CC BY
293
УДК 342 ББК 67.300
РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИИ В РАМКАХ
КОНЦЕПЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» ОТ 28 АВГУСТА 1995 Г №154-ФЗ И «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» ОТ 6 ОКТЯБРЯ 2003 Г. №131-Ф3
ЛЕВАН ТЕйМУРАЗОВИЧ ЧИХЛАДЗЕ,
доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой муниципального права юридического института Российского Университета дружбы народов, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного областного университета Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: levanbook@gmail.com
Citation-индекс в электронной библиотеке нииОн
Аннотация. С позиции сравнительно-правового анализа рассматриваются концепции Федеральных законов о местном самоуправлении. Выделяются и анализируются концептуальные и наиболее значимые для развития местного самоуправления в Российской Федерации положения законов.
Ключевые слова: Местное самоуправление; муниципальные органы власти; переданные полномочия; органы государственной власти; вопросы местного значения; огосударствление местного самоуправления.
Annotation. In this article are considered the concepts of Federal laws on local government from a position of the comparative legal analysis. There are allocated and analyzed the conceptual and the most important provisions of laws for the development of local self-government in the Russian Federation.
Keywords: Local government; municipal authorities; delegated powers; public authorities; local issues; nationalization of local government.
Местное самоуправление в Российской Федерации развивается в рамках основополагающих принципов закрепленных в Конституции Российской Федерации принятой на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (далее смотри Конституция РФ 1993 г.), и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ (далее смотри Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.) Безусловно, положения других нормативных актов, так или иначе регулирующих местное самоуправление создают общую систему правового регулирования в данной сфере. Тем самым современный этап генезиса местного самоуправления в Российской Федерации невозможно рассматривать без анализа положений вышеуказанных актов.
Каждый из этих законов является ярким показателем конкретной эпохи и базируется на определенной концепции. Так например концепция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 №154-ФЗ (смотри далее Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г.) преимущественно основывалась на общественной теории местного самоуправления, а концепция Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. на смешенной (общественно-государственной) теории. Как будет показано ниже в Российской Федерации наметилась тенденция трансформации смешенной модели местного самоуправления в сторону административной. Однако на наш взгляд не стоит между принципом централизации и административной моделью местного самоуправле-
ния ставить знак равенста. Думается что реальная централизация это вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, что в Российской Федерации по определению не возможно, поскольку положения статьи 12 Конституции РФ 1993 г. никто не отменял и в обозримом будущем врядли отменит.
Административная модель предполагает повышение роли органов государственной власти при решении вопросов местного значения, которые, прежде всего, направлены на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования. В свою очередь население муниципального образования является частью народа Российской Федерации. Поэтому вполне объяснимо то, что государство через обеспечение деятельности органов местного самоуправления стремится к созданию единой эффективной модели местного самоуправления. Хотя модель местного самоуправления в Российской Федерации нельзя назвать централизованной, но элементы централизации в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. все же присутствуют.
Как справедливо отмечает Н.Л Пешин «... реформа местного самоуправления ведет к существенному повешению степени встроенности местного самоуправления в систему государственной власти. Это видно и на примере уже реализованных инициатив: таких, как установление более высокой степени ответственности местного самоуправления перед государством, усиление контроля за местным самоуправлением, особенно в сфере передаваемых полномочий, временное осуществление отдельных полномочии местного самоуправления государственными органами (введение временной финансовой администрации) и т.п.» [1].
Соглашаясь с научной позицией Н.Л. Пешина от себя отмечу, что увеличение государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в строго регламентированных законом рамках принципиально нельзя назвать антидемократическим явлением. Более того как отмечалось выше это в определенном смысле гарантия обеспечения законности в стране. Так называемое встраивание, о котором говорит Н.Л. Пешин, безусловно, является полне объективным процессом и способствует эффективному функционированию местного самоуправления. Однако встраивание нельзя понимать как непосредственное вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Указанный термин применим преимущественно для демонстрации ответственности органов и должностных лиц в случае не правомерных решении.
