CC BY
39
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ЭВОЛЮЦИЯ И ФОРМЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОРЯДКА РАСПРЕДЕЛЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ В ФЕДЕРАТИВНЫХ СИСТЕМАХ РОССИИ И ГЕРМАНИИ
НИНА ВАСИЛЬЕВНА СЫМАНЮК
Аспирант кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета
Рассмотрены вопросы развития конституционно-правового регулирования порядка распределения компетенции в России и Германии, выделены этапы эволюции форм конституционно-правового регулирования.
The article discusses the development of the constitutional-legal regulation of the order of distribution of competence in Russia and Germany, highlighted the steps of the evolution of forms of constitutional-legal regulation.
Ключевые слова: федерация, порядок распределения компетенции, конституционно-правовое регулирование
Key words: federation, the order of distribution of competence, constitutional and legal regulation
Модель федерализма, зафиксированная в Конституции РФ, не является окончательным вариантом взаимодействия между федерацией и ее субъектами. Она лишь отражает современное состояние федеративных отношений. Федеративная Республика Германия придерживается схожего с российским вектора развития федеративных отношений. Россия и Германия похожи главным (причем данное обстоятельство в литературе зачастую определяется как недостаток) - относительной молодостью федеративных отношений (немецкий федерализм оформился лишь после Второй мировой войны). Наряду с этим мы можем указать, что и прежде множество государственных конструкций заимствовалось нашей страной у Германии.
Обратимся к рассмотрению эволюции конституционно-правового регулирования порядка распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации в России и Германии. Применительно к России считаем, что рассматривать эволюцию федеративных отношений необходимо с начала 90-х гг., поскольку современная модель федерализма стала формироваться именно после распада СССР.
На сущность взаимодействия центра и субъектов оказывают влияние два процесса: централизация и децентрализация. В зависимости от преобладания того или иного в науке принято выделять два основных этапа развития федеративных отношений. Н. М. Добрынин характеризует первый этап как «дореволюционный федерализм», который в основном завершился к 2000 г., второй этап обозначен как переход к «федеративной модели интеграционного типа», где преобладает жесткое централистское содержание1.
По мнению М. В. Глигич-Золотаревой, следует выделять четыре периода развития федеративных отношений:
1990-1993 гг. - период «парада суверенитетов»;
1993-2000 гг. - период «парада заключения договоров»;
2000-2003 гг. - период «начальной стабилизации»;
с 2003 г. по настоящее время - период «относительной стабилизации»2.
Мы предлагаем выделить четыре этапа.
Первый этап - с марта 1990 г. по март 1992 г. - этап формирования двухзвенного порядка распределения компетенции меж-
U U
О
О
CQ
О
CQ <
О.
U
I.
* S
О и ^ ш
U U
ос ^ <
И
CQ
U
О
^ CQ
<
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ду Федерацией и ее субъектами, при котором был определен четкий перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации, все остальное, что осталось за пределами федерального ведения, было передано на уровень субъектов Федерации. Сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов еще не была выделена. После формирования нового состава Верховного Совета РСФСР в марте 1990 г. его руководство обозначило необходимость перехода от авторитарной системы государственной власти к демократической, в качестве одного из необходимых условий провозглашенного перехода к демократии был назван федерализм как принцип политико-территориального устройства, обеспечивающий самоопределение и самоуправление народов и территорий в составе России. Так, в ст. 72 Конституции РСФСР 1978 г. (в ред. от 24 мая 1991 г.3) закреплен перечень вопросов, которые относились к ведению Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в лице ее высших органов государственной власти и управления, а также названо решение «других вопросов республиканского значения» (т. е. перечень открытый). Статья 78 Конституции РСФСР 1978 г. установила, что республика в составе РСФСР вне пределов прав Союза ССР и РСФСР самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. При этом она участвует в решении вопросов, отнесенных к ведению РСФСР и Союза ССР, через высшие органы государственной власти и управления соответственно РСФСР и Союза ССР. Кроме того, Конституция 1978 г. выделила такие виды субъектов Федерации, как автономная область и автономный округ. В соответствии со ст. 82-83 автономная область и автономный округ находились в составе РСФСР, последний мог также входить в край или область. Таким образом, на данном этапе развития в Конституции был определен достаточно четкий перечень вопросов, находящихся в ведении РСФСР (в ред. от 21 апреля 1992 г. в ст. 72 закреплен уже закрытый перечень федеральных вопросов), все остальное должно было решаться на уровне субъектов. Сферы совместного ведения не существовало.
