CC BY
55
I_
Происхождение и современные аспекты развития международной налоговой конкуренции
A.M. Пузин,
кандидат экономических наук, доцент кафедры налогов и налогообложения МЭСИ
Налоговая конкуренция — это соперничество государственных властей за налоговые ресурсы для изъятия части дохода их владельцев в собственный бюджет через налоговые платежи. На протяжении всей истории конкурентная налоговая политика государств формировалась под влиянием множества факторов. Однако ее насущной целью все время оставалось привлечение налоговых ресурсов, объем которых необходим для обеспечения потребностей населения страны. В статье раскрываются основные этапы и аспекты становления международной налогой конкуренции.
На протяжении всей истории конкурентная налоговая политика государств формировалась под влиянием множества факторов. Однако ее насущной целью все время оставалось привлечение налоговых ресурсов, объем которых необходим для обеспечения потребностей населения страны.
На ранних этапах формирования государственной власти и вплоть до окончания средних веков поступления от налогообложения захваченных территорий были основными источниками доходов государств, которые носили целевой и нерегулярный характер. По причине отсутствия ограничений на применение военной силы соперничество за плательщиков налогов осуществлялась нецивилизованным, недобросовестным и простым способом — методом физического насилия. Поэтому в большинстве случаев другие методы привлечения налогоплательщиков практически не использовались за некоторым исключением: создание благоприятных условий для ведения торговли.
Примерно с начала XVII в. и вплоть до конца XIX в. в Европе наступает новый этап фискальных отношений. Роль военной силы как основного инструмента фискальной конкуренции начинает постепенно ослабевать с возникновением регулярного аппарата чиновников и укреплением государственной власти.
Основными же причинами этого процесса являются развитие культуры и искусств, учений о праве и государстве, накопление достаточного количества военной мощи несколькими странами практически одновременно.
Главным итогом XVII века в идеологии Западной Европы стало формирование теории естественного права, выразившей основные принципы гражданского общества. В теории естественного права получили развитие идеи XVI в. о природе человека, его страстях и разуме как об основе и движущих силах политики. Впервые в многовековой истории человечества было выдвинуто и широко обосновано представление о всеобщем правовом равенстве людей независимо от их социального положения и происхождения. Этим теория естественного права Нового времени существенно отличалась от идей "права природы" античных философов и политических мыслителей. Поэтому XVII в. стал громадным шагом вперед в развитии учений о праве и государстве.
Как утверждали теоретики естественного права, группы людей могут сами на добровольной основе организовывать охрану жизни и собственности своих членов. Но более рациональной по сравнению с естественным состоянием формой общественного устройства они считали гражданское состояние или государство.
№1, 2007
В XX в. субъекты международных хозяйственных отношений получили определенную свободу в перемещении своих капиталов между странами. Цивилизованные методы разрешения конфликтов серьезно повлияли на выбор иных способов обеспечения фискальной безопасности страны.
Использование законодательных послаблений в системе налогового права позволило странам создать благоприятный налоговый климат для привлечения капиталов. Не желая терять свои доходы, многие государства мира предприняли ряд реформ с целью противодействия утечке капиталов, а также миграции населения по налоговым причинам.
Германия отреагировала на налоговую конкуренцию других экономически развитых держав снижением налога на прибыль юридических лиц примерно с 60% в начале 90-х гг. до 38% в 2002. Название закона о снижении налоговой нагрузки 1994 г. звучало как «Закон о поддержании конкурентоспособности Германии как территории для предпринимательства в условиях единого рынка».
Министр финансов Великобритании в своей речи, посвященной бюджету на 1997 г., заявил: «Я желаю, чтобы Великобритания была очевидным выбором для новых инвестиций. В связи с этим, я принял решение о снижении основной ставки корпораци-онного налога на 2%: с 33 до 31% ... Это означает, что у нас будет самая низкая ставка корпорационного налога среди наших основных конкурентов».
