CC BY
335УДК 336.02
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ В РАМКАХ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ
М. В. ВАСИЛЬЕВА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов,
кредита и налогообложения E-mail: [email protected]
О. В. ФЕДОРОВА,
студентка факультета мировой экономики и финансов E-mail: [email protected] Волгоградский государственный университет
Выбор оптимального способа финансирования является одним из важнейших этапов инвестиционного процесса. Механизм государственно-частного партнерства позволяет решать проблему финансирования инвестиционных проектов в не всегда прибыльных, но социально значимых сферах. В статье проанализированы особенности финансирования в рамках государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: инвестиции, проект, ресурсы, государственно-частное партнерство, риск.
В последнее время проблема выработки эффективной стратегии развития полноценного сотрудничества государства и бизнеса приобрела большую актуальность и является одним из важных условий формирования стабильной экономической и политической обстановки в стране. Интеграция государственного сектора в систему рыночных отношений приводит к созданию действенных механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП). В связи с необходимостью осуществления значительных капитальных вложений государство начинает использовать новые схемы сотрудничества для привлечения частного капитала.
Экономическое развитие страны, региона, предприятия невозможно без осуществления
инвестиций, реализации инвестиционных проектов.
Партнерство государства и бизнеса позволяет привлечь в государственный сектор экономики дополнительные ресурсы. В такой системе отношений происходит объединение ресурсов и потенциалов двух хозяйствующих субъектов. С одной стороны, государства — в форме его собственности, с другой стороны, бизнеса — в виде применения современных частнопредпринимательских методов хозяйствования, менеджмента, а также привлечения инвестиций и внедрения инноваций. В результате удается повысить эффективность использования государственной собственности.
Очевидно, что государственно-частное партнерство является одним из реальных механизмов снижения рисков и сроков реализации научно-технических и инновационных проектов, бюджетных целевых программ. На необходимость развития государственно-частного партнерства в инновационной сфере указано в документах, определяющих направления государственной политики в научно-инновационной сфере.
Для каждой сферы экономики характерны свои наиболее выгодные схемы финансирования. Государственно-частное партнерство и является
таким специфическим механизмом. Предмет ГЧП составляют государственная и муниципальная собственность, а также услуги, оказываемые государством, муниципальными органами власти и организациями бюджетного сектора.
Финансирование инвестиционных проектов в рамках государственно-частного партнерства имеет свои особенности:
- определенная сфера применения — социально значимые области (ЖКХ, экология, транспорт, НИОКР, инфраструктура ит. д.);
- высокая длительность срока реализации проектов (от 10 до 50 лет);
- высокие риски, требующие процедур разделения и хеджирования;
- учет концепции эффективности расходования бюджетных средств;
- масштаб проекта.
В России есть тенденция использования механизма государственно-частного партнерства для финансирования крупных многомиллионных проектов, таких как строительство аэропорта «Пулково» в Санкт-Петербурге, строительство скоростной автомобильной дороги Москва — Санкт-Петербург на участке 15-58-й км, автомобильной дороги «Обход г. Волгограда» и др. Но сейчас государство начинает осознавать, что не только с помощью крупных проектов можно развивать города, регионы, но и за счет строительства объектов среднего формата, не требующих крупных вложений. Кроме того, такая схема повышает риски реализации запланированных проектов, так как концентрация ответственности и средств в одних руках при неблагоприятном развитии событий ставит под угрозу весь проект.
В России еще только разрабатываются концептуальные основы государственно-частного партнерства.
Государственно-частное партнерство в мировой практике понимается, как правило, в двух смыслах. Во-первых, это система отношений государства и бизнеса в договорной (контрактной) форме, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития и планирования. Во-вторых, это конкретные проекты, реализуемые различными государственными органами и бизнесом совместно или только частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности.
В Соединенных Штатах Америки, например, государственно-частное партнерство понимается
как закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней определенным образом участвовать в государственной собственности в большей степени по сравнению с существующей практикой. Такое соглашение обычно предполагает наличие контракта соответствующего правительственного агентства с частной компанией, предметом которого выступает реконструкция, строительство объекта государственной собственности и (или) его эксплуатация, управление и т.п. Основные права собственности в отношении данного объекта не изменяются, и государство даже после передачи объекта частной компании остается его собственником. Термин «государственно-частное партнерство» определяет широкий спектр отношений в диапазоне от относительно простых контрактов, по которым частная компания принимает на себя определенные риски и соглашается на систему штрафных санкций, до комплексных, технически сложных проектов, включающих строительство, модернизацию, эксплуатацию объектов и управление ими.
