CC BY
255
1.2. К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Тарханов М.В., к.ю.н. Должность: Первый заместитель руководителя. Место работы: администрация Люберецкого муниципального района Московской области. E-mail: [email protected] Шленева Е.В., к.ю.н. Должность: доцент кафедры конституционного и административного права.
Место работы: Московский городской университет управления Правительства Москвы. E-mail: [email protected] Аннотация: Конституция Российской Федерации гарантирует на территории Российской Федерации осуществление местного самоуправления. В статье исследуются понятия местного самоуправления, компетенции местного самоуправления, предпринимается попытка классификации и уяснения природы властных полномочий органов местного самоуправления. Авторы приходят к выводу о необходимости уточнения законодательной концепции предметов муниципального ведения и полномочий органов местного самоуправления, подходов к разграничению сфер компетенции государства и местной публичной власти, а также масштабного совершенствования муниципальных правовых отношений.
Ключевые слова: местное самоуправление; вопросы местного значения; компетенция органов местного самоуправления; полномочия органов местного самоуправления.
TO THE QUESTION ON THE CONSTITUTIONALLY-LEGAL NATURE OF IMPERIOUS POWERS OF LOCAL GOVERNMENTS
Tarkhanov M.V., PhD at law. Position: The first deputy of the head. Place of employment: administration of Ljuberetsky municipal area of Moscow Region. E-mail: [email protected] Shleneva E.V., PhD at law. Position: associate professor at constitutional and administrative law chair. Place of employment: Moscow city university of management of the Government of Moscow. E-mail: [email protected] Annotation: Constitution of the Russian Federation warrants local self-government realization in territory of the Russian Federation. In the clause concepts of local selfgovernment, the local self-government competence are researched, attempt of classification and explanation of the nature of imperious powers of local self-governments is undertaken. Authors come to a conclusion about necessity of specification of the legislative concept of subjects of municipal conducting and powers of local selfgovernments, approaches to differentiation competence spheres of the State and the local public power, and also scale enhancement of municipal legal relations.
Keywords: local self-government; questions of local value; the competence of local self-governments; powers of local self-governments.
Правовая природа муниципально-властной компетенции органов местного самоуправления обусловлена природой и сущностью муниципальной власти в целом. Муниципальная власть это прежде всего важнейшая основа российского конституционного строя, гарантируемая и защищаемая Конституцией Россий-
ской Федерации на всей территории государства (статья 12). И в первую очередь признание и защита должны осуществляться по отношению к муниципальной форме собственности, без которой невозможно существование и развитие муниципально-правовых отношений (часть 2 статьи 8 Конституции РФ). Важнейшей конституционно-правовой характеристикой местного самоуправления является его подчеркнутая самостоятельность, т.е. муниципальная власть является самостоятельной разновидностью власти народа, осуществляемой на местном уровне, власти, которая, будучи публичной, не является государственной. «Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совпадают и разнятся лишь пространственным территориальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровня, муниципальная власть - в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований».1 Самостоятельность местного самоуправления проявляется прежде всего в организационно-институциональном плане: органы местного самоуправления обособлены от органов государственной власти и подчиняются им только в рамках закона. В пределах собственных полномочий органы местного самоуправления полностью самостоятельны, самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Следует согласиться с Н.С. Бондарем в том, что местное самоуправление как институционная основа местной демократии имеет триединую конституционно-правовую природу, «отражающую в своем единстве различные стороны проявления местного самоуправления как элемента российской государственности и одновременно выражения муниципальной демократии». Местное самоуправление можно охарактеризовать, таким образом, во-первых, в субъективно-личностном аспекте - как институт правового положения личности; во-вторых, в социальном плане - как средство самоорганизации общества, достижения определенной автономии общества во взаимоотношениях с государством, что позволяет в конечном счете определить местное самоуправление в качестве института гражданского общества; в-третьих, в публично-властном аспекте - как особая форма осуществления населением публичной власти по месту жительства.2
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 3)3 народ осуществляет свою власть в системе местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. В новом Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г.4 осуществлен четкий подход к системе органов местного самоуправления: структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального
1 См.: Местное самоуправление: энциклопедия / под общ. ред.
В.Б. Зотова. - Ростов н/Д: Феникс, 2010. - С. 447.