В бюджете на 2000 г. правительство Канады отметило: «В последние годы многие промышленно развитые державы сократили ставки корпора-ционных налогов или выразили намерение их снизить. Если не будет предпринято каких-либо действий, основная ставка налога на прибыль юридических лиц в Канаде не будет конкурентоспособна по отношению к ставкам наших торговых партнеров. Задача правительства — в течение 5 лет снизить ставку федерального налога на прибыль корпораций до 21 с 28%».
Во второй половине 90-х гг. особую важность вредного влияния налоговой конкуренции на экономику стран подчеркнули многие международные организации, включая ОЭСР и ЕС.
Причины возникновения явления были объединены в два блока:
I блок. Основные:
1) снижение торговых барьеров;
2) уменьшение препятствий на пути финансовых потоков;
3) упрощение правил трудовых отношений.
II блок. Вспомогательные:
4) бурное развитие информационных технологий (доступность информации о налоговых системах других стран, свобода и легкость обмена данными);
5) преобладание сферы услуг над производственной сферой, что усложняет налогообложение последних;
6) создание единых экономических пространств и союзов;
7) закрытость информации о движении капитала в некоторых странах.
Первые попытки противостояния налоговой конкуренции были предприняты еще в 1977 г. Под лозунгом «налоговой гармонизации» в странах Европейского союза впервые была введена минимальная ставка НДС на уровне 15%.
В 1992 г. комиссией независимых экспертов1 было сделано предложение о введении минимальной ставки для налогообложения доходов юридических лиц, полученных в пределах ЕС. Подобные предложения также поступали с 1962 г., однако не были приняты и узаконены, включая предложение, сделанное в 1992 г.
Следующим серьезным шагом со стороны ЕС было принятие Советом Европы 1 декабря 1997 г. Кодекса поведения в отношении налогообложения бизнеса2. Введение Кодекса потребовало проведения глубокого исследования налогового законодательства стран на предмет выявления потенциально опасных положений, которые могут оказать серьезное влияние на выбор юридическим ли-
цом налоговой юрисдикции в пределах Союза. В результате исследования в 1999 г. было выявлено 66 проблемных положений, применение которых могло привести к налоговой конкуренции с вредными последствия-ми3.
В 1996 г. Организация экономического сотрудничества и развития, получив поддержку от глав государств-членов на саммите в Лионе, также занялась разработкой мер по противодействию разрушительного влияния налоговой конкуренции на инвестиции, финансовые решения и национальные налоговые ресурсы.
В январе 1998 г. Комиссия ОЭСР по налоговым вопросам утвердила свой первый отчет о налоговой кон-куренции4, в котором были сформулированы как критерии вредной налоговой практики, так и методы борьбы с ней. Следующие отчеты Комиссии появились в 20005 , 20016, 20047, а также в 20068 г.
В настоящее время работа ЕС и ОЭСР по противодействию налоговой конкуренции активно продолжается. Другие международные организации (ВТО, МВФ и др.) также занимаются этим вопросом.
Деятельность международных организаций против налоговой конкуренции является лишь одним из направлений в борьбе с неблагоприятными последствиями глобализации. Целью этой работы является создание единых условий для эффективной и честной налоговой конкуренции в мире. Для этого особое внимание уделяется борьбе с льготными налоговыми режимами, а также их элементами в налоговом законодательстве стран.
Таким образом, можно сделать вывод о том что, процесс изменения форм фискальной конкуренции, которая прежде выражалась посредством военной силы, пришелся на Новое время (XVII—XIX вв.), однако процесс ее развития — на Новейшее время и современность (XX в.).
Обращаясь к истории научных исследований фискального соперничества государственных властей, следует отметить, что в экономической
Экономика, Статистика и Информатика 19 №1, 2007
литературе явление привлекло внимание научных кругов лишь в 60-х гг. двадцатого столетия. По мнению многих ученых, первая работа, связанная с этим вопросом, принадлежала перу экономиста Ч. Тибу.
