CC BY
65
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ
УДК 336.02:339.137.2:336.01
РАЗВИТИЕ ТЕОРИЙ НАЛОГОВОЙ КОНКУРЕНЦИИ КАК ОТРАЖЕНИЕ СОПЕРНИЧЕСТВА ТЕРРИТОРИЙ*
М.А. ТРОЯНСКАЯ, кандидат экономических наук,
доцент кафедры финансов E-mail: [email protected] Оренбургский государственный университет
Статья посвящена анализу исторических предпосылок возникновения и развития налоговой конкуренции, показавшему, что этапы появления конкуренции совпадают с основными периодами развития государства и финансов. В отношении внутренней налоговой конкуренции в России показано, что с конца второй половины 1990-х гг. с началом периода экономического роста стала активно внедряться идея конкуренции между регионами, которая продолжает развиваться и по настоящее время. Рассмотрены основные теории налоговой конкуренции (теория, основанная на неоклассической модели конкуренции, теория «сортировки по Тибу», теория «укрощения Левиафана» и теория Уилсона). Каждая из моделей отражает отношение (не всегда положительное) к налоговой конкуренции как экономическому явлению. Проведенный обзор основных исторических этапов и предпосылок появления налоговой конкуренции позволил выделить 3 этапа ее развития.
Ключевые слова: теории налоговой конкуренции, соперничество, развитие налоговой конкуренции
Сегодня соперничество является чертой, свойственной практически всем областям общественной жизни - и экономике, и политике, и науке. В свете усиления мировых интеграционных процессов за последние годы многие международные организации проявили глубокое беспокойство в связи с активным использованием государствами методов
* Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ. Грант № 14-12-56003 а(р).
налоговой конкуренции. Применение скидок в налоговом законодательстве позволило государствам сформировать благоприятный налоговый климат в целях привлечения капиталов, вследствие этого налоговая политика начала проявлять особенное воздействие на увеличение притока финансовых потоков [5]. Желание не лишаться своих доходов сподвигло большинство стран мира принять меры по противодействию миграции капитала и населения из-за налоговых причин.
В конце XX в. правительства стран, которые входят в состав Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), высказали мнение о проблеме конкурентной налоговой политики, проводимой без учета общеустановленных правил и принципов на межгосударственном уровне. В 1996 г. страны «Большой семерки» обратились к ОЭСР с требованием выработать и закрепить критерии по выявлению недобросовестной налоговой конкуренции и рекомендации по предупреждению ее разрушительного влияния на экономические системы государств-участников. В январе 1998 г. комиссия ОЭСР по вопросам налогообложения утвердила свой первый фундаментальный отчет со сформулированными в нем критериями деструктивной налоговой политики и рекомендациями по ее совершенствованию с учетом установленных принципов экономических отношений [8].
В отношении России следует отметить, что в системе налоговых отношений на ее территории
произошли значительные видоизменения в 1917 и 1991 гг., кардинально повлиявшие на свободу экономических отношений и налоговую конкуренцию. В период с 1917 по 1990 г. форма государственного управления была навязчиво-императивного характера, что снимало проблему борьбы за налогоплательщика в нынешнем трактовании этого термина. Так, после революции в октябре 1917 г. и до окончания военного коммунизма действие всех налогов в России было приостановлено, а налоговый аппарат полностью расформирован. Налоговая политика государства фактически представляла собой принудительное взимание денежных и натуральных поборов с «паразитических и контрреволюционных элементов... на неотложные нужды революционного строительства и оборону страны» [4]. Характерная черта того периода - это трудовая повинность, рассматривавшаяся как некий налог на труд.
Ситуация несколько переменилась в марте -мае 1921 г. В этот период началась эпоха постепенного восстановления финансовой и налоговой системы государства. В то же время в условиях образования режима новой власти конкуренция за налогоплательщика фактически не существовала в современной интерпретации определения, ведь все отношения, связанные с взиманием налогов, были основаны лишь на принудительном изъятии имущества у населения, в том числе посредством силы в условиях отсутствия свободы выбора и действий.