В Европейском Союзе в последние годы вышло достаточно много документов, которые затрагивают вопросы государственно-частного партнерства. В Зеленой книге об услугах, способствующих общим интересам (Green Paper on Services of General Interest) говорится, что термин «государственно-частное партнерство» не определен на уровне Сообщества. В общем плане под ним понимаются формы кооперации между общественными властями (под общественными властями обычно понимаются федеральные (национальные), региональные и местные органы власти) и бизнесом, которые служат обеспечению финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг [12].
В Великобритании, где государственно-частное партнерство получило самое широкое распространение, эта форма хозяйствования трактуется как ключевой элемент стратегии правительства по обеспечению современного, высококачественного коммунального обслуживания и повышению конкурентоспособности страны. Государственно-частные партнерства имеют широкий диапазон бизнес-структур и форм товарищества: от частной финансовой инициативы (Private Finance Initiative) до смешанных предприятий и концессий, аутсорсинга, продажи части акций в принадлежащих государству объектах коммерческой деятельности [13].
В Ирландии под государственно-частным партнерством понимается сотрудничество госу-
дарственного и частного секторов в целях реализации конкретного проекта или оказания услуг социального характера населению, обязанность предоставления которых возлагается на государственный сектор. В этом определении отмечается, что государственно-частное партнерство может иметь разные формы, но в основе каждого успешного проекта лежит концепция того, что за счет привлечения опыта частного сектора и перераспределения риска в отношении стороны, которая способна более эффективно справляться с таким риском, можно повысить общую эффективность проекта.
В российской научной литературе и в нормативных актах последних лет также приводятся различные трактовки государственно-частного партнерства. Одно из определений, акцентирующих внимание на его правовых сторонах, дано М. В. Вилисовым: «Государственно-частное партнерство — это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных надостижение целей государственного управления» [3]. Правда, по мнению авторов, определение стало бы более корректным, если бы не содержало указаний на «равноправие» государства и бизнеса. Вообще проблема равноправия сторон в контрактах государственно-частного партнерства является достаточно сложной, неоднозначно трактуемой в законодательстве и судебной практике различных стран.
На федеральном уровне в России пока нет ни одного закона, предметом которого бы являлось государственно-частное партнерство [2].
По мнению авторов, государственно-частное партнерство представляет собой объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, инженерной и социальной инфраструктур) или оказания общественных услуг (в области здравоохранения, социальной защиты и т.д.).
Такая форма сотрудничества в большинстве случаев носит инвестиционный характер, который определяется и спецификой целей, и формами организации данного партнерства. Исходя из этого, в числе базовых признаков государственно-частного партнерства можно назвать следующие [9]: - сторонами государственно-частного партнере-
тваявляются государство и частный бизнес;
- взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической основе;
- взаимодействие сторон имеет равноправный характер;
- государственно-частное партнерство имеет четко выраженную публичную, общественную направленность;
- в процессе реализации проектов на основе государственно-частного партнерства консолидируются, объединяются ресурсы и вклады сторон;
- финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определенных пропорциях. Об эффективности государственно-частного
партнерства в России говорить сложно. Большинство существующих проектов находится в стадии реализации или проработки и подписания договоров. Трудно давать оценку, так как нет достаточного количества уже законченных проектов. Но за последнее время многое сделано для популяризации механизма государственно-частного партнерства в России как в информационном плане (создание специализированных сайтов, печатных изданий), так и на уровне конкретных мер (разработка законопроектов, создание компетентных государственных структур и региональных центров государственно-частного партнерства). Функционирует экспертный совет по законодательству о государственно-частном партнерстве Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству, который разрабатывает правовые основы применения механизмов государственно-частного партнерства в России. Разработаны модельные законы о ГЧП для регионов; создаются региональные центры государственно-частного партнерства (шесть уже существуют, в одиннадцати субъектах они создаются).
Основной аргумент в поддержку государственно-частного партнерства состоит в том, что государственный и частный секторы обладают своими собственными уникальными характеристиками и преимуществами. Их объединение дает возможность действовать более эффективно и достигать лучших результатов именно в тех сферах, где особенно заметны провалы рынка (низкая норма доходности, длительный срок реализации и временной лаг между вложением средств и отдачей) или неэффективность государственного управления.
Сотрудничество в рамках государственно-частного партнерства требует согласования ин-
тересов двух основных институтов современной экономики. Государство заинтересовано в росте объемов и улучшении качества предоставляемых услуг населению инфраструктурными и социально ориентированными отраслями. Частный сектор стремится стабильно получать и увеличивать прибыль. Причем стратегически мыслящий бизнес выстраивает свои приоритеты в первую очередь в интересах устойчивости получения доходов от проектов. При этом обе стороны заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом.
Каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий проект.
Со стороны бизнеса таким вкладом являются: финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и т.п. Участие предпринимательского сектора в совместных проектах обычно сопровождается внедрением более эффективных методов работы, совершенствованием техники и технологии, развитием новых форм организации производства, налаживанием эффективных кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками.
На стороне государства в проектах государственно-частного партнерства — правомочия собственника, возможность применения налоговых и иных льгот, гарантий, а также ведение крупными финансовыми потоками.
Государство как главенствующий субъект и основной регулятор вправе перераспределять при необходимости ресурсы с чисто производственных программ на социальные цели (образование, здравоохранение, наука, культура), что способствует общему улучшению социально-экономического климата, повышает инвестиционный рейтинг страны и сказывается на партнерских проектах. Более того, в ГЧП государство получает более благоприятную возможность заняться исполнением своих основных функций — контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. Так, по мере развития государственно-частного партнерства в сфере инфраструктуры государство может сместить акценты своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции, а неизбежные предпринимательские риски перераспределяются в сторону бизнеса. Общественная же значимость государственно-частного партнерства заключается в том, что в конечном итоге выигрывает общество как глобальный потребитель более качественных услуг.
В рамках государственно-частного партнерства также разграничивают сферы ответственности партнеров. Сфера ответственности государственного сектора: учет затрат по проекту; потребности и содержание проекта; владение зданием и (или) земельным участком; результаты (например, построенная клиника). К сфере ответственности частного сектора относят проектирование; строительство; техническое обслуживание и ремонт; управление зданиями и инфраструктурой; финансирование проекта [9].
Таким образом, к основным принципам функционирования государственно-частного партнерства относятся:
- наличие общего интереса, объединяющего его участников. Интересы государства ориентированы на затраты в сфере безопасности и развития страны, интересы бизнеса направлены в первую очередь на получение прибыли. Совмещаются они в рамках достижения общих целей государственной политики, связанной с созданием и восстановлением важных для страны объектов и инфраструктуры;
- наличие институциональной составляющей сотрудничества — договора, определяющего цели, направления и принципы отношений власти и бизнеса в той или иной сфере;
- обмен ресурсами между участниками, который проявляется в передаче бизнесу части полномочий государственного управления в ответ на инвестиции и другие формы помощи от частных компаний;
- ограничение определенными секторами взаимодействия, которыми выступают жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, связь, энергетика, культура, разработка высоких технологий ит. д.;
- неиерархический характер. Государственно-частное партнерство является отношениями, основанными на паритете, равенстве прав и ответственности участников друг перед другом и перед законом;
- наличие особой культуры консенсуса, когда государство и бизнес, не вмешиваясь в сферы автономной компетенции, способны на конструктивной и доверительной основе достигать согласия по поводу средств и результатов своего сотрудничества.
Формы государственно-частного партнерства можно классифицировать по разным основаниям. Наиболее общим критерием является признак сфер реализации данных отношений власти и бизнеса.
Традиционно рассматривается государственно-частное партнерство в сфере экономики и государственного управления.
В сфере экономики выделяют несколько форм партнерства.
Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых видов деятельности. Наиболее распространенными считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах.
Аренда в ее традиционной форме (договоры аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что происходит на определенных договором условиях передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупа государственного или муниципального имущества.
Концессия (концессионное соглашение) является специфической и наиболее распространенной формой отношений между государством и частным партнером. Ее особенность в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на оговоренных условиях.
Исключительный (монопольный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также и самого государства.
Концессии получили наиболее широкое распространение в инфраструктурных отраслях, где особенно остро необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление.
В России действует Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [5], однако количество заключенных соглашений не велико. Главная проблема — недостаточная защищенность прав концессионера. Риски, которые он несет, высокие расходы, связанные с самой концессионной деятельностью, усугубляются и необходимостью уплачивать высокую концессионную плату государству. В то же время компенсационная выплата или неустойка за нарушение обязательств со стороны государства законом не предусмотрена. Сейчас готовятся соответствующие поправки в закон, которые, возможно, простимулируют применение концессий.
Актуальными могут стать концессии в сфере транспортной инфраструктуры. Частные инвестиции в транспортные проекты предполагается довести до 4—5 % валового внутреннего продукта, а пропорции государственного и частного финансирования — приблизить к показателю 35 к 65 %. Хотя мировой опыт показывает, что в дорогих инфраструктурных проектах доля инвестиционного участия государства не может быть ниже 40—60 %.
