CC BY
115
УДК: 336.02
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО: ФИНАНСОВАЯ ПОДДЕРЖКА РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ РЕГИОНА
Е. А. Киреева
Саратовский государственный социально-экономический университет E-mail: E.A.Kireeva@mail.ru
В статье обсуждаются теоретические и методологические вопросы, связанные с применением и финансированием государственно-частного партнерства. Раскрыта экономическая природа ГЧП, исследованы нормативно-правовые основы сотрудничества государства и бизнеса; предложено определение понятия государственно-частного партнерства; выделены формы и определен инструментарий финансирования проектов ГЧП. По мнению автора, из существующих инструментов финансирования проектов ГЧП наиболее привлекателен для бизнеса Инвестиционный фонд РФ как источник «живых» денег. Ключевые слова: государственно-частное партнерство, нормативное регулирование, модели финансирования, формы, инструменты.
Public Private Partnership: Financial Support of Regional Economic Development
E. A. Kireeva
The paper discusses the theoretical and methodological issues related to the application and the financing of public-private partnership. The economic nature of public-private partnership is opened, standard and legal bases of cooperation of the state and business are investigated; definition of concept of public-private partnership is offered; forms are allocated and the tools of financing of PPP projects are defined. Key words: public-private partnership, standard regulation, models of financing, form, tools.
В последние годы в проектах развития инфраструктуры экономики регионов все чаще применяются разнообразные формы сотрудничества государства и частного бизнеса. Во всем мире наблюдается тенденция к усилению сотрудничества власти и бизнеса. Сферы возникновения таких взаимоотношений достаточно разнообразны: электроэнергетика, транспорт, здравоохранение, образование и т.д. Выбор сферы сотрудничества обусловлен тем, что предприятия в этих сферах имеют большое стратегическое значение для экономики и общества и не могут быть приватизированы, притом что государство не обладает необходимыми ресурсами для их поддержания и развития.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) преследует цель реализации общественно значимых проектов во многих сферах деятельности, начиная с развития стратегически важных отраслей экономики и предоставления общественных услуг в масштабах всей страны до небольших муниципальных инфраструктурных проектов.
Широкое распространение всевозможных форм ГЧП в самых разных отраслях экономики, их бурное развитие во всех регионах мира позволяют трактовать такую форму взаимодействия бизнеса и государства как черту современной экономики1.
Наибольшую популярность в сфере ГЧП во всем мире завоевали проекты по строительству автомагистралей, а также проекты в ЖКХ. По данным Национального совета по частно-го су-дарственной кооперации, в США из 65 основных муниципальных услуг (водоснабжение, канализация, уборка мусора, школьное образование и др.) коммерческие организации привлекаются при выполнении в среднем 23 видов2. В Великобритании ежегодно заключается примерно 80 соглашений ГЧП. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают до 17% экономии для бюджета страны3.
Особенную актуальность в России тема ГЧП приобрела в условиях мирового финансового кризиса, в связи с которым многие отрасли российской экономики почувствовали потребность в государственной поддержке. Председатель Правительства РФ В. В. Путин, открывая совещание в Новомосковске в сентябре 2009 г., назвал государственно-частное партнерство основой посткризисного развития регионов.
По своей экономической природе ГЧП является результатом развития механизмов взаимодействия хозяйственных отношений между государственной властью и частным бизнесом в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры4.
Нормативные основы ГЧП в Российской Федерации в отсутствие закона о государственно-частном партнерстве в большинстве случаев не имеют системного характера. В настоящее время среди федеральных нормативных правовых актов, тем или иным образом регулирующих отношения, возникающие в сфере ГЧП, можно назвать:
- договорные конструкции, предусмотренные Гражданским кодексом РФ;
- Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
- Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;
© Киреева Е. А., 2013
- Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
- Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»;
- федеральные законы об иных государственных корпорациях: «Роснанотех» (от 19 июля 2007 г. № 139-Ф3), ЖКХ (от 27 июля 2007 г. № 185-ФЗ), «Олимпстрой» (от 30 октября 2007 г. № 238-Ф3);
- Постановление Правительства РФ от 24 августа 2006 г. № 516 «Об открытом акционерном обществе "Российская венчурная компания"»;
- Постановление Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. № 694 «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации»;
- Постановление Правительства РФ от 4 мая 2005 г. № 284 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения».