2 См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России / Н.С. Бондарь. - М.: Норма, 2008. - С. 48.
3 См.: Конституция Российской Федерации. Текст и справочные материалы. - М.: Эксмо, 2007.
4 См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ (в ред. на 10 мая 2007 г.)// РГ. 2003. 8 октября; РГ. 2007. 18 мая. № 104.
образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительнораспорядительного органа муниципального образования) является обязательным.
Понятие компетенции органов местного самоуправления в литературе исследовано недостаточно. Само по себе понятие «компетенция», как полагает А.Ю. Тихомиров, является базовым, ключевым понятием и в самом общем виде определяется как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел. В структуру понятия компетенции ученый включает такие элементы, как а) нормативно установленные цели, б) предметы ведения как юридические определенные сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение.5 М.В. Глигич-Золотарева включает в состав элементов понятия «компетенция» предметы ведения, права, обязанности, возможность их осуществления (ресурсная база) и ответственность за ненадлежащее осуществление полномочий.6 Более упрощенная структура понятия компетенции, которая одновременно является и более распространенной в литературе, состоит в том, что компетенция государственного органа понимается как совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения.7
Категория «предмет ведения» используется в тексте Конституции РФ и юридической литературе применительно к компетенции органов государственной власти. В число предметов ведения различными учеными включается, как правило, довольно широкий круг явлений: сферы общественных отношений;8 конкретные материальные объекты, по поводу которых возникают
а ^ ^
те или иные полномочия органов власти;9 устойчивый вид деятельности, юридические действия, финансоводенежные средства, государственные и иные институты, органы, организации, руководители и должностные лица, правовые акты и др.10 Следует согласиться с тем, что «невыдержанность концепции «предметы ведения» и юридической стиля по цепной реакции переходит от федеральной Конституции к текущему федеральному законотворчеству, отражается на содержании договоров (соглашений) и законотворчестве
5 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - М.: 2001. С. 5556.
6См.: Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход / М.В. Глигич-Золотарева; научный редактор Н.М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2009. С. 434.
7 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - Диссертация... доктора юрид. наук. - М, 1997. С. 230.
8 См.: Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционно-договорная база разграничения предметов ведения и полномочий. С. 99; Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - М.: МЗ-Пресс, 2003. С. 59-60.
9 См.: Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход. С. 434.
10 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции.
субъектов Федерации».11 В отношении органов местного самоуправления в Конституции РФ используется другая формулировка - «вопросы местного значения» (п. 1 ст. 130, п. 1 ст. 132). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» использует как термин «вопросы местного значения», так и термин «предметы ведения» (например, городских поселений) (п. 3 ст. 84). В Федеральном законе «О почтовой связи» используется формулировка «предметы ведения органов местного самоуправления» (ст. 8). Таким образом, слабо проработанной оказывается также законодательная концепция предметов (вопросов) ведения органов местного самоуправления. Мы полагаем, что термины «предмет ведения» и «вопрос ведения» является синонимами, могут использоваться как взаимозаменяемые и должны пониматься как определенные сферы или области деятельности того или иного органа муниципальной власти, для чего орган наделяется рядом полномочий.
Что касается значения термина «полномочие», то практически все известные ученые традиционно рассматривают его как «юридически закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного орга-на»12 или, другими словами, как «правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интере-сах».13 И.В. Выдрин пишет, что «полномочия (права и обязанности) муниципальных органов означают принадлежащие им права на совершение определенного вида властных действий. Для публичной сферы это еще и обязанность муниципальной власти».14
Компетенция органов местного самоуправления носит разнообразный характер. Можно выделить исключительную компетенцию (органов местной представительной власти), а также общую и специальную компетенцию (органов местной исполнительной власти). Так, например, органами общей компетенции являются администрации, мэрии и т.д., а органами специальной компетенции - отделы, управления здравоохранения, образования, культуры, коммунально-бытового обслуживания, жилищного хозяйства и др. Последние реализуют отраслевые функции, т.е. занимаются специальной работой по направлениям, входящим в задачи местного значения.15 Компетенция местных органов власти определяется государством путем ее закрепления в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Предметы (вопросы) ведения можно классифицировать по принадлежности определенным видам муниципальных образований (предметы (вопросы) ведения поселений, муниципальных районов, городских округов). Полномочия органов местного самоуправления можно подразделить на следующие виды:
11 См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализма и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. - М.: ОАО «Издательский дом «Городец»; «Формула права», 2004. С. 483.