Соглашения о разделе продукции. Эта форма партнерских отношений частично напоминает традиционную концессию, но все же отлична от нее. Если в концессиях концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпушенная по соглашению продукция, то в соглашениях о разделе продукции — только ее часть. Условия и порядок раздела продукции между государством и инвестором определяются в соглашении.
В мировой практике, как и в России, соглашения о разделе продукции как форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом активно используются в сфере нефтяного бизнеса.
Совместные предприятия являются распространенной формой партнерства государства и частного бизнеса. В зависимости от структуры и характера совместного капитала разновидностями этой формы могут быть акционерные общества или совместные предприятия на долевом участии сторон. Особенностью совместных предприятий является то, что государство постоянно участвует в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности. Соответственно свобода в принятии решений частным партнером здесь существенно ограничена.
В последнее время области применения различных форм государственно-частного партнерства расширяются, развиваются и сами формы партнерств и их модификации. Так, если концессионные соглашения первоначально стандартно применялись при сооружении автострад, автостоянок, обеспечении централизованным теплоснабжением, то сейчас они применяются в сферах национальной обороны, образования, кабельного телевидения, городского общественного транспорта и т. д.
Государство организует свою регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех основных направлениях. Во-первых, оно вырабатывает стратегию и принципы, на которых действуют отношения бизнеса с обществом в целом и с публичной властью. Во-вторых, формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов. В-третьих, непосредственно занимается организацией и управлением ГЧП, разрабатывает формы и методы, конкретные механизмы.
Мировой и отечественный опыт показывает, что наиболее эффективно задачи партнерств решаются, когда к сфере ответственности государства относятся проблемы общего планирования и административные процедуры, а также определение действий в форс-мажорных обстоятельствах. В свою очередь в сферу полномочий и ответственности частного сектора включаются вопросы детального планирования, строительства объектов, финансирования и оперативного управления их деятельностью.
Формами государственно-частного партнерства в политической сфере являются:
- консультации представителей власти и бизнеса в рамках ассоциаций предпринимателей;
- независимая экспертиза проектов нормативно-правовых актов органов исполнительной власти разных уровней в области экономики и других сферах;
- подготовка и внесение предложений по реализации тех или иных направлений государственной политики, защите внутреннего рынка, государственной поддержке экспортеров;
- информационное обеспечение взаимодействия власти и ассоциаций, объединений предпринимателей, отраслевых союзов товаропроизводителей.
В мировой практике большое развитие получило создание специализированных учреждений, занимающихся проблемами государственно-частного партнерства, совершенствованием и применением
этого механизма для реализации инвестиционных проектов на практике. Центром государственно-частного партнерства в России является Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». Цель Внешэкономбанка — обеспечение финансирования проектов, которые в силу низкой доходности, высоких рисков или долгосрочности реализации непривлекательны для частного финансирования. Внешэкономбанк осуществляет финансирование инвестиционных проектов общей стоимостью не менее 2 млрд руб. Финансирование предоставляется исключительно на возвратной (коммерческой) основе, а также путем участия в уставных капиталах хозяйственных обществ и путем предоставления гарантий и поручительств [10]. Ответственность за организацию проектов государственно-частного партнерства лежит на органах государственного и муниципального управления. В связи с этим важнейшими партнерами Внешэкономбанка являются региональные или муниципальные органы власти, ответственные за организацию проектов государственно-частного партнерства.
В настоящее время во всем мире признано, что ГЧП является одним из действенных инструментов взаимодействия государства и бизнеса, переросшего из простой схемы привлечения инвестиций в эффективную форму управления социально-экономическими процессами.
Опыт стран Европейского Союза в реализации проектов государственно-частного партнерства в области строительства показал, что при реализации проектов частными фирмами эффективность их стала более высокой, а затраты на сооружение объекта — более низкими. Эффективность проектов ГЧП в среднем на 10—20 % выше, чем альтернативных бизнес-моделей за счет оптимизации общих затрат на протяжении всего жизненного процесса проекта.
Отечественный опыт также показывает эффективность такого механизма финансирования.
Так, новая промышленная политика администрации Волгоградской области направлена на взаимовыгодное сотрудничество бизнеса и власти. В октябре 2010 г. было подписано соглашение о социально-экономическом сотрудничестве между администрацией Волгоградской области и ОАО «НК «ЛУКОЙЛ». В соглашении задекларированы основные задачи взаимовыгодного сотрудничества бизнеса и власти. Речь идет о решении вопросов экологической и топливно-энергетической безопасности на территории области. Особое место в
совместной работе отводится социальному партнерству, а это в том числе и новые рабочие места, и привлечение в регион дополнительных инвестиций. Компания «ЛУКОЙЛ» регулярно участвует в совместном финансировании инвестиционных проектов. Например, в рамках социального партнерства компания выступила основным инвестором строительства Волгоградского центра водных видов спорта, возведение которого обошлось в 850 млнруб. [1].