В 1960-е гг. идея общества без налогов вновь упрочила позиции власти, потому что сразу заслужила большое признание среди населения. Существенная доля доходов государственных предприятий централизованно изымалась и распределялась в денежные фонды. Государственные организации помимо налогов были обязаны перечислять в бюджет также неналоговые платежи. В отношении трудоспособного населения сохранялась обязанность по уплате определенных налоговых платежей (в частности, подоходного налога, налога на холостяков, одиноких, малосемейных граждан), которые удерживались у источника выплаты дохода.
Монопольная форма обобществления собственности со стороны государства обозначала практически не имеющее ограничений изъятие денежных средств из экономической сферы в целях дальнейшего их распределения согласно плану развития народного хозяйства страны. Вследствие этого все отношения, связанные с доступом к ресур-
сам и их использованием, протекали внутри самого государства и не подразумевали взаимоотношений с внешними субъектами. Впоследствии в итоге реформирования эта форма отношений постепенно менялась до практически полной модификации формы во времена перестройки.
В условиях образования новой власти (правительство Б.Н. Ельцина) появление некоторой независимости экономических отношений и предпринимательства оказало содействие полному разрушению государственного социализма. Определенная свобода в принятии решений полностью сменила форму финансовых отношений, связанных с изъятием и перераспределением части имущества налогоплательщиков в государственный бюджет. В то же время этот процесс содействовал восстановлению налоговой конкуренции за плательщика со стороны государственных властей.
Таким образом, для создания новых отношений в экономической сфере потребовались не только независимость экономических отношений, но также и трансформирование методов и функций деятельности государства. Государство, гарантируя права собственности, расставляет акцент на самостоятельном развитии хозяйствующих субъектов, которые должны стать основным источником финансирования его бюджета в процессе своей деятельности.
Приведенная модель взаимодействия государства и субъектов хозяйствования во многом присуща некоторым западным государствам и в наши дни. В то же время необходимо упомянуть о том, что ее образование связано с длительным периодом развития и совершенствования общества, занимавшим несколько столетий многоэтапной и сложной истории функционирования государства и рынка.
Вопрос о необходимости формирования новой системы налогообложения в Российской Федерации назрел в ходе приватизации государственной собственности, формирования и развития частных организаций. Так, сначала был принят Закон РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», который заложил основы новой системы, а впоследствии были приняты I и II части Налогового кодекса РФ (НК РФ). Стоит отметить, что пока не был принят НК РФ в той версии, в какой он сейчас действует, существовали объемные нормативно-правовые акты, которые долгое время позволяли федеральным и муниципальным органам власти устанавливать и корректировать правила налогообложения, участ-
вовать в неформальных переговорах о масштабах соблюдения этих правил с субъектами экономики.
Поэтому в этот период нестабильности и отсутствия упорядоченности налогового законодательства налоговая конкуренция могла процветать только в неформальном ее виде, когда установление правил и постановлений местных органов власти компенсировало отсутствие четкой системы правового регулирования налогообложения. Так, А.А. Яковлев отмечает, что «налоговая конкуренция между регионами проявлялась не столько в снижении законодательно установленных ставок налогов и предоставлении иных официальных льгот по их уплате, сколько в изменениях неформального налогового режима. Бизнесу неявно разрешалось не платить все большую часть налогов - как региональных, так и федеральных. При этом речь шла не только о крупных промышленных предприятиях, но и о малом и среднем бизнесе. Одно из последствий подобной налоговой конкуренции - исчезновение полностью легального бизнеса» [9].
Изучение фискального поведения субъектов и объектов налогообложения позволило выявить детали, которые способствуют констатации того, что термин «конкуренция за налогоплательщика» наиболее адекватно обрисовывает обстановку середины 1990-х гг., чем классификация «теневая -легальная» экономика. В действительности некоторые структуры вели борьбу за плательщика, приспосабливая ставки налогов и сборов к фактическим возможностям их сбора [8].
В середине 1990-х гг. применение двойных стандартов налогообложения привело к распространению гибких налоговых ставок на всех уровнях экономики. Важным аспектом переговоров теперь стали еще и средства платежа. Налоговые органы выбирали между тем, чтобы засчитывать платежи в форме готовой продукции, и требованием наличных денег.