В контексте вышесказанного, достаточно обоснованной выглядит точка зрения И.И. Овчинникова, констатирующего, что «та проблема, которая сегодня
обсуждается под названием «местное самоуправление», — это проблема не организации системы управления на местном уровне. Это гораздо выше: это вопрос организации всей системы государственного управления, который не может быть решено отдельно от вопроса организации государственного управления, как в субъекте Федерации, так и в стране в целом. Поэтому изучать современные проблемы государственного управления на местном уровне, видимо следует в тесной связи с проблемами государственного управления, естественно, в том случае, когда ставится задача более рационального обеспечения жизнедеятельности общества, его последовательного и устойчивого развития»[2.с.7].
Для обеспечения конституционных гарантий осуществления народовластия посредством местного самоуправления был принят закон о местного самоуправления 1995 г. [З.с.190-262.]. Следует признать, что принятие данного закона является важной вехой в становления новой, основанной на положениях конституции модели организации местной власти. Однако, в последующие годы практика осуществления положении концепции данного закона показала немало недостатков. Так например, как справедливо отмечает В.И. Васильев «большинству и теоретиков, и практиков стало понятно, что Закон повел российское местное самоуправление не очень ясным и расчетливым путем»; «документ носил расплывчито-рамочный характер, поскольку намечал решение важных вопросов территориального устройства и порядок функционирования местного самоуправления лишь «пунктиром» или вообще уходил от их решения, отдавал его на усмотрение субъектов федерации, муниципалитетов и самого населения»; «непрочным оказался расчет и на инициативу населения, жители городов и сел не смогли освоить предоставленные законом муниципальные свободы» [4.с.11,12].
Думается что определенное огосударствление местного самоуправления от части наметившееся после принятия закона 2003 г. является следствием его не эффективного осуществления в рамках концепции Федерального закона 1995 г. Недостатки Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. были обусловлены в большей мере причинами системного характера. Он был разработан и принят на потребу дня. Проблема в том, что закон исходил из почти, что дословного толкования положений конституции, прежде всего касающихся самостоятельности местного самоуправления (статья 12 Конституции РФ 1993 г.). Безусловно, положения указанной статьи требует детализации и конкретизации в федеральном законодательстве, для того, чтобы не произошло гипертрофированного понимания феномена свободы субъектами правовых отношений, конкретно субъектами Россий-
ской Федерации.
Следует отметить, что Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г. в действительности регламентировал общие принципы его организации и тем самым предоставлял субъектам федерации практический не ограниченные права в сфере местного самоуправления. В этой связи следует согласиться с мнением А.А. Сергеева который отметил, что «конституционные идеи объективно не могли служить полноценным фундаментом для решения реальных задач российской местной власти. В условиях неоднозначных социально-экономических реформ местное самоуправление оказалось в первую очередь элементом единой социальной политики государства, средством решения коммунальных проблем «за казенный счет», механизмом государственного дотирования несамодостаточного населения. Практика ставила во главу угла иные задачи: создания универсальных и справедливых механизмов бюджетного выравнивания (это требовало унификации территориальной и институциональной организации муниципальной власти); четкого определения обязанностей органов местного самоуправления перед населением и гарантий прав населения на получение коммунальных услуг (это требовало переосмысления компетенционных основ местного самоуправления и пределов его самостоятельности) и т.д. Реальная социальная функция местного самоуправления диктовала изменение подходов к его законодательному регулированию» [5.С.289]. Таким образом, процесс модернизации институтов публичной власти после распада СССР был непоследовательным и противоречивым.
Уже к началу ХХ! столетия перед государственной властью Российской Федерации стала проблема реорганизации управления на местах, которая, безусловно, должна была привести к формированию новой, эффективной системы местного самоуправления. Примечательно, что с момента принятия Конституции РФ 1993 г. в основе будущих реформ (1995 и 2000 гг.) лежала и по по-прежнему лежит статья 12 Конституции РФ 1993 г., закрепляющая с одной стороны, гарантии самостоятельности местного самоуправления в пределах собственных полномочий, с другой — положения о не включении институтов местного самоуправления в систему органов государственной власти.