В регионе на протяжении последних лет осуществляется взаимовыгодное сотрудничество крупных российских компаний (ОАО «НК «ЛУКОЙЛ», ОАО «Газпром», ОАО «АК «Сибур» и др.) и ведущих промышленных предприятий в рамках четырехсторонних соглашений по сотрудничеству между администрацией Волгоградской области, муниципальными образованиями, областными общественными организациями, профессиональными союзами и предприятиями.
За 2009 г. заключено около 70 соглашений, и анализ их выполнения по основным показателям (рост объемов производства, налоговые отчисления в консолидированный бюджет области, уровень среднемесячной заработной платы на одного работающего, выплата пособий работникам) показал, что большинство предприятий выполнило обязательства. Предприятиями и организациями, заключившими соглашения, производится около 74% выпускаемой промышленной продукции в области и уплачивается более 36% налогов в областной консолидированный бюджет. Практика реализации заключенных соглашений на протяжении пяти лет показала, что это не только реальный механизм взаимодействия власти, бизнеса и профсоюзов, но и источник дополнительных поступлений в бюджет за счет роста заработной платы и других финансовых улучшений.
Потребность в инвестициях для Волгоградской области, как и для других регионов, является постоянной [6]. Например, для динамичного развития Южного федерального округа в целом и реализации стратегии экономического развития до 2025г., по официальным данным, необходимо привлекать по 26 млрд долл. Для реализации такой масштабной задачи (всего в экономику Юга России следует инвестировать около 520 млрддолл.) следует использовать все возможные ресурсы. Средняя ежегодная потребность в инвестициях в инфраструктуру и социальную сферу Южного федерального округа составляет более 13 млрддолл. Это почти в пять раз превышает текущий объем государственных инвес-
тиций. Единственным выходом из сложившейся ситуации является налаживание эффективной работы механизма государственно-частного партнерства [11]. Это позволит создать новые производительные субъекты экономики и рабочие места, что в свою очередь увеличит налоговые отчисления во все уровни бюджетов.
Несмотря на это, внедрение государственно-частного партнерства в России сталкивается с рядом проблем правового (отсутствие необходимой нормативной базы функционирования ГЧП), экономического (неразвитость рыночных отношений) и управленческого (слабое знакомство государственной бюрократии с принципами ГЧП и отсутствие у большинства чиновников профессиональной правовой подготовки для разработки соответствующих контрактов в данной области) характера.
Государственно-частное партнерство является инструментом экономической и вообще государственной политики развитых стран мира, появление которого стало результатом длительной эволюции отношений, с одной стороны, государства и, с другой стороны, гражданского общества, его отдельных корпораций. Государство и бизнес на Западе уже стали зрелыми партнерами. В России достаточной истории и практики такого рода партнерства нет, что, конечно, усложняетситуацию.
Не способствует внедрению государственно-частного партнерства в России и коррумпированность государственного аппарата на всех уровнях власти, что препятствует установлению доверительных и конструктивных отношений с предпринимателями. К сожалению, нынешние процедуры достижения подобных соглашений предельно забюрократизированы. По оценкам Министерства природных ресурсов Российской Федерации, в настоящее время до начала реализации любого соглашения о разделе продукции необходимо пройти 28 этапов согласований, что занимает два — три года.
С другой стороны, социальная ориентированность бизнеса, его заинтересованность в решении не только своих частных, но и общенациональных проблем недостаточно развиты. Бизнес демонстрирует стремление к получению прибыли, перераспределению средств федерального и региональных бюджетов, а не к инвестированию или иному участию в инфраструктурных проектах, имеющих особое значение для экономики страны. Это объясняется правовыми причинами, отсутствием налоговых льгот и т. д.
Неразвитость отечественного бизнеса проявляется и в его стремлении к получению собственности, а не к предпринимательской активности как таковой. В погоне за прибылью бизнес вкладывает мало средств в инвестиции, обеспечение систем безопасности, снижает издержки на подготовку персонала. Эти обстоятельства указывают на недостаточное осознание большинством предпринимателей наличия интересов, совпадающих с национальными приоритетами, а следовательно, на неоднозначность последствий допуска частных компаний к эксплуатации производственной инфраструктуры, находящейся в собственности государства. Далеко не все бизнес-структуры заинтересованы в осуществлении деятельности в интересах общества и органов власти, этому препятствует и отсутствие законодательно закрепленных за ассоциациями прав решающего, а не совещательного голоса при принятии соответствующих нормативных актов и программ.