В своей статье «Чистая теория территориальных расходов», опубликованной в издании «Журнал общественной экономики»9 в 1956 г., ученый пришел к выводу, что конкуренция между региональными властями за мобильные хозяйства увеличивает всеобщее благосостояние. Чтобы не потерять своих плательщиков власти должны корректировать свои расходы и приводить ставки налогов в соответствие с потребностями региона. В свою очередь плательщики перемещаются в регионы в зависимости от их спроса на общественные блага, которые предоставляет государство.
Работа Тибу напомнила о статье Пола Самуэльсона «Чистая теория государственных расходов» (1954 г.) Исследуя проблему уклонения от уплаты налогов, Самуэльсон и другие экономисты пришли к выводу, что у плательщиков нет стимулов к проявлению своих интересов к общественным благам в полную силу. Каждый стремиться к их проявлению в меньшей степени с целью сокращения своего налогового бремени, при этом, потребляя в полной мере общественные блага, которые финансируются другими.
Новизна подхода Тибу заключалась в том, что проблема выглядит иначе, если плательщики способны переезжать из одной территории в другую. Плательщики проявляют свои интересы к общественным благам с помощью «голосования ногами». Конкуренция между юрисдикциями приводит к муниципалитетам, в которых резиденты одинаково оценивают государственные услуги. В таком равновесии рынок эффективен и плательщик не может быть богаче, если переместится в другую юрисдикцию. Не существует потребности и в политических решениях, необходимость которых подчеркивал Самуэль-сон.
№1, 2007! 20
В дальнейшем труды Тибу стали отправной точкой для исследований многих экономистов по всему миру, не прекращающихся и по сей день. Однако до сих пор в научных кругах не выработан единый подход к пониманию сущности налоговой конкуренции, что заставляет ученых-экономистов выражать различные точки зрения. Попытаемся проанализировать наиболее известные из них.
Дж. Д. Уилсон и Д. Э. Уалдасин в своих работах сформулировали три определения10 налоговой конкуренции:
ц в широком смысле под налоговой конкуренцией понимается любая форма несогласованного установления налогов независимым государством;
ц в узком смысле — влияние налоговой политики на распределение доходов от налогообложения между государственными бюджетами;
ц в самом узком смысле — несогласованное установление налога независимым государством, при котором политические решения каждого государства оказывают влияния на перемещение мобильных налоговых баз между юрисдикциями в пределах этих государств.
Т. Д. Гудспид выражает похожую точку зрения: налоговая конкуренция возникает при воздействии налоговой системы одного государственного образования на налоговую систему другого обычно с помощью воздействия на доходы от налогообло-жения11.
Т. Ф. Филд также считает, что налоговая конкуренция возникает при реформировании налоговой системы с целью привлечения плательщиков, инвестиций для создания дополнительных рабочих мест, стимулирования или поддержания экономического роста12.
По мнению А. И. Погорлецкого, налоговую конкуренцию между национальными правительствами можно рассматривать со следующих сторон:
1. Конкуренция с точки зрения степени контроля за плательщиками со стороны государства. Выбор стра-
ны резидентства для глобальных плательщиков — обладателей мобильных факторов производства (в частности, финансового капитала) часто связан с либеральностью фискальной политики данной юрисдикции при установлении уровня налоговых ставок, а также с существующей процедурой уплаты налогов и подачи налоговой отчетности. В то же время обладатели немобильных или менее мобильных факторов производства (рабочие и служащие, владельцы недвижимости, малый и средний бизнес) поставлены в условия ограниченного выбора наиболее благоприятного налогового климата.
2. Конкуренция как процедура открытия, что предполагает высокий уровень диверсификации налоговых систем стран, включенных в процесс международной налоговой конкуренции, и способность глобальных хозяйствующих субъектов — потенциальных инвесторов выбирать наиболее соответствующие их ожиданиям налоговые системы и немедленно тестировать их на практике в процессе осуществления внешнеэкономических операций.
3. Конкуренция как стимулирующий механизм включения всех стран в так называемую бесконечную гонку за лидерами, что приводит к неизменному соперничеству суверенных налоговых юрисдикций по уровню налоговых ставок, характеру налоговых льгот, порядку расчета налоговой базы, проводимому налоговому аудиту.