Как уже отмечалось выше до начала реформы 2003 г. в Российской науке муниципального права по существу, превалировала «общественная» теория местного самоуправления, основанная на противопоставлении государства и общества. В обосновании правомерности такого подхода, его сторонники ссылались на статью 12 Конституции РФ 1993 г. и положения Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. Как справедливо подчеркивает Н.С. Бондарь «конечно, такой подход подкупает своим стремлением
обеспечить максимальную самостоятельность органов местного самоуправления, их полную независимость от государства и его органов» [6.С.59]. Однако в современной России реализация данной теории в полной мере, при усилении роли государства в управлении обществом, является неосуществимой задачей. Неслучайно, некоторые ученные отмечают непреспектив-ность такого подхода [7.С.144]. В этом плане «вполне понятно стремление противников общественной природы местного самоуправления преодолеть противоестественный разрыв между государственной властью и местным самоуправлением, что наглядно проявляется и на практике в особенности в законодательстве субъекта Федерации» [8.С.60].
По мнению А.А. Сергеева «главным побудительным мотивом подготовки новой редакции базового закона о местном самоуправлении было разграничение компетенции различных уровней публичной власти, упорядочение и унификация межбюджетных отношений» [9.С.291]. Аналогичной точки зрения придерживается А.А. Васильев, указывающий на изменение подхода к разграничению полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования местного самоуправления. Сравнивая действующую и предшествующую редакции закона, исследователь приходит к следующем выводу: «Если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ содержал перечень соответствующих полномочий для каждого уровня государственной власти, то новый Федеральный закон в общей форме определяет широкие возможности федеральных органов государственной власти в правовом регулировании вопросов местного самоуправления» [10.204].
Сравнительно-правовой анализ Федеральных законов о местном самоуправлении 1995 и 2003 годов способствует выявлению принципиальных отличии между этими двумя законами, что в свою очередь способствует пониманию тенденции развития местного самоуправления в современной России.
На наш взгляд первое, что существенно различает вышеуказанные законы это установленные Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г. широкие полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области правового регулирования местного самоуправления. В указанном законе значительно изменена концепция местного самоуправления, однако в наибольшей степени претерпели изменения территориальные основы местного самоуправления. Так например, Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 устанавливал одноуровневую модель местного самоуправления, кроме того, не допускал различий между муниципальными образованиями и не дифференцировал их полномочии. Фе-
деральный закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает необходимость создания шести видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутритерриториальным делением, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав территории муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление. Однако в 2014 г. в указанный закон были внесены изменения, согласно которым устанавливается правовое положение городского округа с внутри городским делением на районы. Тем самым двухуровневая модель местного самоуправления устанавливается и в городских округах, как правило, это большие города. Правда одноуровневый городской округ как разновидность муниципального образования сохраняется.
Особенность Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. заключается и в том, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа.
Как отмечает Е.И. Кобышева, «во-первых, в соответствии с новым муниципально-территорильным устройством субъектов РФ, а именно с введением двухуровневой территориальной организации местного самоуправления, произошло перераспределение вопросов местного значения между разными видами муниципальных образований. Соответственно, более экономический устойчивые и имеющие априори большее население, муниципальные образования наделяются большим перечнем вопросов местного значения.
Во-вторых, в соответствии с новым Федеральным законом от 2003 г. муниципальные образования принимают к своему исполнению значительно больший круг вопросов местного значения, чем это было раньше. Причем, отдельные вопросы местного значения до принятия Федерального закона № 131-ФЗ относились к компетенции субъектов Российской Федерации» [11.С.14].
«Действительно, как отмечалось в научной литературе, проблемой юридической техники Закона 2003 г. является то, что в нем для обеспечения решения вопросов местного значения (33-для городских и сельских поселений, 28-для муниципальных районов, 38-для городских округов) установлены всего 8 четко зафиксированных полномочий органов местного само-
управления без указания на принадлежность органов к тому или иному виду муниципальных образований.