Второй этап - с марта 1992 г. по декабрь 1993 г. - этап формирования трехзвенного порядка распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами, начавшийся с заключения Федеративного договора от 31 марта 1992 г.4 и завершившийся принятием Конституции 1993 г., в которой были выделены предметы ведения Федерации, предметы со-
вместного ведения Федерации и ее субъектов, а также закреплен принцип остаточной компетенции субъектов Федерации. Центробежные процессы порождали желание субъектов Российской Федерации получить наибольшее количество полномочий для самостоятельной реализации и приобретения самостоятельного статуса. Сложность заключалась и в политической нестабильности ситуации: постоянные конфликты на Кавказе не способствовали укреплению государства, а лишь выступали катализатором процессов децентрализации, в том числе в области распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами.
На данном этапе собственные конституции приняли шесть республик Российской Федерации (Чечня, Якутия, Татарстан, Калмыкия, Тува, Башкортостан). Отметим, что особенностью данных основных законов является то, что на основании ранее принятых деклараций о государственном суверенитете были сформулированы положения о верховенстве конституций республик над российской, закреплено право республик на выход из Федерации, а в конституциях Якутии, Татарстана, Чечни, Тувы, Башкортостана - право самостоятельно определять всю внутреннюю и внешнюю политику. Пункт 32 ст. 75 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г.5 предусматривал отнесение к ведению Государственного совета Республики Татарстан осуществления иных полномочий, помимо установленных Конституцией РФ, Конституцией Республики Татарстан, федеральными законами и законами Республики Татарстан. Кроме того, ряд субъектов Федерации предпринимали попытки получить дополнительные полномочия в сфере налогообложения с целью создания для себя особого режима налогообложения или получения дополнительных федеральных субсидий.
Третий этап - с декабря 1993 г. по май 2000 г. - этап сочетания конституционного и договорного способов регулирования порядка распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами при известном доминировании договорного способа в отношениях с субъектами отдельных видов, в первую очередь с республиками. Часть 3 ст. 11 Конституции РФ 1993 г. закрепила возможность разграничения компетенции Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами, в результате чего отдельные субъекты Федерации начали выстраивать отношения с центром не только на основе Конституции РФ, но и при помощи заключенных с Федерацией договоров. Это привело к тому, что существовавшее в реальности распределение компетенции не соот-
и и
О
О со О
со <
и
I *
* 5
О и
^ ш
и и
« ОС
^ <
21
со
и
О
^ СО
< о.
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
и и
О
О со О
со <
и
| *
* 5
О и
^ ш
и и
« ОС
^ <
и
* я
ш О
^ СО
< о.
ветствовало закрепленному в федеральной Конституции: ряд субъектов самостоятельно реализовывал и полномочия, отнесенные к исключительному ведению Федерации, двусторонние договоры вступали в прямое противоречие с Конституцией РФ.