Понятие «государственно-частное партнерство» применяется в различных нормативно-правовых актах (Бюджетный кодекс РФ и ряд федеральных целевых программ содержат словосочетания, имеющие отношение к ГЧП: принципы, проекты, механизмы государственно-частного партнерства). Однако ни в одном из них не раскрывается определение данного понятия. Некоторые субъекты Федерации приняли законы о ГЧП (такие документы есть, например, в Томской области, Санкт-Петербурге, Дагестане, Горном Алтае).
Отношения ГЧП характеризуют следующие особенности:
- в качестве сторон договора ГЧП выступают государственные (муниципальные) органы власти и частный бизнес;
- договор ГЧП имеет юридическую основу;
- в договоре прописаны финансовые риски и затраты, а также пропорции распределения достигнутых в ГЧП результатов между сторонами;
- взаимодействие добровольное, основано на партнерских отношениях и учете интересов обеих сторон;
- сотрудничество ведется в рамках реализации проектов, имеющих существенную значимость для общества и государства; совместные цели и интересы обоих партнеров согласовываются с общегосударственными общественно-полезными целями.
На основе указанных особенностей и существующих в экономической литературе вариантов трактовки термина «государственно-частное партнерство» можно сформулировать следующее его определение: ГЧП представляет собой официальное конструктивное взаимодействие власти и бизнеса в сфере экономики, политики, культуры, науки. Узкое понимание государственно-частно-
го партнерства - это юридически оформленные взаимовыгодные отношения (заключение договора) между государственными или муниципальными органами власти и субъектами предпринимательства в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное общественно-государственное значение.
В рамках ГЧП, в отличие от традиционных административных отношений, создаются свои отношения собственности, базовые модели и формы финансирования.
Особую важность представляют вопросы, связанные с перераспределением правомочий собственности, которое возникает при переходе административно-императивных отношений между государством и бизнесом в отношения партнерства. Разделение правомочий собственности между государственным и частным секторами экономики в рамках ГЧП в основном касается лишь их части: контроля использования активов, права на управление, на доход, права на переуступку каких-либо правомочий собственника другим лицам и права на изменение капитальной стоимости объектов соглашений.
Большой опыт перераспределения прав собственности между государством и частным бизнесом накоплен в секторах общественных услуг (инфраструктурных отраслях). Поскольку государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение публичными благами, есть необходимость сохранить ряд отраслей и производств в государственной собственности. Но из-за высокой мобильности частного предпринимательства, склонности к инновациям и присущей ему способности наиболее эффективно использовать ресурсы государство все же должно передавать часть своих полномочий частному сектору, сохраняя при этом важнейшие национальные объекты в государственной собственности. В основном это касается сооружения, эксплуатации, управления и содержания объектов производственной и социальной инфраструктуры.
В проектах ГЧП не может быть абсолютного равноправия государственного и частного партнеров, так как государство является субъектом публично-правовых отношений и само определяет правовые рамки, которыми должны руководствоваться все остальные субъекты гражданско-правовых отношений. Кроме того, государство сохраняет властные функции, даже вступив на началах равенства сторон в указанные отношения, так как может принимать административные акты, игнорирующие это равенство. Частный партнер, как предприниматель, желает максимизации прибыли, поэтому в части коммерческих (в отличие от общественных, реализуемых государством) интересов между партнерами должно быть заключено соглашение о разделе рисков, характере передаваемых правомочий и условиях их пере-
дачи и использования. В условиях России это особенно важно, поскольку в ее правовой системе отсутствует корректное разделение на публично-правовые и гражданско-правовые отношения, что негативно отражается на реализации конкретных инвестиционных проектов, федеральных и региональных целевых программ.