Также проблемой Закона 2003 г. как и Закона 1995 г. остается отсутствие четкого разграничения полномочии местного самоуправления и вопросов местного значения (предметов ведения), что создает некоторые трудности на практике» [12с.114]. Так например, «в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (...) к вопросам местного значения отнесены «организация мероприятий по охране окружающей среды», «содержание и строительство автомобильных дорог, мостов, иных транспортных инженерных сооружений» и т.п. Очевидно, что в данной правовой норме выражаются и предметы ведения, и властные полномочия. С точки зрения сторонников такого способа закрепления компетенции, это абсолютно правомерно, ибо полномочие должно быть «привязано» к предмету (сфере) деятельности муниципального органа. Напротив, по мнению тех, кто разграничивает предметы ведения и полномочия, данный подход нарушает юридическую чистоту законодательного регулирования компетенции» [13.С.258].
Конкретизируя указанный недостаток юридической техники Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Е.И. Кобышева отмечает: «Федеральный закон «Об общих принципах . « 2003 г. содержит норму, согласно которой органы местного самоуправления могут учреждать печатные средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации (п. 7 ч.1 ст. 17) (...) Как видно, и указанное в п. 7 ч. 1 ст. 17 Закона полномочие сформулировано скорее как обязанность, чем право органов местного самоуправления» [14.С.31-32]. Таким образом, получается, что неясным остается суть категории «полномочия местного самоуправления» и суть категории «вопросы местного значения», их различие или идентичность.
В указанных законах есть и другие дискуссионные положения. Это проблема разграничения предметов ведения и полномочии между органами государственной власти и местного самоуправления. В данном случае речь идет исключительно об их взаимодействиях. Следует признать, что для подержания единства публичной власти в Российской Федерации возникает острая необходимость рационального разграничения предметов ведения и полномочии в сфере местного самоуправления. Именно данный процесс порождает
наибольшее число проблем, тесно связанных как с взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и органов местного самоуправления между собой. Важность этого вопроса еще в 2003 г. подчеркивалась В.В. Путиным, который констатировал: «Надо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения. Часть из них пересекаются с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти. Другие требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда и при прямой поддержке Федерации» [15].
В Федеральном законе о местном самоуправлении 1995 г. такое разграничение базировалось на принципе «остаточной компетенции». Это значит, что в законе определялась сфера исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Федерации, а все, что не входило в сферу их полномочий, могло быть закреплено за местным самоуправлением (населением и другими институтами). Тем самым, перечень публичных полномочий местного самоуправления не был юридически корректно определен и оставался по существу открытым. Причем многое, в частности, завесило от того, какие конкретные полномочия были закреплены за субъектами Федерации, а какие — за Российской Федерацией. Так, часть 2 пункта 2 статьи 6 закона 1995 г. предусматривала, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению «иные вопросы», отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Основы разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, вслед за федеральным законом, были определены практически во всех субъектах Федерации о местном самоуправлении. Следует признать, что большинство субъектов Федерации, разграничивая компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления, нередко просто дублировали нормы Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. Следовательно, разграничение полномочий не детализировалось, т.е. отсутствовало четкое понимание, какие полномочия за кем закреплены. Получалось, что на этом уровне компетенция органов местного самоуправления и органов государственной власти была дифференцирована лишь в самом общем виде.
Разграничение компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, проведенное законом о местном самоуправлении
1995 года, порождало ряд правовых проблем, главной из которых, как представляется, являлась проблема разграничения вопросов местного значения и вопросов, которые должны решаться на уровне органов государственной власти. Так, например, если субъект Российской Федерации следовал закону о местном самоуправлении при определении таких вопросов, то он просто дублировал его нормы. Если же в акте субъекта Российской Федерации предпринималась попытка самостоятельно определить вопросы местного значения и вопросы, относящиеся к ведению органов государственной власти субъектов Федерации, то зачастую возникали проблемы, с точки зрения соответствия действующему федеральному законодательству. Тем самым, получался, как бы замкнутый круг, который тормозил развитие муниципальных образований, с одной стороны, с другой — не способствовал налаживанию взаимодействия между государством и местным самоуправлением в целом.
