирательного права.
5 П. 1 ст. 8 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ.
6 СЗ РФ. 2013. - № 44. Ст. 5642.
7
Конституционный Суд РФ счел положения столичного избирательного законодательства не противоречащими Основному Закону страны. Определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2014 № 1565-О // СПС Консультант Плюс.
По мнению судьи Конституционного Суда РФ, профессора Н.В. Витрука, с которой стоит согласиться, отношения, связанные с содержанием избирательного права граждан и избирательной системой в целом по выборам органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в их полном объеме составляют предмет правового регулирования самих субъектов Российской Федерации1.
Учитывая вышеизложенное, укрепление федерализма не должно означать централизацию властных полномочий у Федерации за счет ущемления полномочий субъектов Российской Федерации. У «слабых» субъектов Российской Федерации отняли еще один существенный элемент - право самостоятельно регулировать отношения, связанные с избранием органов государственной власти субъектов. Поэтому необходима гармонизация правоотношений между Федерацией и ее субъектами, а не максимальная централизация федеральной власти. В противном случае продолжение тенденции концентрации властных полномочий у Федерации, «затягивание гаек» может обернуться крахом федерализма, поскольку нарушает основу федеративного государства, за счет которой обеспечивается единство страны, -децентрализацию государственной власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 27.04.1998 № 12-П // СЗ РФ. 1998. - № 18. Ст. 2063.
69