Однако в Российской Федерации есть примеры позитивного сотрудничества власти и бизнеса. В этом качестве можно привести естественные монополии, некоторые крупные корпорации в сфере энергетики, которые давно и вполне осознанно идут на кооперацию с федеральным правительством и его ведомствами, органами власти субъектов Федерации в различных сферах и при реализации национальных проектов. В ответ на это государство оказывает поддержку корпорациям в продвижении их интересов за рубежом, заключении контрактов и экономической экспансии в других странах.
Таким образом, наряду с правовыми, экономическими условиями и условиями в области управления сильная и дееспособная государственная власть, руководствующаяся национальными целями, а также превращение компаний и бизнес-структур в полноценные субъекты политики, выражающие интересы общества, могут обеспечить дальнейшее развитие государственно-частного партнерства в России.
В большинстве случаев при обсуждении вопросов преимущества и недостатков применения в России механизмов государственно-частного партнерства возникает вопрос о стимулах и системе финансирования со стороны частного бизнеса в инвестиционных проектах государства. Потребность в привлечении бизнеса к решению государственных задач возникает обычно не по тем проектам, которые обеспечивают высокую прибыль и быструю отдачу средств, ano проектам, связанным с инфраструктурой или крупными сооружениями,
отдача от вложений в которые придет не скоро. Поэтому важно заранее просчитать варианты возврата вложенного капитала и определить хотя бы минимальные гарантии доходности. Это особенно важно для проектов с большими объемами вложений, множественными рисками и длительными сроками реализации: в ходе их осуществления могут смениться и власть, и персональные участники, и конъюнктура — политическая и экономическая.
Адекватное разделение рисков — сердцевина любого проекта государственно-частного партнерства. Именно этим они отличаются от других форм взаимодействия государства и бизнеса, например, от государственных закупок. Мировой опыт свидетельствует о значительном потенциале и жизнеспособности модели государственно-частного партнерства. Внушительные масштабы имеет реализация этой модели во многих странах (Бразилия, Аргентина, Китай, Турция и др.), где частные инвесторы сумели расширить доступность инфраструктуры, добиться более эффективного использования ресурсов, сократить потери и радикально повысить качество и надежность услуг. Успешно реализованные проекты государственно-частного партнерства оказали благотворное влияние на государственные финансы, позволив снизить бюджетные расходы и пополнить бюджет налогами, выплачиваемыми частными провайдерами.
Анализ препятствий более массовому внедрению государственно-частного партнерства в России выявляет ряд проблем в законодательстве, серьезных институциональных ограничений, недостаток опыта равноправного сотрудничества государственных органов и частных предприятий, несовершенство процедур конкурсного отбора и нерешенные проблемы при составлении и исполнении контрактов.
Министерство регионального развития Российской Федерации продолжает свою работу по совершенствованию законодательной базы и механизмов взаимодействия государства и бизнеса при реализации проектов государственно-частного партнерства; по созданию специальных институтов поддержки ГЧП и разработки механизмов финансовой поддержки, а также по совершенствованию взаимодействия по вертикали (между центром и регионами) и по горизонтали (между различными ведомствами). Для успешной реализации государственно-частного партнерства в регионах должен быть создан основной координирующий орган, осуществляющий процессное консультирование, базирующееся на изучении и адаптации отечественного и зарубеж-
ного опыта с учетом важности такого фактора, как развитие профессионального образования. Недавно управление государственно-частного партнерства было создано и в Министерстве инвестиционной политики Волгоградской области.
Государственно-частное партнерство является оптимальным механизмом для достижения серьезных целей, финансирования и реализации крупномасштабных проектов, преобразования значимых для общества сфер жизни, решения инфраструктурных проблем. При этом проекты государственно-частного партнерства влекут за собой двойную выгоду. Так, решение проблемы инфраструктурной ограниченности позволит региону привлечь новых инвесторов, для которых наличие этой проблемы было основным сдерживающим фактором капиталовложений.
Для того чтобы применение механизма государственно-частного партнерства было действительно эффективным, необходимо устранить преграды, мешающие этому, что, безусловно, требует времени. Но это необходимо, потому что сейчас очевидно, что реализовать глобальные проекты силами исключительно государства либо частного бизнеса невозможно.
В мировой практике частные структуры и власть уже наработали навык сотрудничества, в России же достаточной практики не хватает. Необходимы правильное и критическое использование зарубежного опыта, адекватная адаптация применяемых в других странах схем и инструментов. Государственно-частное партнерство является наиболее эффективной формой взаимодействия власти и бизнеса в развитии общественной инфраструктуры, по сравнению с бюджетным финансированием и приватизацией, и имеет огромный потенциал. Однако совершенных механизмов не существует, и ГЧП также присущи некоторые недостатки и недоработки.