С января 1996 г. интенсивность процесса заключения договоров о распределении компетенции возросла колоссально: субъекты фактически претендовали на более высокий статус, чем закрепленный в Конституции РФ. В этот период было заключено более 40 договоров, подписано от 5 до 15 соглаше-
органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Статья 267 Закона определила, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в какой указанными особенностями определено иное, чем установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре должен закрепляться перечень полномочий федеральных органов государственной власти
ЭВОЛЮЦИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОРЯДКА РАСПРЕДЕЛЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ В РОССИИ ВО МНОГОМ ПРОДИКТОВАНА ОСОБЕННОСТЯМИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ОБСТАНОВКИ, СМЕНОЙ ПОЛИТИЧЕСКИХ ВОЗЗРЕНИЙ, ЧТО ДЕМОНСТРИРУЕТ ГЛОБАЛЬНУЮ ПЕРЕСТРОЙКУ СУЩЕСТВОВАВШИХ ПРАВОВЫХ МЕХАНИЗМОВ И РЕГУЛЯТОРОВ В ОБЛАСТИ ПОРЯДКА РАСПРЕДЕЛЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ
ний к каждому из них. При этом договоры фактически корректировали модель распределения компетенции, закрепленную Конституцией РФ 1993 г., кардинально перераспределяя полномочия.
В конце указанного этапа был принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», целью которого было упорядочить хаотично сформированное правовое регулирование порядка распределения компетенции и сформировать единый подход к его принципам.
Четвертый этап - с мая 2000 г. по настоящее время - этап укрепления конституционной модели распределения компетенции и, по сути, «отмирания» договорного способа регулирования порядка распределения компетенции, постепенной централизации федеральной власти, предоставления возможности Федерации расширять или сужать компетенцию субъектов Федерации путем внесения изменений или дополнений в федеральные законы. Начало этапа ознаменовалось созданием федеральных округов и введением в них института полномочных представителей Президента РФ.
На данном этапе особое значение имеет ФЗ «Об общих принципах...», который, кроме собственно установления общих принципов организации региональных органов государственной власти, предусмотрел также принципы разграничения полномочий между федеральными
и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем предусмотрено федеральными законами и законами субъекта РФ. Также в договоре регламентируются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора (не более 10 лет) и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного его расторжения. Было закреплено, что договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен или его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в предусмотренном порядке. Этой же статьей регулировался порядок заключения таких договоров.
Таким образом, федеральный законодатель сделал серьезный шаг на пути к укреплению конституционной модели распределения компетенции.
Наряду с этим законодатель вносил коррективы в модель распределения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти в рамках их совместной компетенции. В соответствии с Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 7416 была образована специальная комиссия, в результате работы которой был принят ряд федеральных законов, закрепивших концепцию разграничения компетенции между федеральным центром и регионами. Так, по предметам совместного ведения за органами государственной власти субъектов РФ были закреплены полномочия, которые они обя-
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
заны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Остальные полномочия были оставлены за Федерацией и могли быть переданы субъектам только с сопутствующим финансированием. При этом выравнивание бюджетной обеспеченности регионов было предложено производить за счет дотаций из Федерального фонда поддержки субъектов РФ, которые подлежали определению ежегодно при принятии федерального бюджета. Федерации была предоставлена возможность расширять или сужать компетенцию субъектов путем внесения изменений или дополнений в федеральные законы. Это привело к концентрации полномочий на федеральном уровне7.
На современном этапе заметен явный отход от договорной формы разграничения полномочий. С принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ8 федеральный закон стал «приоритетной формой разграничения полномочий в пределах конституционно установленных предметов ведения»9, а договор - исключительной. Действие специального федерального закона, регулировавшего порядок заключения внутригосударственных
процесс изменения существующих юридических конструкций и регуляторов: в Германии неоднократно предпринимались попытки совершенствования федеративных отношений в целом и порядка распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации в частности.
Первая наиболее значимая реформа была осуществлена так называемым правительством «большой коалиции» (ХДС/ХСС-СДПГ) при канцлере К.-Г. Кизингере в 1966-69 гг. Как отмечает Д. Кюрье, в результате реформы переплетение интересов земель и федерального центра получило новое измерение10. В итоге в финансовой сфере стал реализовы-ваться принцип «кооперативного федерализма», который в последующем будет вызывать большое количество споров у различных политических сил ФРГ.