Соперничество за плательщиков налогов происходило на всех уровнях власти. Так, на уровне больших организаций федеральные налоговые органы конкурировали с региональными и местными органами. Как правило, конкуренцию на уровне среднего и малого бизнеса территориальные налоговые службы осуществляли с частными силовыми структурами. Указанное соперничество проявлялось в основном в косвенной форме: его итог выражался в объеме дохода, указанного организациями для официальной уплаты налогов, а
впоследствии скрытая часть подлежала обложению разными неформальными налогами.
По мере усиления соперничества за плательщика налогов, в котором государство не одерживало победу до конца 1990-х гг., частные силовые компании были поставлены перед необходимостью капитализации охранной дани, наращивания инвестиций и долевого участия в легальной экономике (далее они становились хозяйствующими субъектами, которые исправно выплачивали государству налоги).
Одним из примеров официальной налоговой конкуренции в России, вполне соответствующим теории, может быть ситуация с так называемыми закрытыми административно-территориальными образованиями (ЗАТО). В связи с тяжелой социальной обстановкой, сложившейся в большинстве ЗАТО в начале 1990-х гг., им были предоставлены крупные льготы по уплате федеральных налогов. В свою очередь ЗАТО стали предоставлять их предприятиям, зарегистрированным на их территории, что привело к возникновению своеобразных внутренних офшорных зон и серьезных диспропорций в налоговой системе. В результате после продолжительных дискуссий в конце 1999 - начале 2000-х гг. большинство льгот, установленных ранее для ЗАТО, было отменено.
Таким образом, налоговая конкуренция в российских условиях лишь отчасти проявляется в понижении законодательно установленных номинальных ставок налогов и предоставлении иных официальных льгот по уплате налогов. По мнению автора, при слабом федеральном правительстве более важным инструментом привлечения капитала для многих регионов выступают изменения неформального налогового режима, выражающиеся в том, что налогоплательщикам в неявной форме разрешается не платить определенную часть налогов, причем не только региональных, но и федеральных.
В последнее время вопрос о конкуренции за плательщика налогов и сборов в России получает все большую актуальность.
Так, в конце второй половины 1990-х гг., в начале поры роста экономики, в России произошло активное внедрение идеи конкуренции между регионами в целях активизации и повышения эффективности их экономического развития [7].
Существуют четыре теории, относящиеся к налоговой конкуренции:
- теория налоговой конкуренции, основанная на
неоклассической модели конкуренции;
- теория «сортировки по Тибу» (Tiebout sorting), в основе которой лежат принципы неоинституциональной экономики;
- теория «укрощения Левиафана», в основе которой лежат идеи неоинституциональной модели взаимодействия экономики и политики;
- теория Уилсона, которая характеризуется отрицательным отношением к налоговой конкуренции.
Неоклассическое направление интерпретирует юрисдикции как фирмы, которые максимизируют прибыль (налоговые поступления). Значит, как и в случае с частными рынками, желательным становится ограничение монопольной власти отдельных частных структур. Имеется широкий ряд проблем, которые, возможно, связаны с различными аналогами «краха рынка» для соперничества юрисдикций. Их примером могут служить эффекты, подобные естественной монополии. Централизация экономической политики ведет к уменьшению издержек и тем самым делает децентрализацию неэффективной. В качестве естественной монополии возможно рассмотрение как всех общественных благ и институтов, поскольку они характеризуются нулевыми предельными издержками в целом, так и отдельных благ со значительной экономией от масштаба при централизации, в частности. Конкуренция же, как известно, влечет за собой установление цены блага, которая равна максимальным издержкам. В этой связи допустимы два варианта: либо конкуренция юрисдикций приведет к установлению налогов в рамках, заведомо не покрывающих цену производства общественных благ, либо даже в «конкурентных» условиях величина «цен» на общественные блага становится больше максимальных издержек и, значит, не отвечает «конкурентному оптимуму». В результате это приводит к упрощению налоговой системы и создает предпосылки для вывода капитала из данного региона (или в теневую экономику) [2].