Предполагалось, что Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. должен был разрешить сложившиеся проблемы в реализации местного самоуправления в Российской Федерации, прежде всего — это касается решения задач разграничения компетенции по отношению к местному уровню власти. В действительности, в отличие от закона 1995 года, в новом законодательном акте в статьях 14-16 закрепляется исчерпывающий перечень вопросов местного значения поселений (городских и сельских), городских округов и муниципальных районов (inter vires — «можно только то, что разрешено законом»). В свою очередь, под вопросами местного значения законодатель подразумевает «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования», решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Кроме того, в законе уточняется, что полномочия по вопросам местного значения обязательны для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, причем они осуществляются за счет доходов местных бюджетов без учета субвенций из вышестоящих бюджетов [16.С.234].
Как уже неоднократно отмечалось ранее, согласно Конституции и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (как 1995, так и 2003 года) «местное самоуправление наделено компетенцией в двух сферах: в вопросах местного и государственного значения» [17.149]. Однако проблема четкого разграничения между вопросами «государственного» и «местного» значения все еще не решена, что не позволяет однозначно дифференцировать полномочия по их реализации. Дело в том, что все вопросы, которые долж-
ны решаться на местном уровне, законодателем отнесены к вопросам местного значения. С одной стороны, это вполне логично, поскольку они действительно имеют отношение к обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования, с другой — подавляющее большинство этих вопросов принципиально не могут являться чисто местными, поскольку их содержание говорит об общегосударственном (национальном) значении. Соответственно, при наличии ограниченной местной базы финансирования не могут или не в полной мере могут обеспечиваться муниципальными органами власти, что, в свою очередь, отрицательно сказывается на качестве предоставляемых муниципальных услуг. Так, как справедливо отмечают авторы монографии «Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование», целый ряд вопросов местного значения «сформулирован таким образом, что они становятся, по сути, совместными для органов государственной власти (федеральных и региональных) и для органов местного самоуправления.. .»[18.С.237-238].
К таким вопросам, по сути своей, имеющим значение общефедерального масштаба, а не только муниципального уровня, можно отнести достаточно большой перечень так называемых «вопросов местного значения». Например, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне; защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и технического характера; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных формирований; участие в профилактике терроризма и экстремизма.
Таким образом, в интересах четкости и ясности процесса правовой регламентации местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях целесообразно разделить вопросы государственного и местного значения. Однако, с научно-теоретической точки зрения, для дальнейшего функционирования местного самоуправления необходимо определить форму разграничения предметов ведения и полномочий между соответствующими институтами публичной власти. Конституционная модель регулирования компетенции Федерации и субъектов базируется на вопросах исключительного федерального ведения (группа вопросов, в которых решение может приниматься исключительно Российской Федерацией), совместного ведения Федерации и ее субъектов (группа вопросов, по которым решения могут приниматься как Федерацией, так и ее субъектами) и собственного ведения субъектов Российской Федерации (решения могут приниматься — только субъектами Федерации).
В теории муниципального права были сформулированы предложения по преодолению тех проблем,
которые порождают (или провоцируют) нечеткость в разграничении компетенции государственной власти и местного самоуправления. Например, А.А. Сергеев считает, что «способом их преодоления могло бы быть введение понятия «совместное ведение органов государственной власти и органов местного самоуправления». Федеральный законодатель не ввел такого понятия, очевидно, полагая, что оно не вписывается в модель местного самоуправления, избранную сегодня в Российской Федерации. Такое понятие было законодательно закреплено в ряде субъектов Феде-рации»[19.28].