Многие компании в России до сих пор не понимают, что такое государственно-частное партнерство, и, как следствие, с опаской относятся к этому институту. Коммерческие структуры боятся вступать в партнерские отношения с государством. Одна из причин — отсутствие четкой нормативно-правовой базы по данному вопросу. По мнению авторов, в случае решения проблем законодательного уровня бизнес и власть станут охотнее вступать в диалог.
В российском законодательстве существуют недостатки, препятствующие развитию государственно-частного партнерства и требующие соответствующих мер для их устранения.
Во-первых, необходимы совершенствование федерального законодательства, принятие федерального закона о государственно-частном партнерстве. Сейчас федеральное законодательство фрагментарно регулирует ГЧП, по сути, урегулирована лишь одна из его форм — концессия. Но и Федеральный закон «О концессионных соглашениях» [5] нуждается в доработках. Так, проблемой является обязательный характер типовых концессионных соглашений. Ни одно типовое соглашение не может полностью отвечать интересам партнеров в каждом конкретном случае. Установление рекомендательного характера позволило бы решить данную проблему.
Во-вторых, требуется разработка отдельного регулирования конкурсов по проектам государственно-частного партнерства (установление открытого перечня критериев конкурса ит. д.).
В-третьих, нужна адаптация Бюджетного кодекса Российской Федерации (сейчас в нем не предусмотрены формы ассигнований, которые бы подходили для финансирования обязательств государства по проектам государственно-частного партнерства, кроме концессий).
В-четвертых, необходимо снятие ограничения срока финансирования из Инвестиционного фонда Российской Федерации (5 лет), так как длительность многих проектов государственно-частного партнерства превышает 15—20 лет.
В-пятых, требуется внесение соответствующих поправок в Налоговый кодекс Российской Федерации. Налоговые аспекты имеют большое значение, так как отражаются на доходах инвесторов. Во многих странах в налоговое законодательство введены нормы, отражающие специфику государственно-частного партнерства. В России таких норм нет, а действующее регулирование на практике способно породить проблемы и необоснованно увеличить налоговое бремя частных партнеров.
И, в-шестых, нуждается в совершенствовании региональное законодательство, необходима подготовка методических указаний, разъясняющих порядок использования инструментов государственно-частного партнерства в регионах.
Законы о ГЧП приняты только в нескольких субъектах Федерации (Томская область, город Санкт-Петербург и др.) [7, 8]. В Волгоградской области такой законопроект принят не был. Хотя практика соглашений между государством и бизнесом уже есть, и планируется реализовать крупные инвестиционные проекты по принципу государственно-частного партнерства: строительство автомобильной дороги в обход г. Волгограда и
развитие прилегающих территорий; модернизация и развитие аэропорта «Волгоград»; строительство центра активного отдыха «Актив-сити» и др. [4].
Конечно, проблемы заключаются не только в отсутствии нормативных актов или их недостатках. Есть и другие препятствия для развития сектора государственно-частного партнерства в России.
Главная задача партнерства — умение договориться. Но здесь возникают сложности, причем с обеих сторон. Бизнес не спешит участвовать в финансировании инвестиционных проектов с помощью инструментов государственно-частного партнерства, так как не видит для себя достаточных стимулов, гарантированности своих интересов в рамках таких соглашений. Тормозящим фактором является и отсутствие уверенности в долгосрочных намерениях государства. Бюджет планируется на три года, а ГЧП-проекты рассчитываются минимум на пять, а иногда и на 30 лет. Государство, конечно, не может дать таких гарантий инвестору.
Государство в свою очередь считает, что основное бремя расходов по финансированию проектов должны нести частные предприниматели. Хотя государственно-частное партнерство предполагает привлечение частного бизнеса для исполнения тех полномочий, которые закреплены за органами государственной власти. И в других странах государство и бизнес часто финансируют проект в равных долях. Это позволяет снизить риск задержки сроков реализации инвестиционных проектов (что очень часто встречается в российской действительности) или их полной заморозки.
Государство играет в ГЧП ключевую роль, поскольку его партнерство с бизнесом строится по отношению к государственной и муниципальной собственности. И в этом плане государство и частная компания никогда не будут равны, так как базовые отношения собственности в проектах государственно-частного партнерства не изменяются, сколь бы ни велика была роль частного сектора в качестве инвестора, менеджера или оператора. Ведь государственно-частное партнерство как система хозяйствования принципиально отличается от деятельности частных коммерческих организаций, ориентированных исключительно на получение прибыли.