12 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - Диссертация. доктора юрид. наук.
С. 230.
13 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. С. 56.
14 См.: Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2004. С. 185.
15 См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: Проблемы и перспективы: Учеб. пособие. - М.: Юристъ, 2002. С. 287.
1) полномочия в рамках собственных предметов (вопросов) ведения (статьи 14, 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах.»);
2) отдельные полномочия по предметам ведения, прямо не отнесенным к местным (т.е. являющимся, по сути государственными, но находящимся как бы на стыке государственной и муниципальной сфер общественных отношений)16 (п. 1 статей 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона «Об общих принципах.»). Например, органам местного самоуправления поселений предоставлены права на создание музеев поселений, совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса, участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года и некоторые другие (статья 14.1. Федерального закона «Об общих принципах...»). Этот вид полномочий органов местного самоуправления, которые можно обозначить как добровольные, был введен в муниципальное законодательство Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»;17
3) отдельные государственные полномочия, переданные для наилучшего и наименее затратного осуществления на уровень местного самоуправления законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Для примера приведем Закон Московской области от 1 марта 2006 г. N 27/2006-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Московской области государственными полномочиями Московской области по обеспечению полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет";18
4) иные государственные полномочия, не переданные органам муниципального самоуправления в порядке статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах...», в реализации которых законами предусмотрено участие органов местного самоуправления, а также иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, осуществляемые за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений (п.
16 Как справедливо указывает Н.Л. Пешин, «иногда не легко разграничить, государственное или местное значение имеют те или иные полномочия, само деление это достаточно относительно»// См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционноправовой модели.- М.: Статут, 2007. С. 149; А по мнению А.А. Сергеева, «многие сферы отношений, определенные как вопросы местного значения, пересекаются со сферой государственных функций (например, обеспечение санитарного благополучия населения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения и т.д.)»// Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. С. 28.
17 См.: Собрание законодательства РФ. 2007. № 1. Часть 1. Ст. 21.
18 Ежедневные новости. Подмосковье. 2006. 11 марта. № 41.
2 статей 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона «Об общих принципах.»). Данный вид полномочий существенным образом расширяет сферу местного самоуправления, включая в нее, фактически, любые вопросы, на осуществление которых в местных бюджетах найдутся деньги.
Однако, наибольшую опасность представляет возложение на местное самоуправление обязанностей по решению вопросов, которые закреплены за ними законами, но не в порядке передачи государственных полномочий, что на практике может означать отсутствие государственного финансирования и должного контроля. Для примера возьмем отношения, связанные с обязательным призывом граждан Российской Федерации на военную службу. В советский период и по настоящее время местные органы публичной власти осуществляют работу оборонного характера, тесно взаимодействуя с военными комиссариатами. Без участия органов местного самоуправления в отношениях по призыву граждан на военную службу не обойтись, поскольку только при их содействии военные комиссариаты могут выполнять возложенные на них задачи и функции, организовать и осуществлять призыв на военную службу в соответствии с законодательством непосредственно на территориях, где живет призывной контингент.
Компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления в оборонной сфере закреплена в Федеральных законах от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» (в ред. от 23.07.2008 г.),19 от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (в ред. от 25.12.2008 г.),20 от 26 февраля 1997 г. № 31 -ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ» (в ред. от 25.10.2006 г.),21 ряде подзаконных нормативно-правовых актов, например, Положении о воинском учете,22 Положении о призыве на военную службу граждан Российской Федерации, и других. В систематизированном виде она выглядят следующим образом: 1) обеспечение исполнения законодательства в области обороны в пределах своей компетенции (ст. 7 Федерального закона «Об обороне»); 2) обеспечение исполнения гражданами воинской обязанности в пределах своей компетенции: осуществление первичного воинского учета на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты; участие в работе комиссий по постановке граждан на воинский учет; участие в организации и осуществлении призыва граждан на военную службу, работа в составе призывных комиссий (п. 6 ст. 1, п. 2. ст. 8, ст. 9, раздел IV Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»); 3) участие в работе по военнопатриотическому воспитанию граждан (п. 1 ст. 14 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»); 4) участие в обязательной подготовке граждан к военной службе на основании Положения о подготовке граждан РФ в военной службе; 5) участие в организации и обеспечении мобилизационной подготовки и мобилизации в РФ (ст. 8 Федерального закона «О мобилизационной подготовке и мобилизации в
19 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.