Кроме этого, цитируемый автор полагает, что подобная система отношений фактически реализуется в настоящее время: «Вопросы образования, здравоохранения, социальной защиты населения, охраны общественного порядка и т.д. реально находятся сегодня в совместном ведении государственной и муниципальной властей. Занимающиеся этими вопросами муниципальные органы фактически имеют двойное подчинение — местной администрации и соответствующим государственным органам, оказываются включенными в единую вертикаль органов, ведающих соответствующими вопросами» [20.С.29].
Представляется, что обобщения А.А. Сергеева могут носить дискуссионный характер. В теории конституционного права констатируется, что «отличительная черта данного способа разграничения компетенции состоит в том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Формально-конституционно эти сферы разделены, но на практике граница между ними, как правило, «дрейфует» то в одну, то в другую сторону» [21.С.81].
Необходимо признать, что подавляющее большинство вопросов местного значения имеет тесную связь с предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе, получившими закрепление в статье 72 Конституции 1993 г. Анализ данной статьи позволяет сделать вывод о том, что имеет место некоторое «пересечение» сфер совместного ведения Российской Федерации, ее субъектов и вопросов местного значения. Это лишний раз говорит о сложности детальной дифференциации предметов ведения не только на федеральном и региональном уровне, но и на муниципальном уровне осуществления публичной власти. При этом вполне очевидно тесное переплетение государственных дел с вопросами местного значения.
Очевидно, что вопросы, которые являются общенациональными и в виду этого важного обстоятельства — глобальными не могут быть решены в рамках предметов совместного ведения, поскольку они — по определению — не являются только вопросами местного значения. В данном случае, речь идет от таких
вопросах как: организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования и здравоохранения; определенные участки управления (разработка стандартов образования, совершенствование диагностики и профилактики профессиональных заболеваний, установление квалификационных требований, переподготовка и аттестация работников муниципальных учреждений образования и здравоохранения) и т.д.
Если обществу важно уменьшить влияние государственных институтов на муниципальные органы публичной власти, то наличие «общей сферы предметов ведения» вряд ли может этому способствовать, поскольку указанная правовая конструкция, безусловно, создаст основу их активного вмешательства в совместную компетенцию. Более того, приведет к доминированию в решении вопросов местного значения государства, которое, вне всякого сомнения, обладает большими финансовыми и административными ресурсами. Поэтому, очевидно, что предметы совместного ведения могут создать достаточно благодатную почву для централизации (огосударствления) муниципального управления. Конечно, нельзя считать, что такого рода дифференциация вообще недопустим, однако в данном случае мы говорим о муниципальном уровне управления. Учреждения местного самоуправления объективно не могут находиться в равных условиях с Федерацией и ее субъектами, поскольку это не государственные публичные органы, а концепция совместной деятельности строится на принципе четкого разграничения предметов ведения и полномочии между субъектами отношений одного уровня, т.е. между органами государственной власти.
Таким образом, представляется, что в основу взаимодействия органов государственной власти и институтов местного самоуправления должен быть положен принцип предельно четкого разграничения функций и полномочий. Каждый уровень публичной власти должен иметь строго определенную сферу предметов ведения и полномочий, ресурсы для решения вопросов, в нее входящих, и должен нести ответственность за недобросовестную реализацию конкретных задач. Нельзя не признать, что Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 года, в отличие от предыдущего закона, устанавливает весьма детальный перечень вопросов местного значения. При этом в качестве одной из гарантий установления компетенции местных органов по выполнению собственных полномочий, на принципах самостоятельности, действующий акт регламентирует, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе, чем путем внесения в него соответствующих изменений и дополнений. Тем не менее, документ не содержит четких процедурных норм, касающихся передачи государственных полномочий.