При правительстве Г. Шредера (1998-2005) была поставлена цель провести масштабную конституционную реформу федерализма для упрощения политических процессов в стране, повышения их прозрачности и ясности для населения, а также понизить их зависимость от партийных расчетов. Основной задачей ре-
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ Г. ШРЕДЕРА (1998-2005) БЫЛА ПОСТАВЛЕНА ЦЕЛЬ ПРОВЕСТИ МАСШТАБНУЮ КОНСТИТУЦИОННУЮ РЕФОРМУ ФЕДЕРАЛИЗМА ДЛЯ УПРОЩЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ В СТРАНЕ, ПОВЫШЕНИЯ ИХ ПРОЗРАЧНОСТИ И ЯСНОСТИ ДЛЯ НАСЕЛЕНИЯ, А ТАКЖЕ ПОНИЗИТЬ ИХ ЗАВИСИМОСТЬ ОТ ПАРТИЙНЫХ РАСЧЕТОВ. ОСНОВНОЙ ЗАДАЧЕЙ РЕФОРМЫ БЫЛО
ПЕРЕРАСПРЕДЕЛИТЬ ПОЛНОМОЧИЯ МЕЖДУ ФЕДЕРАЦИЕЙ И СУБЪЕКТАМИ ФЕДЕРАЦИИ, РАЗГРАНИЧИТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНУЮ КОМПЕТЕНЦИЮ МЕЖДУ БУНДЕСТАГОМ И БУНДЕСРАТОМ И ТАКИМ ОБРАЗОМ ПОВЫСИТЬ ДЕЕСПОСОБНОСТЬ ГОСУДАРСТВА В ЦЕЛОМ
договоров и соглашений, также было прекращено с 7 июля 2003 г.
Таким образом, следует отметить, что эволюция конституционно-правового регулирования порядка распределения компетенции в России во многом продиктована особенностями политической обстановки, сменой политических воззрений, что демонстрирует глобальную перестройку существовавших правовых механизмов и регуляторов в области порядка распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами.
В Федеративной Республике Германия настолько коренных изменений не происходило, однако определенная эволюция правоотношений все же прослеживается. Формирование современной модели распределения компетенции началось в этом государстве раньше, чем в России. Так, с принятием Основного закона Германии в 1949 г. был инициирован
формы было перераспределить полномочия между федерацией и субъектами федерации, разграничить законодательную компетенцию между Бундестагом и Бундесратом и таким образом повысить дееспособность государства в целом. В рамках реализации реформы планировалось сократить количество законов, требующих обязательного одобрения Бундесрата, до 35-40 % за счет того, что из их числа изымались законы о принципах администрирования всех земель. Тем самым повышалась степень ответственности ландтагов, поскольку земли должны были самостоятельно издавать законы, не противоречащие федеральному законодательству. В марте 2003 г. Конвентом по проблемам федерализма, состоявшим из глав земельных парламентов и руководителей фракций представленных в них политических партий, было одобрено «Любекское заявление», в котором были обозначены кон-
I •
* 5
О и ^ ш
и и
2 "
ш О
^ со
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
и и
О
О со О
со <
и
| *
* 5
О и
^ ш
и и
« ОС
^ <
и
* я
ш О
^ СО
< о.
кретные меры по реформированию федеративной системы. В октябре 2003 г. была создана Комиссия по федерализму, целью которой также было совершенствование порядка распределения компетенции между федерацией и землями. 18 ноября 2005 г. основные предложения политических партий ХДС/ХСС и СДПГ в части разграничения полномочий и ответственности между землями и центром были оформлены в коалиционном Соглашении («Вместе за Республику Германию - с мужеством и человечностью»).
В июле 2006 г. после рассмотрения и одобрения идеи Бундесратом началась реализация реформы. Обозначим основные нововведения.
1. В сфере образования закреплена презумпция компетенции земель, в случае необходимости и обоснованности недостающее финансирование должно поступать напрямую из федерального бюджета. Это исключало нецелевое использование полученных средств. Федерации предоставлена возможность участвовать в финансировании научных исследований, но лишь с согласия земель.