20 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 22. Ст. 2331.
21 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1014.
22 См.: Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2006 г. № 719 «Об утверждении Положения о воинском учете» (в ред. от 16.04.2008 г.)// Собрание законодательства РФ. 2006. № 49. Часть 2. Ст. 5220.
РФ»); 6) участие в обеспечении гарантий правового статуса военнослужащих, граждан РФ, уволенных с военной службы и членов их семей: установление (по своему праву) дополнительных социальных гарантий и компенсаций военнослужащим, гражданам РФ, уволенным с военной службы и членам их семей в пределах своих полномочий; реализация прав, социальных гарантий и компенсаций, мер правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан РФ, уволенных с военной службы и членов их семей; участие в обеспечении жилыми помещениями военнослужащих, уволенных с военной службы, оказание содействия воинским частям в предоставлении в аренду жилых помещений для целей временного проживания военнослужащих и членов их семей; установление в пределах своей компетенции льгот при посещении платных культурных и спортивных мероприятий военнослужащими, курсантами и т.д. (п. 5 ст. 1, п.п. 3, 4 ст. 3, п.п. 2 и 3 ст. 15, п. 7 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих»); 7) организация гражданской обороны (подп. 23 п. 1 ст. 14, подп. 21 п. 1 ст. 15, подп. 28 п. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Из всех перечисленных полномочий только одно - осуществление первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты - является отдельным государственным полномочием, переданным органам местного самоуправления в соответствии с законом.
В целях решения вопросов местного значения органам местного самоуправления законом (статья 17 Федерального закона «Об общих принципах.») предоставлен ряд конкретных полномочий, среди которых:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) установление официальных символов муниципального образования;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;
6) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
7) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муници-
пального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
8) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
9) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
10) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;
11) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;
12) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
По вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах..» к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.
Таким образом, следует отметить потребность в уточнении законодательной концепции предметов (вопросов) ведения и полномочий органов местного самоуправления, а также подходов к разграничению компетенционных сфер государства и местной публичной власти. Расширение добровольной (факультативной) сферы действия местного самоуправления следует признать положительным явлением (в развитых странах различные территориальные коллективы, автономии и т.п. борются именно за расширение своих прав, за право самостоятельного решения как можно большего круга вопросов), однако, необходимо также предоставить муниципальным образованиям возможность самостоятельно зарабатывать, обеспечить им выход из перманентного дотационного режима, в котором сейчас находится подавляющее большинство муниципальных образований. Речь идет о масштабном совершенствовании муниципальных общественных отношений и одной из самых важных составляющих местного самоуправления - финансовой.
Список литературы:
Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муници-
пальной демократии в России / Н.С. Бондарь. - М.: Норма, 2008. - С. 48.
Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2004. С. 185.
Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход / М.В. Глигич-Золотарева; научный редактор Н.М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2009. С. 434.
Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционно-договорная база разграничения предметов ведения и полномочий. С. 99.
Ежедневные новости. Подмосковье. 2006. 11 марта. № 41.
Конституция Российской Федерации. Текст и справочные материалы. - М.: Эксмо, 2007.
Конюхова И.А. Современный российский федерализма и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. - М.: ОАО «Издательский дом «Горо-дец»; «Формула права», 2004. С. 483.
Местное самоуправление: энциклопедия / под общ. ред. В.Б. Зотова. - Ростов н/Д: Феникс, 2010. - С. 447.
Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели.- М.: Статут, 2007. С. 149.
Постовой Н.В. Местное самоуправление: Проблемы и перспективы: Учеб. пособие. - М.: Юристъ, 2002. С. 287.
Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. С. 28.
Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - М.: 2001. С. 55-56.
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - Диссертация, доктора юрид. наук. - М, 1997. С. 230.
Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - М.: МЗ-Пресс, 2003. С. 59-60.