Кроме того, интересным представляется мнение американского исследователя Томаса Филда13, который считает, что необходимо различать и учитывать еще две позиции при оценке явления: американскую и европейскую. Ученый утверждает, что представления о роли государства в экономике страны имеют серьезные расхождения в Европе и Америке. Например, американские ученые считают, что государственные расходы на общественные цели — расточительны и неэффективны, поэтому налоговая конкуренция является необходимым инструментом для их сокращения, а
также развития экономики. Экономисты и ученые европейских стран наоборот полагают, что т.к. государство является поставщиком общественных благ, то оно имеет полное право на защиту собственной налоговой системы от разрушительного влияния налоговой конкуренции.
Таким образом, мнение Европы о конкуренции в налоговой сфере является в большей степени негативным, чем позитивным как в США, что выражается в подходе к рассмотрению явления и соответствующих защитных мерах.
Несмотря на некоторые отличия перечисленных позиций исследователей, можно выделить следующие особенные черты, характерные для налоговой конкуренции:
1) налоговая конкуренция связана с действиями государства в области налоговой политики, которые не согласованы с другими юрисдикция-ми и оказывают влияние на их плательщиков;
2) налоговая конкуренция всегда представляет собой такое несоответствие элементов систем обложения, при котором некоторые из них в большей степени удовлетворяют потребностям плательщиков и являются более привлекательными для них;
3) к субъектам конкуренции относятся лица и их группы, ведущие борьбу за объекты конкуренции. Основными субъектами налоговой конкуренции являются различные уровни государственной власти;
4) объекты конкуренции представляют собой явления внешнего мира, за которые ведется конкурентная борьба. Объектом налоговой конкуренции являются налоговые ресурсы, которые могут быть перемещены на территорию другой юрисдикции и отчуждены в пользу иностранного государства. В данном случае имеются в виду налоговые ресурсы, обладающие достаточной степенью мобильности;
5) целью налоговой конкуренции является привлечение максимального количества налоговых ресурсов под влияние национального налогового законодательства.
Таким образом, налоговая конкуренция — это соперничество государственных властей за налоговые ресурсы для изъятия части дохода их владельцев в собственный бюджет через налоговые платежи.
Другой немаловажной проблемой в отечественной теории налогообложения является разграничение понятий добросовестного и деструктивного соперничества властей.
Под добросовестной налоговой конкуренцией, как правило, подразумевается соперничество между юрис-дикциями на основе уровня налоговых ставок, а также порядка расчета налогооблагаемого дохода (допустимые вычеты и другие льготы). То есть соперничество с использованием правил и инструментов, которые являются общими для всех стран и не вызывают неблагоприятных для них экономических последствий.
Под недобросовестной (деструктивной) налоговой конкуренцией понимают использование существенных по объему адресных или общих преференций для плательщиков, применение которых на международном уровне не распространено (не рекомендуется международными организациями) или размер которых во многом отличается от льгот в других странах.
Инструментарий недобросовестной налоговой конкуренции включает в себя:
1) значительно сокращенные по отношению к обычному уровню обложения резидентов ставки корпоративного налога на прибыль или его полное отсутствие;
2) налоговые каникулы для иностранных инвесторов на фиксированный либо неограниченный период времени;
3) создание специальных зон tax free;
4) сокращение ставки налогов на распределения прибыли зарубежным инвесторам в форме дивидендов, процентов, роялти, удерживаемых у источника их выплаты, либо полное отсутствие таких налогов;
5) ускоренная амортизация и специальные инвестиционные льготы для зарубежных инвесторов14.
Участие страны в недобросовестной налоговой конкуренции предполагает пренебрежение в отношении объектов обложения принципами и нормами поведения, которые приняты в цивилизованном мире. Негативное влияние подобного рода политики способствует искажению торгово-экономических отношений между государствами и нарушению дипломатических связей. Недобросовестная конкуренция негативно воздействует на налоговые ресурсы других государств и перенаправляет их в свою юрисдикцию, поскольку правила налогообложения более выгодны для налогоплательщиков, чем в стране их происхождения (первоначального нахождения).