Условия сочетания форм конкретного партнерства государства и частного бизнеса могут существенно различаться. Частный компонент в партнерствах может выступать в качестве одной из сторон контракта (контракты на поставку товаров и услуг для государственных нужд, на предоставление технической помощи, на управление), когда права собственности жестко разделены. К партнерствам с разделенными правами собственности относят соглашения о разделе продукции
и лизинговые (арендные) соглашения5. В случае концессионных соглашений всех типов речь идет уже о частичной передаче некоторых правомочий собственности от государственного партнера частному (обычно правомочий пользования, владения и управления). Наконец, акционерное или долевое участие частного капитала в государственном предприятии и наоборот (совместное предприятие) предполагает более высокий уровень интеграции капитала при реализации партнерских отношений. В зависимости от характера решаемых в рамках ГЧП конкретных задач все множество существующих и вновь возникающих форм партнерства можно подразделить на несколько моделей. Соответственно целям ГЧП различаются организационные модели, модели финансирования и модели кооперации (таблица)6.
Модели государственно-частного партнерства и их характеристика
Модели ГЧП Характеристика модели
Организационные Сотрудничество - через привлечение третьих организаций, переуступка отдельных функций и контрактных обязательств, передача объектов во внешнее управление. Осуществляется в виде концессии
Финансирования Коммерческий наем, аренда, различные виды лизинга, проектное финансирование
Кооперации Применяются все формы и методы объединения нескольких партнеров, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания новой потребительной стоимости как публичного блага, происходит организация сложных структур (холдингов)
В моделях кооперации проекты ГЧП могут осуществляться на основе акционерных соглашений, в которых совместное финансирование и реализация проекта осуществляется на основе «баланса вкладов». Каждый участник проекта вносит вклад в виде отдельных составляющих проекта. Официально утверждаемый документ - баланс вкладов - подтверждает достижение участниками проекта соглашения по составу и стоимости работ. Надо отметить, это жесткая форма финансирования проекта, так как его стороны должны в полном объеме и своевременно выполнять обязательства, при этом возникшие в ходе исполнения риски могут стать причиной провала проекта. Другие проблемы могут возникнуть в связи с необъективностью оценки вкладов, может измениться стоимость вкладов, что невозможно определить на этапе зарождения проекта.
В России существуют серьезные проблемы в применении акционерных соглашений, а именно:
- не закреплен законодательно статус компенсации по соглашениям: может быть уменьшена неустойка, в случае убытков необходимо доказать их величину и т.п.;
- невозможно заключить соглашение, например, с кредитором, так как он не является участником общества (акционером);
- нет практики применения таких соглашений в РФ.
В то же время возможны другие формы финансирования проектов ГЧП, например финансирование по инвестиционному договору. Инвестиционный договор - это долгосрочные договорные отношения, основанием которых является проект с предварительной оценкой эффективности. Договор имеет возмездный характер: предоставление инвестиций происходит в обмен на передачу будущего объекта инвестирования. Обе стороны договорных отношений рассчитывают на финансовую эффективность. Предусматривается целевой характер использования имущества, переданного инвестором. Инвесторы принимают участие в управлении своими инвестициями, имеют общую долевую собственность на имущество, внесенное в качестве инвестиционного вклада'.
Еще одной формой финансирования инвестиционных проектов может быть создание компании со смешанным государственным и частным капиталом. В России есть опыт реализации инвестиционных проектов со смешанным государственным и частным капиталом.
Повышение финансовой привлекательности проектов, реализуемых в рамках ГЧП, включает мероприятия по двум направлениям. Первое -экономия стоимости проекта, минимизация затрат по его реализации от начальной стадии до его финансового завершения. Второе - минимизация
финансовых рисков для участников проекта, в том числе на основе разделения рисков.