Таким образом, рациональное распределение рисков и обязательств является ключевым фактором успеха развития государственно-частного партнерства. В случае налаживания механизма применения схемы ГЧП оно может и будет приносить существенные выгоды. Для частного партнера
это долгосрочный стабильный бизнес; улучшение имиджа компании; получение дополнительных возможностей для развития. Для государства — сокращение государственных расходов на содержание, эксплуатацию объектов государственного значения за счет привлечения негосударственного финансирования; разделение рисков между государством и частным сектором; обеспечение эффективного управления реализацией проектов путем передачи функций управления частному инвестору; улучшение инвестиционного климата; получение доверия населения и т. д. Для общества в целом выгода состоит в модернизации и улучшении значимых сфер жизни.
Ключевыми факторами успеха развития государственно-частного партнерства в России являются:
- развитая нормативно-правовая база;
- приемлемая для потенциальных инвесторов система распределения рисков и структура вознаграждения;
- прозрачный и гибкий тендерный процесс;
- наличие вспомогательной инфраструктуры (посредники, консультанты);
- государственная поддержка в виде координации инвестиционного процесса и предоставления гарантий.
При наличии всех этих условий государственно-частное партнерство позволит решать многие экономические проблемы, обеспечит выполнение государством своих функций на должном уровне, а для бизнеса станет способом получения прибыли и дополнительным стимулом к развитию своей деятельности. Таким образом, объединение усилий, ресурсов и возможностей является наилучшей основой для эффективного финансирования и реализации инвестиционных проектов.
Таким образом, государственно-частное партнерство можно определить как институциональный и организационный альянс между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, оказываемых государством и муниципальными образованиями, для реализации национальных и международных, масштабных и сравнительно небольших, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКРдо обеспечения общественныхуслуг [2].
Каждый такой альянс государства с бизнесом является временным, поскольку создается, как правило, на определенный срок для осуществления кон-
кретного проекта и прекращает свое существование после его окончания. Но самое главное заключается в том, что права собственности на объекты в рамках проектов государственно-частного партнерства не передаются бизнесу в полном объеме. Как правило, частная компания получает только права владения и пользования объектами государственной и муниципальной собственности, а права распоряжения остаются за органами общественной власти.
Таким образом, очевидна актуальность государственно-частного партнерства как в реализации национальных проектов и программ, так и в содействии переходу российской экономики на инновационный тип развития. При этом потребуется разработать конкретные механизмы согласования интересов власти, бизнеса, науки, образования и общества для оптимального и рационального привлечения различных ресурсов и их источников, а также соответствующей корректировки российской правовой базы.
Список литературы
Развитие взаимодействия бизнеса и государства в инновационной сфере является одним из важных и необходимых условий формирования эффективной экономической политики, повышения инновационной активности, развития экономической и социальной инфраструктуры. Развитие взаимодействия бизнеса и государства в инновационной сфере является одним из важных условий формирования эффективной экономической политики, повышения инновационной активности, развития экономической и социальной инфраструктуры. Взаимодействие государства и бизнеса в высокотехнологичной сфере предполагает движение к взаимопониманию, формированию своего рода инновационного консенсуса внутри политического, делового сообщества и средств массовой информации. В рамках новых организационных форм и механизмов взаимодействия бизнеса и государства инновационный рост экономики получит дополнительное ускорение.
1. Администрация региона и компания «ЛУКОЙЛ» подписали соглашение о сотрудничестве. URL: http://www.volgograd-trv.ra/news.aspx?id=12751&date=14.10.2010.
2. Варнавский В. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы методологии // Вестник Института экономики РАН. 2009. № 3.
3. Вилисов М. В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект // Власть. 2006. № 7.
4. Инвестиционные проекты Волгоградской области. URL: http://www. airvo. га/invest/.
5. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ.
6. Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области: закон Волгоградской области от 14.02.2002 № 668-ОД.
7. Об основах государственно-частного партнерства в Томской области: закон Томской области от 16.10.2006 № 244-03.
8. Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах: закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100.
9. Реализация региональных инвестиционных проектов с использованием механизма ГЧП. URL: http://www.bdo.ru/media/event/20100924/fors_240910.pdf.
10. Центр ГЧП России. URL: http://www.veb.ru/ru/PPP.
11. Шевченко И. В. Перспективы привлечения инвестиций в Южный федеральный округ: механизм государственно-частного партнерства // Финансы и кредит. 2009. № 47.
12. Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Brussels. 30.04.2004.
13. Public Private Partnerships — the Government's Approach. London. The Stationary Office. 2000.