Думается, что вопросы разграничения ком-
петенции между органами государственной власти и местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления разного уровня недостаточно полно регламентируются в законодательстве. Тем самым, необходимо дальнейшее и всестороннее развитие правовых норм, регулирующих разграничение публичной компетенции: «Конституционно-правовое регулирование в Российской Федерации создает необходимое правовое пространство для осуществления управленческой деятельности, как в масштабе всего государства, так и на территории отдельного региона или муниципального образования. В решении вопросов, которые находятся в совместном ведении двух и даже трех уровней власти (например, образования или здравоохранения, пенсионного обеспечения или заботы о ветеранах), хотя и не преодолены все трудности, но уже накоплен значительный опыт разграничения полномочий, их передачи на тот уровень власти, который представляется оптимальным для их осуществления. Отработаны определенные механизмы взаимодействия, которые в отдельных случаях предусматривают использование и административных рычагов. Этому не препятствуют организационная и функциональная самостоятельность федеральных, региональных и муниципальных органов власти по вопросам, находящимся в исключительном ведении каждого из этих уровней власти. Таким образом, — весьма справедливо констатирует цитируемый ученый, — на уровне законодательства в определенной степени закреплено, а на практике частично реализовано определенное соотношение «автономии» и «зависимости». Однако это не отрицает необходимости дальнейшего теоретического осмысления данной проблемы.» [22.С.51]. Важная роль в этой области общественных отношений может также принадлежать договорному механизму разграничения компетенции, который, к сожалению, пока не очень развит [23.С.156].
По сравнению с Федеральным законом о местном самоуправлении 1995 г. Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. по иному регламентирует структуру органов местного самоуправления, в числе которых выделяются обязательные: представительный орган, глава муниципального образования, глава местной администрации, местная администрация. В предыдущем законе к обязательным органам местного самоуправления относились только выборные органы. Думается, что новела Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. безусловна, направлена на создание более жесткой и единой системы муниципальной власти по всей стране. Кроме того в этой связи следует отметить, что если Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г. допускалось существование десятков возможных схем организации муниципальной власти, то ныне действующий закон ограничивает
возможности муниципальных образований в данной сфере. Так, например, закон подробно регулирует систему органов местного самоуправления, вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации. Кроме того закон регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве. В первую очередь это касается главы, определяющей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Заслуживают внимания также более поздние изменения, касающиеся оптимизации управленческой структуры органов местного самоуправления. Так, Федеральным законом от 29.11.2010 № 315 в абзац третий части 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ были внесены изменения, согласно которым с 1 января 2011 г. уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.
К вышесказанному следует добавить, что согласно муниципальной реформе 2014 г. субъекты федерации получили право путем принятия закона устанавливать обязательную для муниципалитетов модель организации местного самоуправления, делить городские округа на новые муниципальные образования, закреплять за муниципальными образованиями дополнительные вопросы местного значения, участвовать в отборе кандидатов на должность главы местной администрации. Таким образом, в результате реформы определение модели организации местного самоуправления стало прерогативой законодательного органа субъекта федерации.
Изменилась глава, регулирующая вопросы привлечения к ответственности выборных должностных лиц и органов местного самоуправления. Как отмечает И.А. Алексеев «... прежде всего, хотелось бы отметить, что рассматриваемая глава увеличилась по своему объему (в законе 1995 г. в нее входило 6 статей) — в новом Законе 9 статьей. Но не это главная особенность, поскольку важно не количество статей, а их качественный состав и наибольший охват правоотношении, которые они регулируют. Так вот, в новом Законе они действительно появились. Это статья 73 «Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством». Далее статья 74 «ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед
государством». И, на конец «революционная» статья по своему смыслу и содержанию — это статья 75 «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочии органов местного самоуправления», в которой перечисляются случаи, когда отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ.» [24].