В реализации проекта ГЧП заинтересованы и государство, и частный бизнес. Взаимодействие сторон закреплено договором, поэтому финансовые потоки государства и бизнеса должны быть структурированы и оформлены соответствующими соглашениями. Проект должен обеспечивать инвестиционную привлекательность как для бюджета (бюджетная эффективность), так и для бизнеса (увеличение прибыльности и рост стоимости бизнеса)
С финансовой точки зрения в основе проектов ГЧП лежит идея о разделении рисков, связанных с развитием новых технологий, между государством и бизнесом. В конечном итоге финансовые риски и затраты, а также достигнутые финансовые результаты распределяются пропорционально юридически оформленной взаимной договоренности.
Построению организационной структуры проекта должно предшествовать установление прав и обязанностей участников. Поэтому организационную структуру проекта будут определять его индивидуальные характеристики - структура источников финансирования и выбранная участниками система контроля над ходом реализации проекта.
Ниже перечислены основные распространенные источники финансирования проектной деятельности, используемые, как правило, в разных сочетаниях:
- банковское и лизинговое финансирование;
- средства специализированных инвестиционных фондов;
- облигационные займы;
- собственные средства компании;
- государственное финансирование.
Классическое проектное финансирование
при использовании модели ГЧП отражается в специфике его основных элементов. В качестве спонсора выступает бизнес или государство, последнее, как правило, предоставляет актив, а бизнес инвестирует денежные средства. С целью реализации проекта создается отдельная проектная компания в форме независимого юридического лица. Группа кредиторов предоставляет долговое финансирование на ограниченный срок и без обращения взыскания на основных спонсоров проекта.
В классической схеме проектного финансирования проектная компания имеет высокую долговую нагрузку. В большинстве проектов соотношение долга к акционерному капиталу достигает от 70% до 90%8.
Заемные средства могут привлекаться также путем выпуска нового для российского рынка инструмента - проектных облигаций, которые выпускаются от имени проектной компании. Погашение этих облигаций и выплата процентов
осуществляются за счет поступлений от реализации проекта.
Особенностью данной модели является также то, что планируемые выпуски облигаций привязаны к финансовым потокам проектной компании, и привлечение средств осуществляется на основе нескольких траншей в соответствии с потребностями финансирования в каждый из анализируемых периодов.
Исходя из опыта стран с развитой рыночной экономикой, можно назвать основные черты проектов ГЧП:
- определенные, часто длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10-15 до 20 и более лет, в случае концессий - до 50 лет); проекты обычно создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры), который должен быть завершен к установленному сроку;
- специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами, или же совместное инвестирование нескольких участников, или через выпуск проектных облигаций;
- обязательное наличие конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию борются несколько потенциальных участников;
- специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций общественных интересов и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг реализации проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта - разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, практическая реализация услуг потребителям;
- разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон9.
Вклад частного партнера в общий проект выражается в обеспечении финансовыми ресурсами, профессиональным опытом, эффективным управлением, гибкостью и оперативностью в принятии решений, способностью к новаторству. Частный партнер выбирает наиболее эффективные методы работы, более совершенную технику и технологии, новые формы организации производства. Создаются новые предприятия, в том числе с иностранным капиталом, налаживаются эффективные кооперационные связи с поставщиками и подрядчиками. На рынке труда, как правило, повышается спрос на высококвалифицированных и хорошо оплачиваемых работников.
Государственная сторона партнерства обеспечивает правомочия собственника, возможность предоставления налоговых и иных льгот, гарантий, а также материальных и финансовых
ресурсов. Государство получает возможность заняться исполнением своих основных функций -контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. Общественная значимость ГЧП заключается в том, что выигрывает общество как потребитель более качественных услуг.
В широком смысле основными формами ГЧП в сфере экономики и государственного управления можно считать10:
- любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса;
- государственные контракты;
- арендные отношения;
- финансовую аренду (лизинг);
- государственно-частные предприятия;
- соглашения о разделе продукции (СРП);
- концессионные соглашения.
Принятая в мировой практике классификация ГЧП обычно выделяет такие его формы, как контракт, аренда и концессия.