2. Федерация не может возлагать на субъекты задачи, требующие дополнительного финансирования. Если федеральные законы вторгаются в компетенцию земель, эти законы обязательно должны получить согласие Бундесрата.
3. В области охраны окружающей среды федерации предоставлено право рамочной регламентации (принятия так называемых рамочных законов), детальное же регулирование происходит на уровне земель. При этом необходимо учитывать и нормативные акты Евросоюза по защите окружающей среды.
4. В результате перераспределения полномочий в сфере законодательной власти в компетенцию земель вошли жилищное право, вопросы собраний, объединений, предприятий и печати, пенитенциарная система, законодательство об охоте, время работы магазинов, правила открытия ресторанов.
5. К сфере исключительной законодательной компетенции федерации отнесены федеральное ведомство уголовной полиции, регламентация в сфере атомной энергетики, вопросы регистрации граждан, регулирование оборота оружия и взрывчатых веществ.
В декабре 2006 г. был инициирован следующий этап реформы в области федерализма в целом и распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации в частности. Основной целью на данном этапе было выравнивание компетенции в сфере
финансирования и распределения налоговых поступлений между федерацией и землями. В качестве первостепенной проблемы было обозначено то, что общефедеральные задачи должны были осуществляться за счет собственного финансирования, при том что у разных земель бюджетные возможности различны. В связи с этим в Основном законе ФРГ (абз. 2 ст. 107) было зафиксировано, что «законом должно обеспечиваться соразмерное выравнивание различий в финансовых возможностях земель; при этом должны учитываться финансовые возможности и потребности общин». С целью реализации данной нормы была предусмотрена процедура выравнивания бюджетной обеспеченности регионов за счет перераспределения финансовых поступлений от земель-доноров к дотационным землям, в редких случаях с поступлениями из федерального бюджета.
2006 г. стал для немецкого федерализма в какой-то степени переломным, поскольку именно тогда была проведена Федеративная реформа, внесшая существенные изменения в основополагающие сферы деятельности го-сударства11.
Проведенная реформа оценивается в немецкой литературе неоднозначно. С одной стороны, высказываются определенные сомнения в целесообразности изменений, с другой - ученые сходятся в том, что серьезных перемен на практике, в особенности перемен к худшему, ожидать не приходится, так как общественность не потерпит снижения качества или количества предоставляемых государством услуг. Специалисты также утверждают, что Федеративная реформа в том виде, в котором она была осуществлена в 2006 г., не достигла в достаточной мере ни одной из своих основных целей: ни усиления самостоятельности федерации в сфере законотворчества, ни значительного расширения компетенции земель, ни повышения прозрачности принятия государственных решений.
Таким образом, можно резюмировать, что в России и Германии происходит постоянное совершенствование федеративных отношений, в том числе порядка распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации. Однако степень изменений различна, что обусловлено влиянием исторической и политической ситуации в государствах.
1 Добрынин Н. М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005. С. 42-49.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
2 Глигич-Золотарева М. В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Гос. власть и местное самоуправление. 2005. № 9. С. 3-7.
3 URL: http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/ 1978/red_1978/5478725/chapter/7/#block_3700.
4 Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994. С. 48-56.
5 Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. // Сов. Татария. 1992. № 246-247.
6 О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Указ Президента РФ от
21 июня 2001 г. № 741 // СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2652.
7 Глигич-Золотарева М. В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 415-421.
8 О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 27 (Ч. II). Ст. 2709.
9 Черепанов В. А. Федеративная реформа в России. М., 2007. С. 178.
10 Currie D. P. The Constitution of the Federal Republic of Germany. Chicago, 1994. P. 14-23.
11 Kluth W. Foederalismusreformgesetz. Einfuhrung und Kommentierung. Muenchen, 2013. S. 211-212.
I «
ГО ^
* S
О u
^ Ш
U u
2 %
ш О
^ CQ