Определенный эффект может принадлежать специальным льготным режимам налогообложения, предоставляемым инвесторам только в случае наличия установленных обязательств в отношении результатов их деятельности. В связи с этим следует упомянуть особые налоговые режимы в особых экономических зонах России промышленно-произ-водственного, технико-внедренческого, туристско-рекреационного и портового типов.
С точки зрения неоклассической модели налоговой конкуренции при распределении налоговых
полномочий приоритет должен отдаваться централизации налоговых полномочий.
Американский экономист Чарльз Тибу выдвинул гипотезу о том, что между регионами одного и того же государства и между государствами существуют миграционные потоки капитала и рабочей силы. Они отражают желание людей «проголосовать ногами» против неэффективного государственного аппарата. Потребители выбирают определенный набор общественных благ и уровень налогообложения, наиболее соответствующий их предпочтениям, посредством миграции из одного административно-территориального округа в другой. Механизм налоговой конкуренции сводится к тому, что местные власти предоставляют определенный набор общественных благ, беря за это плату в виде налогов. Потребители выражают свои предпочтения путем переселения в ту территориально-административную единицу, которая наиболее точно и полно отражает их потребности в общественных благах. То есть происходит своеобразная «сортировка» агентов по их предпочтениям. Таким образом, в каждой административно-территориальной единице формируются оптимальные бюджеты, т.е. по своей сути они представляют собой равенство между издержками, которые представлены производством и обеспечением общественными благами населения той или иной административно-территориальной единицы, и выгодами, представленными в виде налогов и сборов. Различия в налоговых ставках являются благотворными, поскольку предоставляют налогоплательщикам больше выбора и, соответственно, больше возможностей для удовлетворения своих потребностей, что заставляет правительства работать эффективнее [1; 3].
Основной вывод, вытекающий из «сортировки Тибу», заключается в том, что необходима децентрализация бюджетных ресурсов. Именно поэтому аргументы Тибу в течение последних 60 лет служат основой содействия федерализму со стороны исследователей-экономистов, поскольку только в децентрализованной налоговой системе некоторые юрисдикции приобретают возможность в максимальной степени адаптировать свое предложение к нуждам населения и компаний, тем самым сформировать условия для наилучшей «сортировки».
Теория «укрощения Левиафана» исходит из идеи необходимости контроля за нерезультативной деятельностью государства через механизм создания
благоприятных условий для конкуренции юрисдик-ций и роста экстерналий (возможности потребления благ, произведенных другими юрисдикциями или необходимости нести ущерб от политики других юрисдикций). В отличие от выводов неоклассиков, представители этой теории полагают, что конкуренция юрисдикций влечет за собой уменьшение налогового бремени и понижение налогов и стандартов оправданно, так как ранее они были завышены из-за неэффективной политики [1].
Эффективность «укрощения Левиафана» находится также в зависимости от системы налогообложения и проблем асимметрии информации. Так, государство может сокращать ставки налога одновременно с увеличением налоговой базы, что не так «заметно» для плательщиков. На это, в частности, обращает внимание профессор К.Д. Хаазе, который отмечает, что, несмотря на сравнительно более низкую ставку российского налога на прибыль организаций, налоговое бремя не так уж и мало, и это обусловлено особенностями исчисления налоговой базы [6].
Главный вывод теории «укрощения Левиафана» с позиции «перетекания» налогового дохода заключается в том, что налоговая база «мигрирует» в регионы, которые реализуют сравнительно более качественную экономическую политику. Сторонники этой теории настаивают на целесообразности децентрализации налоговой системы. Если главным образом отталкиваться от эгоистического характера поведения правительства, положительные эффекты конкуренции юрисдикций способны «перевесить» негативные эффекты экстерналий. Указанная теория рассматривает децентрализацию налоговых полномочий как следствие стремления к сокращению «давления» на политиков и чиновников со стороны мобильных структур и вторичной «монополизации» рынка общественных благ [1].