Как известно, в модели совершенной конкуренции на рынке между хозяйствующими субъектами описана ситуация, при которой заниматься коммерческой деятельностью бессмысленно, поскольку предполагается нулевая прибыль. В модели налоговой конкуренции подобная ситуация характерна для модели совершенной (эффективной) конкуренции по Тибу, которая не распространена в реальной жизни, учитывая, что основной формой подобного вида соперничества является добросовестная конкуренция. Неэффективная налоговая конкуренция, которая имеет место во всем мире, может принимать две формы: добросовестного и недобросовестного соперничества согласно критериям международных организаций.
Следует также отметить, что понятия совершенной и несовершенной налоговой конкуренции являются в большей степени экономическими понятиями. С юридической точки зрения не следует выделять подобного рода форм явления, которые имеют исключительно экономическое значение и содержание. Но необходимо выделение таких форм налоговой конкуренции как добросовестная (общепринятая, законная, честная) и недобросовестная (деструктивная15, незаконная, нечестная)16, что подтверждается мнением международных организаций.
Экономика, Статистика и Информатика 21 №1, 2007
Литература:
1. Погорлецкий А. И. Принципы международного налогообложения и международного налогового планирования. СПб.: Изд-во Санкт-Петерб. гос. ун-та, 2005.
2. Field Т. F.. Tax Competition in Europe and America // Tax Analysts. 2003.
3. Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue. Paris: OECD, 1998.
4. Member Countries. Paris: OECD, 2006.
5. Tiebout Ch. M. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Public Economy. Vol. 64 (1956).
6. The Code of Conduct for Business Taxation// EU Bulleting 12-1997.
7. Thomas F. Field. Tax Competition in Europe and America //State Tax Notes. (31.03.03).
8. Toward Global Tax Cooperation. Paris: OECD, 2000.
9. Wilson J. D., Wildasin D. E. Tax Competition: Bane or Boon? 24.05.01.
Ссылки:
1 Report of the Committee of Independent Experts on Company Taxation (Ruding Committee) 1992 (European Commission) ISBN 92-826-4277-1
2 The Code of Conduct for Business Taxation// EU Bulleting 12-1997.
3 Field Т. F.. Tax Competition in Europe and America // Tax Analysts. 2003. P. 3—5.
4 Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue. Paris: OECD, 1998.
5 Toward Global Tax Cooperation. Paris: OECD, 2000.
6 The OECD's Project on Harmful Tax Practices: The 2001 Progress Report. Paris: OECD, 2001.
7 The OECD's Project on Harmful Tax Practices: The 2004 Progress Report. Paris: OECD, 2004.
8 The OECD'S Project on Harmful Tax Practices: 2006 Update on Progress in Member Countries. Paris: OECD, 2006.
9 Tiebout Ch. M. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Public Economy. vol. 64 (1956).
10 Wilson J. D., Wildasin D. E. Tax Competition: Bane or Boon? 24.05.01. P. 2—3.
11 Goodspeed T. J. Tax Competition, Benefit Taxes, and Fiscal Federalism // National Tax Journal, vol 51, no. 3 (Sep. 1998). Стр. 582
12 Thomas F. Field. Tax Competition in Europe and America.//State Tax Notes. (31.03.03). Стр. 1211-1216
13 Thomas F. Field. Tax Competition in Europe and America.//State Tax Notes. (31.03.03). Стр. 1211-1216.
14 Погорлецкий А. И. Принципы международного налогообложения и международного налогового планирования. СПб.: Изд-во С.- Петерб. Гос. ун-та, 2005. Стр. 132
15 Встречаются также следующие варианты наименования формы явления в специальной литературе: губительная, вредная, опасная, разрушительная.
16 Именно такие варианты наименования формы явления часто встречаются в отечественной литературе по финансовому праву.
№1, 2007Д 22
I