Однако революционность решения федеральной власти на этом не заканчивается, хотя и откладывается на некоторое время. Так например, среди спорных изменений Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., получивших критическую оценку в юридической литературе, можно выделить поправки в закон, внесенные Федеральным законом от 07.05.2009 № 90-ФЗ в виде дополнений к статье 74: «Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством» подста-тьей 74.1 «Удаление главы муниципального образования в отставку». Данное изменение стало реализацией президентской инициативы Д.А. Медведва, согласно которой «представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при возможности и отстранять руководителей муниципалитетов» [25]. Внесение данных изменений достаточно широко освещено в юридической литературе, поэтому отметим только, что на наш взгляд следовало бы законодательно регламентировать учет мнения населения при отправлении главы в отставку.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. значительно увеличил контрольные функции органов государственной власти за местным самоуправлением. Безусловно, положения закона, устанавливающие ад-минситартивный контроль за органами местного самоуправления свидетельствуют об укреплении элементов централизации в Российской Федерации. Однако, как уже отмечалось выше, эти положения не противоречат мировой практике. Думается, что положения статьи 21 указанного закона где говориться о том, что «органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных и финансовых ресурсов» являются ярким примером административной децентрализации. В свою очередь получается, что местное самоуправление в Российской Федерации функционирует на основе принципов децентрализации, но с другой стороны в строго ограничиных законом рамках допускается вмешательство органов государственной власти в местное самоуправление. Такого рода контроль и определенное законом вмешательство в местное самоуправление присутствует в большинстве европейских государств.
Как справедливо отмечает А.Н. Костюков «в 2014 г. в России проведена реформа местного самоуправления, связанная с усилением тенденции централизации, за счет выстраивания «вертикали власти» в субъектах федерации и повышения их роли в правовом регулировании местного самоуправления» [26.С.431].
В этой связи нельзя не согласиться с позицией В.И. Гончарова, который пишет: «Безусловно, у органов государственной власти должно быть право контроля исполнения органами местного самоуправления вопросов их компетенции и возможность оперативного влияния при ненадлежащем исполнении ими обязательных функции, а тем более — при допущенных финансовых и иных нарушениях. Однако во всем должно быть равновесие. И в контрольных полномочиях тоже, поскольку «чрезмерный» контроль на практике может привести к нарушению прав местного самоуправления» [27.С.237].
литература
1. Пешин Н.Л. Проблемы становления отрасли муниципального права в условиях реформы местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. №15.
2. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. — М., 1999.
3. Бабичев И.В., Смиронов Б.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты: монография. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2011.
4. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. — М., 2005.
5. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.
6. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: учебное пособие. — М.: Городец, 2004.
7. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. — М., 1994.
8. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: учебное пособие. -М.: Городец, 2004.
9. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.
10. Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2012. С. 204.
11. Кобышева Е.И. Компетенция органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации на территории Южного федерального округа // Дис. ... канд. юрид.
наук. М., 2008.
12. Гончаров В.И. Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование: монография. Москва: Проспект, 2015.
13. Муниципальное право России. / под ред. А.С. Прудникова, И. А. Алексеева. — М.:ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2009.
14. Кобышева Е.И. Компетенция органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации на территории Южного федерального округа. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г. //Российская газета.17 мая. 2003. № 93.
15. Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономические исследование /Под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. — М.: Эксмо, 2010.
16. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели.-М.: Статут, 2007.
17. Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование/Под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. — М.: Эксмо, 2010.
18. Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. Воронеж, 1999 .
19. Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления Воронеж, 1999.
20. Глигич-Золотрева М.В. Правовые основы федерализма. — М.: Юрист, 2006.
21. Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. — М., 2003.
22. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели . — М.: Статут, 2007.
23. Алексеев И.А. Институт ответственности в новом законе Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: проблемы осуществления, перспективы развития // Известие вузов. Северно-Кавказский регион. Приложение. № 2.2004. Ростов-н/Д.
24. Послание Президента РФ Федеральному собранию от 05.11.2008 г. // Российская газета. 6 ноября 2008.
25. Костюков А.Н. Конституционно-правовые основы местного управления и местного самоуправления // Конституционное право: университетский курс: учебник. В 2 т. Т.11 / под ред. А.И. Казанника, А.Н. Костюкова. — М: Проспект, 2015.
26. Гончаров В.И. Институализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование — Москва: Проспект, 2015.