Джон Уилсон является сторонником негативного отношения к налоговой конкуренции. Он создал модель, подтверждающую его точку зрения. Предположения модели:
1) в модельном мире существует определенное количество юрисдикций, в каждой из них есть определенное количество экономических агентов, конкурирующих между собой;
2) действия агентов заключаются в производстве продукции (она является однородной для каждой фирмы). Это описывается с помощью производственной функции с постоянной отдачей,
которая зависит от двух переменных - труда и капитала;
3) агенты обладают определенным количеством (одинаковым для всех) капитала, который является мобильным фактором производства, т.е. его можно выводить за пределы юрисдикции;
4) существуют также агенты, которые только обеспечивают предложение труда. Их особенность заключается в том, что они не могут покинуть пределы юрисдикции, а также в том, что агенты могут иметь одинаковое количество единиц труда;
5) юрисдикции предоставляют общественные блага, финансируемые за счет взимаемых с капитала налогов. Однако облагать налогом можно только тот капитал, который находится на территории данной юрисдикции. Выводы, вытекающие из модели при таких
предположениях, сводятся к следующим положениям:
- во-первых, общественные блага будут предоставляться в отдельной юрисдикции в объеме, меньшем необходимого, иными словами, имеет место «недопоставка»;
- во-вторых, в целях предотвращения оттока капитала, порождаемого более высокой ставкой, правительства будут стремиться удержать ее на уровне, не выше, чем у соседей. При идентичности регионов это ведет к установлению одинаковых ставок во всех регионах, однако это равновесие неустойчивое: снижение ставки со стороны любого региона дает ему выигрыш в виде притока капитала, т.е. налогооблагаемой базы. Соперничество в снижении налоговой ставки может повлечь за собой «гонку ко дну» (race to the bottom), что не дает ни одной стороне преимуществ и приведет к ухудшению положения всех [2].
Изучение основных исторических этапов и предпосылок появления налоговой конкуренции позволяет провести оценку степени сложности данного явления, особенностей его формирования и совершенствования, осуществить обзор процессов трансформации форм конкурентных налоговых отношений с давно прошедших дней и до настоящего времени. В зависимости от развития государств и финансов можно выделить следующие этапы развития налоговой конкуренции:
I этап - протекал с момента образования первых государств до конца средних веков, имев при этом
следующую особенность: налоговая конкуренция реализовывалась методом физического насилия, поскольку основные источники доходов государств складывались из поступлений от налогообложения захваченных территорий;
II этап (XVII - XIX вв.) - период ослабевания роли военной силы как главного инструмента фискальной конкуренции, в результате чего произошло развитие культуры и искусств, учений о праве и государстве, а также одновременное накопление несколькими странами военной мощи;
III этап (XX - XXI вв.) - период полной трансформации форм и методов налогового соперничества, когда начали использоваться инструменты фискальной политики и установленные скидки вместо методов физического принуждения.
Бюджетная децентрализация является причиной налоговой конкуренции между регионами, она позволяет налогоплательщику остановить свой выбор на наилучшем положении с позиции минимальных платежей по налогам, однако в то же время она приводит к неравнозначному месторасположению субъектов экономики, ориентирующихся на наиболее благоприятный режим налогообложения. Избрание направления налогового развития субъекта Федерации обусловливает дальнейшие мероприятия, проводимые органами власти субъекта, которые направлены на увеличение конкурентоспособности региона, в частности и в вопросах налогообложения. Очевидно, что регионы проявляют интерес к созданию преимуществ в региональной системе налогообложения по сравнению с другими регионами, поскольку налогоплательщики стремятся подобрать субъект РФ с более низкой величиной налогового бремени, более
обширным перечнем налоговых инструментов регулирования осуществляемой деятельности.
Список литературы
1. Либман А.М. Распределение налоговых доходов и налоговых полномочий в условиях налоговой конкуренции // Налоги и налогообложение. 2007. № 6
2. Меркулова Т.В., Акулова Г.В. Критичний аналiз негативних та позитивних наслщюв подат-ково! конкуренцп на основi вщповщних моделей // Бiзнесiнформ. 2012. № 4. С. 204 - 207.
3. Пинская М.Р. Налоговая конкуренция: от теории к практике: монография. М.: Инфра-М. 2013. 136 с.
4. Толкушкин А.В. История налогов в России. М.: Юрист. 2001. С. 197 - 198.
5. Троянская М.А. Налоговое регулирование и инструменты его реализации // В мире научных открытий. 2013. № 10. С. 211 - 217.