В последние годы в России появился огромный инвестиционный ресурс и новый механизм его использования - государственно-частное партнерство «нового поколения». На федеральном уровне в дополнение к старым инструментам, федеральным адресным инвестиционным программам (ФАИП), сформировалась целая линия новых - инвестиционные фонды, особые экономические зоны, концессии, Венчурный фонд, Российская венчурная компания, технопарки. Государственные капиталовложения с использованием новых инструментов на ближайшие пять лет оцениваются более чем в 15 млрд долларов.
ФАИП - инвестиционный инструмент старого поколения - не предполагает заключения договора между государством и компанией о взаимных обязательствах. Поэтому строительство инфраструктуры, необходимой для частного проекта, в рамках ФАИП не может быть достаточным для открытия финансирования и разворачивания работ по строительству своего предприятия, так как у государства формально нет обязательства завершения строительства инфраструктурного объекта перед компанией. Это увеличивает стоимость привлекаемого предприятием внешнего финансирования и риски. Государство может прекратить свою стройку в любой момент. Это создает риски, повышает стоимость привлекаемого финансирования. ФАИП предполагает капитальные вложения, в которых нет прямой инвестиционной логики, и не заставляет прогнозировать и считать будущие доходы, а преследует цель построить объект - школу, больницу, детский садик. Совсем иная логика при использовании ГЧП, например, в отношении средств Инвестиционного фонда РФ. Здесь цель государственных инвестиций - не просто построить объект, а сгенерировать экономический рост и инвестиционный доход. Причем не только от этого объекта, но и, возможно, за счет порождаемых
бизнесов вокруг него. Для инвесторов наиболее значимым ограничением является дефицит социальной и коммунальной инфраструктуры под новые проекты. Выделяемые ФАИП средства не нацелены на достижение экономического результата, следствием чего становится «завышение смет, стремление освоить деньги, нецелевое использование выделенных ресурсов. <.. .> Деньги получают регионы согласно своим лоббистским возможностям, поэтому эффективность их использования низкая»11.
Действующее российское законодательство предлагает набор инструментов финансирования проектов ГЧП, в частности: Инвестиционный фонд РФ, Венчурный фонд РФ, особые экономические зоны, концессии, долгосрочные федеральные и ведомственные целевые программы, региональные фонды развития, государственные корпорации, другие фонды научно-технического развития, в том числе малого бизнеса.
Сейчас в России для реализации крупного инвестиционного проекта компания вполне может: 1) за счет Инвестфонда разработать проектную документацию и профинансировать строительство производственной инфраструктуры; 2) привлечь к развитию социальной и коммунальной инфраструктуры средства ФАИП и регионального бюджета; 3) получить региональные налоговые льготы и произвести часть оборудования предприятия в режиме особой экономической зоны.
Из всех инструментов предметом заинтересованности бизнеса является Инвестиционный фонд РФ, поскольку предполагает выделение «живых» денег. Но при этом он обременен громоздкой процедурой утверждения заявки (заключения ведомств и регионов, оценки инвестиционных консультантов), высоким барьером входа (рассматриваются проекты от 5 млрд рублей), необходимостью представить проектно-сметную документацию, которая для крупных предприятий готовится больше года и довольно дорого стоит (3-5% от стоимости проекта). Компании указывают на длительный срок принятия решения по предоставлению субсидий по кредитным ставкам, что делает их малоэффективными. Существуют проблемы, связанные с землеотводом, инженерной подготовкой площадок, разрешениями на строительство, подключениями к энергоснабжению и коммунальным сетям.
Пятнадцать лет назад Всемирный банк представил отчет о мировом развитии, во многом не утративший своей актуальности и в настоящее время12. Уже тогда авторы обратили внимание на намечающееся общественное недовольство в развитых странах результатами деятельности «государства всеобщего благосостояния». Государство не обеспечивало полного набора необходимых общественных благ и услуг. Авторы отчета утверждали также, что далеко не очевидна роль