6. Хаазе К.Д. Налогообложение российских инвестиций за рубежом на примере Болгарии и Эстонии // Налоги и налогообложение. 2010. № 2. С. 43 - 47.
7. Ходачек В.М. Конкуренция регионов как механизм социально-экономического развития: цели и результаты // Управленческое консультирование. 2012. № 2. С. 140 - 151.
8. Шувалова Е.Б. Налоговые системы зарубежных стран: учебно-практическое пособие / Е.Б. Шувалова, В.В. Климовицкий, А.М. Пузин. М.: Изд. центр ЕАОИ, 2010. 134 с.
9. Яковлев А.А. Черный оффшор // Эксперт. 2000. № 40 (252).
Regional economics: theory and practice Regional finance
ISSN 2311-8733 (Online) ISSN 2073-1477 (Print)
DEVELOPMENT OF THE THEORIES OF TAX COMPETITION AS A REFLECTION
OF THE RIVALRY OF TERRITORIES
Mariya A. TROYANSKAYA Abstract
The article deals with the analysis of historical prerequisites of emergence and development of tax competition. This analysis shows that the stages of emergence of competition coincide with the main periods of development of the State and finance. Concerning the internal
tax competition in Russia, the author says that since the end of the second half of 1990th, starting with economic growth, the idea of competition between regions has been introduced actively, and it still keeps on developing. The author considers the following theories of tax competition: the theory based on a neoclassical model
of competition, the Tiebout's public choice theory, the Leviathan Taming theory and Wilson's theory. Each of the models reflects the attitude (not always positive) to tax competition as an economic event. The carried out review of the main historical stages and prerequisites of emergence of tax competition allowed allocating of 3 stages of its development.
Keywords: theories, tax competition, rivalry, development
References
1. Libman A.M. Raspredelenie nalogovykh dokhodov i nalogovykh polnomochii v usloviyakh nalogovoi konkurentsii [Distribution of tax income and tax powers in the conditions of tax competition].
Nalogi i nalogooblozhenie - Taxes and taxation, 2007, no. 6.
2. Merkulova T.V., Akulova G.V. Kritichnii analiz negativnikh ta pozitivnikh naslidkiv podatkovoi konkurentsiina osnovi vidpovidnikh modelei [A critical analysis of the positive and negative consequences of tax competition within the relevant models]. Biznesinform, 2012, no. 4, pp. 204-207.
3. Pinskaia M.R. Nalogovaya konkurentsiya: ot teorii kpraktike: monografiya [Tax competition: from theory to practice: a monograph]. Moscow, Infra-M Publ., 2013, 136 p.
4. Tolkushkin A.V. Istoriia nalogov v Rossii [The history of taxes in Russia]. Moscow, Yurist Publ., 2001, pp.197-198.
5. Troyanskaya M.A. Nalogovoe regulirovanie i instrumenty ego realizatsii [Tax regulation and instruments for its realization]. Vmire nauchnykh otkrytii -World of discoveries, 2013, no. 10, pp. 211-217.
6. Khaaze K.D. Nalogooblozhenie rossiiskikh investitsii za rubezhom na primere Bolgarii i Estonii [Taxation of the Russian investment abroad in case of Bulgaria and Estonia]. Nalogi i nalogooblozhenie -Taxes and taxation, 2010, no. 2, pp. 43-47.
7. Khodachek V.M. Konkurentsiya regionov kak mekhanizm sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya: tseli i rezul'taty [Competition of regions as a mechanism for social and economic development: the targets and results]. Upravlencheskoe konsul'tirovanie -Administrative consulting, 2012, no. 2, pp. 140-151.
8. Shuvalova E.B. Nalogovye sistemy zarubezhnykh stran [The tax systems of foreign countries: an educational and practical grant]. Moscow, EOI Center Publ., 2010, 134 p.
9. Yakovlev A.A. Chernyi offshor [Black offshore]. Ekspert - Expert, 2000, no. 40.
Mariya A. TROYANSKAYA
Orenburg State University, Orenburg, Russian Federation [email protected]
Acknowledgments
The article was supported by the Russian Humanitarian Scientific Foundation, grant 14-12-56003 a(p).
